政府会计的PPP 项目资产确认问题与应对
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第三种：地方政府自始至终都不享有 项目所有权，同样不会参与到产权变更的 过程中，政府应履行自身监督与协调职责， 推动项目公司新建项目融资、运营、维护与 服务工作，以便保障项目资源的公益性，并 确定项目公司的资产所有权。
第四种：地方政府兼顾法定与约定权 属关系，此时项目公司应按照合同要求承 担项目建设、运营、维护与服务等职责，待 合同期满后再将资产转交给地方政府。过 程中，所有公共基础设施不应作为项目公 司自有固定资产进行管理，而项目实施机 构应按照法律法规与合同条款明确项目 公司资产的权属关系，并且对部分功能特 殊的项目，还需将建筑物、土地附着物及设 备等产权统一归于地方政府管理。
政府会计的 PPP 项目资产确认问题与应对 ◎王一川
随着我国经济体制的不断发展与完 资权不一致的情况，或项目公司拥有土地
善，目前市场经济发展模式正在逐步向竞 使用权、并拥有公共基础设施投资权两种
争有序的结构转变。其中，PPP 项目管理模 情形。
式在政府会计工作中的应用，为市场经济
三、PPP 项目资产确认管理对策
展进程。但是从权属关系角度来看，此种
2. 公共基础设施的控制权。
共同承担项目风险的模式也势必会面临
常见固定资产投资模式都是按照所
诸多问题，对政府与社会资本合作良好关 有权跟着资产从属进行划分的。但是从
系的构建带来阻碍。
PPP 项目投资角度来看，此种类型的项目
二、PPP 项目资产确认存在问题
主体是政府与社会企业合作创建公共产
需要得到政府与项目公司管理层的着重 均归为地方政府所有；其次，当项目土地产
关注。
权与公共设施投资权相同时，政府会计需
一、PPP 项目概述
根据 PPP 项目的运作模式与合同内容判
PPP 项目主体工作是政府将自身承担 定公共基础设施的所有权归属，如在 BOO
的部分权责释放给社会资本，形成政府与 与 BOOT 环境下，项目公司将拥有公共基
3. 项目资产权属关系管理。
致两种情况，即政府方拥有土地使用权、项
PPP 项目资产的权属可归纳为四种情
目公司拥有公共基础设施投资权，造成土 形：
地使用权和地上（或地下）公共基础设施投
第一种：地方政府具备公共资产所有
权，不论在项目运营还是期满移交等过程， 都不会涉及到资产权属关系变更等问题。 在此种状况下，政府可将公共资产暂时交 给项目公司进行管理、运营与服务，过程中 需按照合约向项目公司提供管理费用。
从我国土地公有制角度来看，土地终 品，出于政府与社会企业权益考虑，便需要
极所有权的拥有者是国家，这是毋庸置疑 考虑到政府对公共基础设施的控制权。其
的，但对于所属地域的公共基础设施所有 中，权限涵盖了地方政府能否控制公共基
权，却不能基于土地公有制要求划分，而是 础设施的服务类型、受众以及价格，能否管
应该根据 PPP 项目资产权属条件与产权 控末期资产的剩余权益，并且是否有权利
第二种：地方政府不具备项目资产所 有权，在面临项目期满时的资产产权变更 工作时，通常可通过政府有偿转让给项目 公司一定存量的公共资产，以及存量资产 基础上改扩建增加资产进行干预。过程中， 项目公司需为资产提供运营、维护与服务 工作。此种项目资金来源源于公共资产，因 此在项目运营过程中，政府暂无资产的所 有权，待合同期满后，项目所有权及资产将 会归为政府管辖。
障可以采用划拨、出让、租赁、入股等方式。 与评估等工作也需要落实，项目公司还需
PPP 项目到底采用何种方式获取土地，取 将公共基础设施的所有权尽数转交给地
决于土地法律法规、招投标规定、土地获取 方政府。最后，当公共基ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ设施的所有权
与施工许可的关系等。由于土地划拨和土 归属于项目公司时，项目公司可将设施投
四、结语 PPP 项目资产权属的有效划分，既能 够通过社会合作的方式缓解地方政府财 务压力，使城市公共基础体系建设工作的 进程得到有效保障，同时凭借多元化的资 产归属方案，也能够有效控制资产权属的 阶段性关系，使公共基础设施的生产质量 得到基本管控。故而，在论述政府会计的 PPP 项目资产确认要求期间，必须明确原 有权属管理存在的问题，并提供有效的管 理方案，才能使资产权属关系的更合理。
