规划全球城市：内生式发展模式

规划全球城市:内生式发展模式
*
John Friedmann
*2002年6月,由广州市规划局和广州市规划勘测设计研究院组织于广州市举行/广州大都市区发展国际研讨会0,约翰#弗里德曼(John Friedmann)在会上发表题为/Plann i ng Global Cities:A M odel for an Endogenous Development 0的论文。

经其本人同意,现根据其讲话和文稿翻译整理成中文。

全文由李泳翻译。

提 要 探讨城市发展的合理模式。

通过对城市发展的两种模式(城市营销模式和内生式发展模式)的比较,提出城市发展必须主要基于内部的资源和动力而不是与外部的竞争,城市间应通过合作形成城市网络,以达到城市区域的共同繁荣。

关键词 全球城市 模式 内生发展中图分类号 T U981 文献标识码 A 文章编号 10003363(2004)04
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1引言
在下面的讨论中,我将介绍两种只可选其一的、发展
/全球城市0的方法。

对于/全球城市0,或者称为
/世界城市0(我关于这方面研究的第一篇文章中所用的术语)的研究,已经在城市政策的讨论中十分流行(Friedmann and Wolff,1982;F riedmann,1995a;F riedmann,1995b;Fr ied -mann,1998)。

然而,它常被误解。

最初,我感兴趣的是关于区域经济与全球经济系统的紧密联系对城市生活的影响。

我认为从处于全球市场交叉点的城市出发进行研究或许会十分有用。

这些城市有的是金融中心,全球交易公司的总部所在。

我曾设想全球经济将会促成一个新的全球城市(或城市区域)层次体系(global hier archy of cities)的产生。

基于上述这些设想的研究将主要是这个体系最上面的两三个层次的城市。

同时,我的另外一个重要想法是,城市反映了区域以至国家的经济发展,它将这些地区的经济命运和自身的能力结合起来以保持在全球中的竞争力。

今天任何地方的城市都多少与全球经济有关联,但其中某些城市扮演着比其它城市更重要的角色,这可从它们所组成的全球生产系统中所处的特殊地位中去判断。

这就是我所设想的理论框架,但这一研究课题一开始就很快被城市政策制定者们采用,他们试图了解自己的城市如何才能爬升到全球所有城市中的领头者行列。

例如,香港希望与伦敦和东京竞争;新加坡试图在东南亚中扮演重要角色;上海则是中国希望她能成为具有世界地位的城市。

这些情况意味着需要研究从理论到实践的飞跃。

虽然研究者们能发现当某个城市与全球经济系统相联系时会发生哪些变化(不是所有结果都令人愉快),但通过研究却不一定能知晓,一座城市想要进入世界领头城市行列必须做些什么。

在任何情况下,为急于增强竞争力,不同国家
的城市政策制定者总是将吸引全球游资作为竞争的出发点,这就是人们现在所谓的/城市营销0(cit y marketing )。

这种城市发展模式把城市的未来建立在城市对外来资金的竞争力上。

我对这种城市发展的模式要提出挑战,并提出一个替代的模式。

这个替代的模式基于这样的认识:城市的发展应主要基于自身的资源和能力而不是外来的资金,我把它称为/内生式发展模式0(endogenous dev elopment model)或/内部发展模式0(dev elopment from wit hin)。

表1为这两种模式的简要特点。

表1 城市发展的两种模式
模式Ñ:城市营销(基于外部的发展)
模式Ò:内生式发展(基于内部的发展)行动空间核心城市城市)区域时间框架长期负债短期负债
影响范围
经济增长最大化众多发展目标的优化发展的基本推动力外生内生
模式竞争的(零和)合作的(网络组织)可持续性
差
强
表1中模式Ñ的内容接近于将当今/最好的城市发展方式0风格化(K earns and P hilo,1993),其行动空间(act ion frame)主要限于剥离了郊区及直接的腹地的中心城市,在时间框架(time fr ame)上是典型的短期利益,模式Ñ希望吸引全球的资金以提高城市的竞争力并立即产生就业岗位及收入。

