工作心得：解构我国的行政公益诉讼

工作心得：解构我国的行政公益诉讼
关于何种类型的诉讼可以称为行政公益诉讼，目前学者们尚无定论。

但大致可进行如下界定：特定国家机关、公民及社会团体认为行政机关或法律法规授权组织所实施的行政行为侵害了公共利益，以维护公共利益的目的向法院起诉，法院依法受理并进行审判的活动就是行政公益诉讼。

我国目前还未完全建立行政公益诉讼制度，但有关公益诉讼的案例已经在实际生活中出现，对我国构建行政公益诉讼进行研讨，具有重要意义。

一、在我国构建行政公益诉讼面临的问题
从前面两个案例诉讼结果可以发现，行政公益诉讼在我国法制化建设的道路中仍有很长的路要走，综合各方面因素，在我国构建行政公益诉讼制度仍面临不少问题。

（一）目前所面临的主要法律适用问题：
原告起诉资格的认定。

行政公益诉讼的公益性特点，决定了其受案范围的广泛性，我国目前行政诉讼法规定只能由行政行为的直接利害关系人提起诉讼，该规定的存在大大限制了行政公益性案件进入司法程序
的可能性。

行政行为的认定。

我国《行政诉讼法》规定：公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。

这里的受案行为为具体行政行为。

而行政公益诉讼所涉及的行为往往有抽象行政行为的存在，这也限定了行政公益诉讼进入司法程序的可能性。

对行政机关的监督。

在我国，人大监督和行政监督的效果并不理想，许多行政机关在作出错误的行政行为时往往无人问责，或是经过很长时间都无法进入问责程序，导致公共利益长时间大量被侵害。

在民主与法治的今天，仅仅依靠权力的相互制约已经无法跟上我国发展的脚步，通过引入权利对权力的制约不失为一种更为有效的方式。

历史文化观念的影响。

中国经历了几千年的封建社会，官本位思想已经根深蒂固，行政公益诉讼的提起在于社会公德心的推动，提起者往往是出于社会公德的正义思想，所以原告大多为普通公民或组织，而被告方作为国家行政机关往往享有社会资源的优越性，这就决定了行政公益诉讼原被告双方诉讼地位的不平等，原告方往往要负担物质精神等多方面压力，而行政公益诉讼在我国又无法可依，法院自由裁量权并未得到充分发展，使得行政公益诉讼案件的进行难上加难。

（二）在我国实行行政公益诉讼的现实阻力
在我国构建行政公益诉讼制度是势在必行的，但即使行政公益诉讼制度已经构建完毕，在现实的实行过程中仍会面临很多方面的阻力。

我国《行政诉讼法》第三十二条规定：被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。

尽管在行政诉讼中由被告承担举证责任，但并不等于原告就不向法院提供任何证据。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定：原告对下列事项承担举证责任：（1）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（2）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（3）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（4）其他应当由原告承担举证责任的事项。

首先行政公益诉讼的特殊性决定了该类诉讼中还包括抽象行政行为的存在，现有法律法规规定的具体行政行为才具有可诉性便将这一情形拒之门外，造成了法律上的空白，被告可据此不予举证。

而由于行政公益诉讼涉案范围的广泛性，对公共利益造成的侵害不一定体现到个人身上，也不一定直接体现出侵害所造成的损失，原告便难以对此进行举证。

诉讼费用的承担。

按照各国的惯例，诉讼费用一般由败诉当事人负
担，但在实际操作上，则由原告预付。

而公益类诉讼由于牵涉面较大，诉讼费用相当可观，再加上在环境公害等新型案件中，往往涉及高科技知识和方法的综合运用，所需费用往往是普通公民和一般组织难以承担的。

二、解决构建过程中所面临问题的设想
（一）关于原告资格的认定。

行政公益诉讼由于其自身的特殊性和广泛性，应当制定合理的起诉资格认定制度，应当从两个方面考虑：（1）由特定国家机关提起诉讼，人民检察院作为我国的法律监督机关，代表国家利益，无疑应当具有这个资格。

（2）由公民和社会团体提起诉讼，公共利益与人们的日常生活息息相关，作为公共利益的受众之一，每一个公民都应当具有维护公共利益的资格，结合我国实际出发，因人口众多，不可能让每一个人都可以单独提起关于公共利益的行政诉讼，从节约司法资源的角度出发，也不可能受理那么多由个人提起的行政公益诉讼案件。

法律可以规定：从人数上进行要求，由多个公民自行组合，受理某一范围的行政公益诉讼案件，人数达到10人可以构成在市级范围内有影响的行政公益诉讼案件原告资格，人数达到30人可以构成在省级范围内有影响的行政公益诉讼案件原告资格，人数达到50人可以构成在全国范围内有影响的行政公益诉讼案件原告资格，而无需要求原告
与被诉行政行为有直接利害关系。