形态进行管控的。土地产权具体形态表现 在工程建设阶段，对公共基础设施的施工
为土地的使用权、租赁权、经营权、转让权 质量、工期、成本、服务与收费标准等内容
等。与 PPP 项目权属相关的土地产权具体 进行调整与修改。其次，若 PPP 项目合同
形态只有土地使用权，PPP 项目的用地保 期满，公共基础设施在移交过程中的审核
资源配置提供了更完善的平台，为会计资
1. 土地产权的划分。
产确认工作奠定了基础，但在实际权属关
首先，当项目土地产权与公共设施投
系划分方面，却仍旧存在较多问题，导致政 资权存在差异时，公共基础设施的所有权
府与项目公司的经济权益很难得到保障。 需根据土地使用权进行划分，即所有 PPP
因此如何落实 PPP 项目资产确认工作，便 项目运作模式下，公共基础设施的所有权
地出让的具体要求和操作方式不同，实际 资成本归纳入固定资产内，而地方政府只
操作中会出现土地使用权在政府方、投资 具有运营权，当产生支付关系后，随着政府
平台方、项目公司方等不同情况。这样会 付费数额的增加，相应公共基础设施的控
因为土地使用权的归属问题，造成土地使 制权也将增加。
用权和公共基础设施投资权一致或不一
社会经济共享与风险共同承担的经济模 础设施的所有权，而在 BOT、ROT 等运作
.式的。财A此l务l种负担PRPi，P使g模h社式t会能s资够R本有e的效s功降er能低v性政e得府d.到工充作
模式下，便需要按照公共基础设施的控制 权确定归属方向，以便使政府与项目公司
分发挥，持续推动城市经济与公共体系发 双方的经济权益得到保障。
技术协作信息
财政金融
若要将 PPP 项目资产确认工作有效落实，一方面需要明确政府与项目公司之间的权责从属关系，审核双方在土地 产权与公共基础设施中的投入，按照合同要求划分归属权；另一方面，还需站在政府财务监管角度确定适宜的 PPP 项 目类型，严格按照项目选择类型明确资产走向，以便使政府与项目公司的资产权益得到保障。本文基于 PPP 项目资产 确认问题展开分析，在明确有效的优化对策后，期望能够为后续政府会计资产管理工作的开展提供良好参照。
第四种：地方政府兼顾法定与约定权 属关系，此时项目公司应按照合同要求承 担项目建设、运营、维护与服务等职责，待 合同期满后再将资产转交给地方政府。过 程中，所有公共基础设施不应作为项目公 司自有固定资产进行管理，而项目实施机 构应按照法律法规与合同条款明确项目 公司资产的权属关系，并且对部分功能特 殊的项目，还需将建筑物、土地附着物及设 备等产权统一归于地方政府管理。
政府会计的 PPP 项目资产确认问题与应对 ◎王一川
随着我国经济体制的不断发展与完 资权不一致的情况，或项目公司拥有土地
善，目前市场经济发展模式正在逐步向竞 使用权、并拥有公共基础设施投资权两种
争有序的结构转变。其中，PPP 项目管理模 情形。
式在政府会计工作中的应用，为市场经济
三、PPP 项目资产确认管理对策
展进程。但是从权属关系角度来看，此种
2. 公共基础设施的控制权。
共同承担项目风险的模式也势必会面临
常见固定资产投资模式都是按照所
诸多问题，对政府与社会资本合作良好关 有权跟着资产从属进行划分的。但是从
系的构建带来阻碍。
PPP 项目投资角度来看，此种类型的项目
二、PPP 项目资产确认存在问题
主体是政府与社会企业合作创建公共产
需要得到政府与项目公司管理层的着重 均归为地方政府所有；其次，当项目土地产
关注。
权与公共设施投资权相同时，政府会计需
一、PPP 项目概述
根据 PPP 项目的运作模式与合同内容判
PPP 项目主体工作是政府将自身承担 定公共基础设施的所有权归属，如在 BOO
的部分权责释放给社会资本，形成政府与 与 BOOT 环境下，项目公司将拥有公共基
3. 项目资产权属关系管理。
致两种情况，即政府方拥有土地使用权、项
PPP 项目资产的权属可归纳为四种情
目公司拥有公共基础设施投资权，造成土 形：
地使用权和地上（或地下）公共基础设施投
第一种：地方政府具备公共资产所有