狭义地说,模式Ñ的影响范围(scope)在于经济方面,其它如社会或环境方面的利益将会被牺牲以满足短期经济利益的需要。

城市营销模式设想城市发展的主要推动力(pr-i mary impulse)不由城市本身所控制,因而是外生的;同时,该发展模式看上去极具竞争性,原因在于资金供应是有限的:自己的城市没争取到,别的城市可能有机会得到。

城市营销只是一个无情的零和博弈。

因此,跨国资金通常会得到以下献礼:低工资、顺从的劳力、/灵活与积极响应0的当地政府以及各种让步,譬如税务减免、无代价取得土地以及各种公共补贴。

总的来说,我认为城市营销模式只会带来少量短期的物质收益和大量长期的成本,该模式实现可持续发展的前景渺茫。

因为从定义上说,可持续性是与长期性相关的。

2004年第4期总第152期 城市规划汇刊
然而,上述因素在模式Ò即内生式发展模式中却是相反的效果。

为引出模式Ò的关键特征,我将特别论述三个问题:¹可持续性问题;º内生式发展模式的主张;»探究竞争与合作之间的关系。

在最后结论中,我将回到所有这两种模式,但与仅仅提倡模式Ò相反,我将会讨论城市应该怎样从当前流行的模式Ñ的发展方式转变到可持续的模式Ò。

2可持续发展与区域财富的创造
区域出口是区域经济的基础和推进区域经济更加繁荣的动力,这一观点已经为部分政治家与学者所接受。

最先陈述这一理论的是美国的历史学家Doug lass C.N orth(1955), 18年以后,Paawu和Fei(1973)将这一学说用于论述东南亚国家经济,并很快以/出口主导战略0(ex port-led develop-ment)为世人所广泛知晓。

该战略将贸易看作是比生产力更有力的区域经济推动力,并在竞争的国际经济和劳动分工的背景下提出了一个有效的贸易平衡的循环。

但这一理论没有告诉人们,为什么该贸易能长期持续,为什么所有区域必定能从规范的全球市场贸易中得益,谁从贸易中得益,出口是如何产生的;原来所期待的是剩余,但它却难以捉摸并逐渐减少;当难以对付的赤字在平衡表上产生并取代了剩余时,将会发生什么情况?没有找到这些问题的答案时,以出口为基础的理论仍是不全面的,而基于如此的发展战略,也会引发许多不希望的结果。

让我从/当一个这样的区域增长受阻时将发生什么0这个问题开始展开讨论。

这时区域间贸易处于一个很低水平的平衡状态,或更确切地说,存在一个长期的赤字:进口比出口超出很多。

在这种情况下,该区域成为补贴的渴望者,或从别的来源(如国库、横向互助、世界银行)取得偿付,并会开始减少自己财富中的启动资金。

我对上述这些信念或实践持反对的态度,我认为投资于区域性资源或资本复合体对保持城市长期的贸易盈余很重要,这些区域性资源或资本复合体至少包括以下7种:
2.1人文资本(human capital),包括所有能使人们成为更健康、更具生产力的人类的东西。

例如:好的营养物质、住房、能自我发展的社区邻里、健康护理及教育条件。

2.2社会资本(social capital),指一个强有力的、具有自我组织能力的、与社区日常生活息息相关的文明社会。

2.3文化资本(cultural capital),或称该城市)区域的物质遗产及其文化生活的特异性和活跃性。

2.4智力资本(intellectual capital),包括区域内高等院校及科研机构的质量,以及日本人称之为/活着的人文财富0的艺术家、人才及科学家等构成的城市创新的力量。

2.5环境资本(enviro nmental capital),即保持人类自我生存的关键物质环境的质量,例如:人们呼吸的空气、喝的水,以及保持人类住区长期发展的土地承载力。

2.6自然资本(natural capital),或说区域天赋的自然资源,比如土地、景观、海滩、森林、渔场以及矿产储量等等用于生产或享受的资源。

2.7城市资本(urban capital),或说城市基础设施,包括(地面、空中、海上)交通、能源、供水、污水处理以及固体废物等处理设施和设备,或说总体意义上的建成环境。