关于行政行为的认定，应当扩大受案行政行为的范围，包括具体行政行为和抽象行政行为，也包括行政作为与行政不作为行为。

对行政机关的监督。

我国《宪法》规定：国家一切权力属于人民。

由于实际情况的制约，不可能把监督工作完全交由国家机关来完成。

公民自行对行政机关进行监督，不仅符合宪法的要求，也能保证政府的效率。

法律可以作出相关规定：由公民自行组织监督团体，经工商部门备案，法律可以赋予该团体对某些行政机关进行监督的权利。

以私权利制约公权力，无疑可以大大节约我国司法资源，同时也能促进政府效率和保护公共利益。

普及法治观念，消除官本位思想。

增强公民的法律意识，减少公民作为原告参与行政公益诉讼时受到的压力，不仅可以增加行政公益诉讼进入司法程序的机会，还能大大消除封建思想对公民的毒害，符合我国法制化建设的要求。

制定专门的行政公益诉讼法，使得行政公益诉讼案件有法可依。

（二）对于解决现实阻力的设想
对于举证责任的划分，笔者认为可以分为以下两类，一是具体行政
行为类型的案件，可以比对普通行政诉讼法的规定，对具体行政行为合法性的举证责任由被诉的行政机关承担，有关程序上的事实或有关民事上的事实等，仍应遵循“谁主张，谁举证”的原则。

此外，鉴于行政法规、行政规章及相应的规范性文件数量很多，内容也很繁杂，且考虑到依法行政的要求，应由被告承担提供法律法规及规范性文件的责任。

二是抽象行政行为类型的案件，该类案件可由行政行为影响范围内的5到10名公民负举证责任。

对于诉讼费用的承担，我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。

比如在法国，当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。

（三）我国行政公益诉讼发展的可行性
通过吸收各国行政公益诉讼的经验，结合我国社会发展和现实的需要，在我国发展行政公益制度是可行的。

从其法理上的可行性进行分析，一个制度的发展和壮大是需要自身的理论作为基础的，行政公益诉讼中的公益是一种社会公共性权利，是公民权利的延伸，而公民权利和社会公共性权利受到重视和保护的程度，也反映了一国的法制状况和人权发展水平。

法律要保障公民权利，
首先要为公民权利设立相应的制度，为公民权利提供法律上的依据。

从我国现阶段的形式来看，在现实生活中存在着大量公共利益遭受违法行政行为侵害而得不到行政诉讼救济的情形。

各个地方，各个部门为各自的利益着想，在各自的领域内各行其是，为了经济的发展，GDP的增长，对环境、资源实施虐夺性和破坏性的开发利用，无不侵害了公共权益，但民众往往对这些行为诉讼无门。

所以社会公益需要从程序的可诉性上得以保证。

社会公益的重要内容，总是需要法律来确认和规范的，也需要得到法律的保障。

虽然我国宪法和法律对保护社会公益设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民，法人或其它组织一般不被认为具有直接的诉讼利益，其原告资格不被认可。

从这一角度出发，建立行政公益诉讼制度能够赋予普通公民提起公益诉讼的权利，从而也是人民民主权利的具体体现。

从私权利制约公权力的角度分析，如果保护社会公益的司法之门向民众敞开，就等于是动员私人拿起司法武器来保护社会公益。

这就打破了过去关于权利与权力及不同权力之间的划分结构与作用机制。

比如过去行政权的行使原则上不受司法审查，私人无权为公益而提起诉讼。

若法院认定公民个人与本案不存在直接利害关系，则不认可其具有诉讼利益。

这样以公权来制约公权的司法制度，一方面使公权系统呈扩张之势，
运作效力低下，造成社会资源、司法资源的浪费；另一方面也使得各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，堵塞了公民管理国家事务、主张法律赋予公民民主权利的途径，从而违背了人民民主权利的根本目的。

为了防止行政执法中出现的地方保护主义和集团主义，建立行政公益诉讼制度已是必由之路。

虽然我国目前没有行政公益诉讼制度，但这一制度在西方法治国家已经发展的相当成熟，其理论基础和实践基础已经相当丰富，我们可以吸收、转化这些理论和经验，结合我国具体国情，制定出符合我国法治现状的行政公益诉讼制度。

英国法彦云：“无救济即无诉讼”。

权利是与司法救济相依相随的，没有司法救济，权利就只剩下一纸空文。

在民主法治国家中，权利必定意味着司法上的救济。

公共权利，公共利益受到侵害可以请求司法救济是民主与法治的体现。

而行政公益诉讼制度正是这样一套可以保证民主真正实现的有效的法律程序和规则。

具体来说，行政公益诉讼赋予广大公民以公益代表人的资格，当国家机关不依法履行职责时，这些公益代表人可以以维护社会公共利益的名义起诉违法行为，由人民法院进行审判。

我国应当尽快建立行政公益诉讼制度并在该制度的实际应用中尊重并保护公民的行政公益诉权，使公民可以通过司法的渠道挑战国家权
力，只有这样，公权力与私权利才能在理性的对抗中走向和谐，从而促进全社会公共利益的实现。