权，不论在项目运营还是期满移交等过程， 都不会涉及到资产权属关系变更等问题。 在此种状况下，政府可将公共资产暂时交 给项目公司进行管理、运营与服务，过程中 需按照合约向项目公司提供管理费用。
从我国土地公有制角度来看，土地终 品，出于政府与社会企业权益考虑，便需要
极所有权的拥有者是国家，这是毋庸置疑 考虑到政府对公共基础设施的控制权。其
的，但对于所属地域的公共基础设施所有 中，权限涵盖了地方政府能否控制公共基
权，却不能基于土地公有制要求划分，而是 础设施的服务类型、受众以及价格，能否管
应该根据 PPP 项目资产权属条件与产权 控末期资产的剩余权益，并且是否有权利
第二种：地方政府不具备项目资产所 有权，在面临项目期满时的资产产权变更 工作时，通常可通过政府有偿转让给项目 公司一定存量的公共资产，以及存量资产 基础上改扩建增加资产进行干预。过程中， 项目公司需为资产提供运营、维护与服务 工作。此种项目资金来源源于公共资产，因 此在项目运营过程中，政府暂无资产的所 有权，待合同期满后，项目所有权及资产将 会归为政府管辖。
障可以采用划拨、出让、租赁、入股等方式。 与评估等工作也需要落实，项目公司还需
PPP 项目到底采用何种方式获取土地，取 将公共基础设施的所有权尽数转交给地
决于土地法律法规、招投标规定、土地获取 方政府。最后，当公共基ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ设施的所有权
与施工许可的关系等。由于土地划拨和土 归属于项目公司时，项目公司可将设施投
四、结语 PPP 项目资产权属的有效划分，既能 够通过社会合作的方式缓解地方政府财 务压力，使城市公共基础体系建设工作的 进程得到有效保障，同时凭借多元化的资 产归属方案，也能够有效控制资产权属的 阶段性关系，使公共基础设施的生产质量 得到基本管控。故而，在论述政府会计的 PPP 项目资产确认要求期间，必须明确原 有权属管理存在的问题，并提供有效的管 理方案，才能使资产权属关系的更合理。
形态进行管控的。土地产权具体形态表现 在工程建设阶段，对公共基础设施的施工
为土地的使用权、租赁权、经营权、转让权 质量、工期、成本、服务与收费标准等内容
等。与 PPP 项目权属相关的土地产权具体 进行调整与修改。其次，若 PPP 项目合同
形态只有土地使用权，PPP 项目的用地保 期满，公共基础设施在移交过程中的审核
资源配置提供了更完善的平台，为会计资
1. 土地产权的划分。
产确认工作奠定了基础，但在实际权属关
首先，当项目土地产权与公共设施投
系划分方面，却仍旧存在较多问题，导致政 资权存在差异时，公共基础设施的所有权
府与项目公司的经济权益很难得到保障。 需根据土地使用权进行划分，即所有 PPP
因此如何落实 PPP 项目资产确认工作，便 项目运作模式下，公共基础设施的所有权
地出让的具体要求和操作方式不同，实际 资成本归纳入固定资产内，而地方政府只
操作中会出现土地使用权在政府方、投资 具有运营权，当产生支付关系后，随着政府
平台方、项目公司方等不同情况。这样会 付费数额的增加，相应公共基础设施的控
因为土地使用权的归属问题，造成土地使 制权也将增加。
用权和公共基础设施投资权一致或不一
社会经济共享与风险共同承担的经济模 础设施的所有权，而在 BOT、ROT 等运作
.式的。财A此l务l种负担PRPi，P使g模h社式t会能s资够R本有e的效s功降er能低v性政e得府d.到工充作
模式下，便需要按照公共基础设施的控制 权确定归属方向，以便使政府与项目公司
分发挥，持续推动城市经济与公共体系发 双方的经济权益得到保障。
技术协作信息
财政金融
若要将 PPP 项目资产确认工作有效落实，一方面需要明确政府与项目公司之间的权责从属关系，审核双方在土地 产权与公共基础设施中的投入，按照合同要求划分归属权；另一方面，还需站在政府财务监管角度确定适宜的 PPP 项 目类型，严格按照项目选择类型明确资产走向，以便使政府与项目公司的资产权益得到保障。本文基于 PPP 项目资产 确认问题展开分析，在明确有效的优化对策后，期望能够为后续政府会计资产管理工作的开展提供良好参照。