以上这些紧密联系的资源复合体构成了一个城市)区域主要的生产性财富,它们的作用是长期的并且是社会方面的;也就是说,它们是以广泛的社会目标及价值来衡量的。

当一个区域,或更具体地说,一个城市)区域因为连续的贸易和财政赤字,或者高速增长对区域资产施予的巨大压力或其它任何原因,而不能有效地投资于自身资产,那么这个区域将开始退化。

投资缩减在现象上表现为:严重受污染及危害健康的环境、土地受毒害、过分的投机性投资、陈旧荒废的工业区、直接排污到河流中、迅速枯竭及受污染的地下水资源、土地下沉、持续的水源与能源短缺、配套设施差缺的贪民窟和棚户区、社会分裂,经济基础设施难以维持、原先的人文景观变成很刺眼的东西,等等。

对这些城市,这份不愉快的清单很长。

在美国,系统性的投资缩减造成了底特律光秃秃的城市景观;从隐喻及直观上说,墨西哥首府是一个正在沉沦的城市(Pezzoli1998);来自前苏联及伊朗的报告也显示了类似的衰落;在东南亚地区,城市景观恶化的显著实例包括仰光、曼谷和雅加达;类似的例子还有很多。

不幸的是,人们并不能清楚地意识到上述资产衰退与区域前途之间的关系。

区域发展有两条道路:即区域财富的创造和城市间贸易,它们必须保持大概的平衡(T homas等, 2000)。

以外部资本促发的出口本身并不能导致可持续发展;更直接的说法就是,城市)区域不能指望从外部获得可持续发展的力量,要实现可持续发展必须牢牢立足于本身天赋的资源。

今天,全世界为争夺看上去似乎能激发许多城市)区域迅猛发展的外部资本所进行的疯狂竞争,恰恰导致了与预想相反的效果:它轻易地导致耗尽一个区域本应用于长期发展的宝贵财富,除非能采取正确的调节措施并进行必要的投资,否则可持续发展将陷入困境。

一些不幸的城市)区域只有低的或负的贸易平衡,它们或许认为,只要能提供财政上有吸引力的条件给外来投资者,就能够省略创造财富的过程。

但这种/现在发展以后偿还0的思路,只是一种欺骗性的诱惑。

对原本能够创造财富的资本投入的缩减会有隐藏的成本,这种成本可能在当地政府庆祝和夸耀自己的城市收入政绩的任何时候就应进行清算。

这种收入是与多国相关的。

虽然有些投资亏欠能在以后弥补,但不能保证城市间贸易能在没有城市)区域自身资产的介入下继续繁荣。

3内生式发展的有关问题
问题已非常清晰了。

为达到长远可持续发展,我认为城市)区域的发展必须牢固建立在它们自身资源的复合体上,发展是不能进口的。

这种内部)外部的二分法虽然难以避免,但并没有得到广泛认可。

J oh n Friedm ann规划全球城市:内生式发展模式
让我从一个显而易见的说法开始,即在一个国家或次国家区域,所有的发展必须本地化。

当发展是指特定的投资范畴,比如一个化学工厂,它自身的发展是确定的。

但假设这个化学工厂的有毒物质破坏渔场及影响人类生活,那么从可持续发展的角度应如何评估投资呢?提到这个问题时要问的是/发展0本身的含义,即什么是发展,如何衡量。

因为发展不是一个技术上的名词,它更多的是一个规范性的概念,并且用什么作为衡量发展的指标也是一个规范性的问题,一个未解决的最老的问题之一[1]。

发展指标的确定十分复杂,在此将不作赘述。

然而,对于/发展0最根本代表的/进步0如何衡量,则有两个问题可以考虑。

如Joseph Schumpeter所说,资本主义发展的过程是一种/创造性的毁灭0。

为了一些已经得到的好处,总有某处某人必须付出成本。

此外,成本及收益从来不是平等分配的。

因此,对发展的可靠衡量必须将这些社会成本考虑在内,这样才能计算出净的变化值。

但是,由谁去做出此决断或一系列判断,包括:在什么阶段内什么样的情况属于发展,应采用什么衡量指标,在哪里由谁付出了什么成本,成本该如何分配,并非确凿的、不平等分配的成本及效益互相之间应如何比较以确定其产生正或负的/发展0,等等。

要解答这些相似的问题,即使是精明的统计学家也十分困难,以至于在最后的分析中,答案必须在政治场所中产生;但政治场所意味着地域的管治系统。

对于/谁应做出决断0这一问题,实际的答案往往是该地域中受影响的公民或国家中的执政者。

尽管在全球化中有/流动场所0一说(M anuel Castells),发展仍是本地化的。

而且发展在政治上的特定含义,也是限于一定边界内的地域。

只有在一定地域的基础上我们才能讨论发展是内生的还是外生的,或说从外部还是内部推动的[2]。

在盎格鲁)))撒克逊世界,虽然盛行/市场为本主义0 (Sor os,1998),近来并未听到很多关于/内生式发展0的讨论。

市场交易者更多地将焦点集中在企业微观经济学、商品流通畅顺、信息以及未被政府干预的全球性市场资金上。

在他们看来,发展可以降级为传统经济增长的技术措施,并且是由竞争的市场最终决定每个地方得到多少发展(或错误的发展)。

这里对区域/城市层次创造财富的资源问题只涉及了很小一部分,更引人注目的是区域经济/无国界世界0 (Ohmae,1995)思想的冲击。

内生式发展这一思想曾被广泛接受尔后又消失了,这一理论现在需要复兴。

作为起步,关于地域发展思路有两种观点需要摒弃:第一,在世界市场上,以各种形式存在的国家已经多少变得不必要,而且不论它们还具有何种居住功能,这种功能由私人公司来执行可能会更好;第二,所有对(精英们所定义的)发展有益的东西,一般都来自无国界世界的其它地方,特别是来自永远寻求利润最丰富的投资机会的强大跨国公司和财团。

关于广泛扩散的/国家功能已弱化到几乎多余0的观点。

首先,我们必须假设,一个开放的社会总好于任何已知的替代形式,它能为人们提供迈向最好生活的政治架构,那么,必须有政府(特别是当地政府)来保证人们在/什么是地域发展0,或更具体地对/如何达到可持续发展0之类的问题上达成共识。

这些问题一旦决定下来,将包括如何善用及投资于区域内能创造财富的资源)))人文的、社会的、文化的、智力的、环境的以及所有其它资源。

因为要看到结果是需要比较长的时间,因此,这个任务就成为政府的责任。

顺着这个思路,我们就能有把握地假设,一个能很好地管理自己创造财富的资源、并在多方面都表现很好的全球化城市,也将有能力为自身吸引外部资金。

关于/发展资本必须是进口的0的思想。

为使立场清晰,我想先说明,即使所采取的主要是内生式的发展策略,从本区域以外吸引资本进来总是必须的。

问题不在于外来资本本身,而在于要获得我们所理解的、政治辩论和实践所支持的、基于地域的可持续发展,还需要哪些东西。

这又引出了关于内生式发展的决定性问题,即,内生式发展能否产生企业及创新,它会在惰性、当地官僚主义及外部注视的压力下窒息吗?最根本的,城市)区域真的不需要依靠外来的技术和创新动力来发展吗?
创新的中心地位当然不是什么新的东西(至少从技术/经济的意义上说是如此),有关讨论可以追溯到Joseph Schumpeter(1939)关于商业循环的研究。

他关于长波循环及企业家地位的反传统观点亦如Alfred M arshall(1920)关于创新的早期观点一样,在近年得到复兴。

更近期的研究都相似地源于欧洲,如Ay dalot和K eeble(1988),M aillat(1991)和P err in(1993)关于创新环境的研究。

例如,M aillat(1991)这样描述创新环境的概念:
/如果要形成地区发展动力的理论,必须强调环境的重要性。

研究必须把焦点放在企业运作的环境上而非企业本身。

我们必须确定(周边的社会)环境对于产生和保持创新过程所产生的影响有多大。

0
/要正视环境的作用,必须考虑到它对产生一个新的创新过程的方式所具有的显著影响。

(周边的社会)环境不是一个供给仓库,它是一个复合体,能够启动一个协作过程。

从这点上说,环境不能只简单定义为地理区域;它应该被定义为一个组织机构、一个由经济和技术的相互依存因素组成的复杂系统。

在我们看来,环境是指由地域生产系统、专业文化以及拥护者相互联系所组成的紧凑整体。

不同参与者之间的结合是建立在对环境、问题和机会的普遍理解方式之上的。

企业精神、组织实践、共同的行为方式、使用技术的途径、对市场的理解和技术诀窍都是构成这一环境整体的组成部份。

M ichael Stor per(1997)对有关创新环境的文献作了评论,他说这一环境是/发展的背景,它给予创新机构力量并指导它们进行创新,并与其它创新机构合作0(p16~17)。

虽然这一概念有启发性,但Storper认为它的缺点在于未能揭示/在其中,创新区域意味着什么?因为创新区域对当今资本主义的发展是至关重要的0(p17)。

Peter Hall在其不朽的著作5文明世界中的城市6(Cities in Civilization)(1998)中基于6个城市的情况提出了创新环境的摘要报道。

这些城市是:曼彻斯特,格拉斯哥,柏林,底
2004年第4期总第152期城市规划汇刊
特律,旧金山/柏罗阿托/伯克利以及东京/神奈川。

这6个研究覆盖了不同的时间阶段和相当丰富的资料。

但最后,这些个案研究结果更多地显示了个体的特异性而非共同性,作为具有解释性和启发性的研究,进一步确认了Sto rper对创新环境有用性的疑虑。

然而,现在仍难以将(创新环境)这一概念全盘否定。

我回想起在1960年代后期与智利的国家规划办公室主任的一次谈话。

当时他不满于自已的国家没有企业家。

这个国家在二战期间通过一个半国营的发展公司(CO RFO)来努力填补企业的断层。

但作为一个强有力的政府代理者,该公司倾向于不承担大的风险,凡是与该公司利益相关的公司(其中绝大部分用于替代进口),都或多或少拥有一定的保障。

随着Salv ador Allende领导的/民众阵线0(Popular F ront)的介入,军队专政无情地开始了私有化过程,这一过程似乎以一种智利前所未有的方式为有活力的企业提供了机会。

这里并不是要称颂军队专政或它所拥护的新自由主义思想,但事实是,这个国家拥有当今拉丁美洲最具活力的小规模经济。

圣地亚哥有没有/创新环境0?我不知道,但我确信,智利1980年代以前经历的内生式发展,没有因为仍旧缺乏企业家精神而受谴责[3]。

全球化城市的发展,应该是从地方的内部力量导引全球性的参与。

城市不能与世界隔绝,而必须向世界伸展:向外发展的一种途径是与其他的城市)区域联手以追逐共同的目标。

这样的联系使城市间网络得以提升,同时意味着合作与竞争。

这里我想具体以城市间网络为例,重点提及合作部分。

4通过合作进行竞争:城市间网络的形成
在1990年代早期,欧洲委员会报告指出存在于37个城市间合作的网络组织(Kunzmamn,1995),其中首要且从某些意义上说最有趣的是/欧洲城市组织0(Eurocities)。

这是一个始于1986年的网络组织,具有明确的政治议程:推行全欧洲的城市政策,已得到布鲁塞尔的正式确认,成为次国家区域管治的典型中心。

这个组织的发起城市还希望增强在知识、经验和实践方面的交流,并促进具体项目的实施。

这个网络最终还能帮助联盟以外的城市整合到欧盟中去,并为他们/向民主的政府和市场经济继续发展0提供支持。

该网络的成员身份向进行政府民主选举的城市和他们/经济及科技伙伴0(商业和高校会所)开放;这些伙伴必须位于具有国际规模和区域重要性的、人口在25万以上的城市。

截至1997年中,/欧洲城市组织0已拥有60个具完全成员身份的城市, 16个具副成员身份城市(欧盟以外的城市)以及11个所谓的/经济和科技伙伴0。

/欧洲城市组织0的一份题为/欧洲城市组织宪章0(A Char ter for European Cities)(1995)的文件揭示了这个具有当今世界最悠久历史的城市间网络的许多方面。

该宪章是特别为向欧洲委员会争取重写或修改欧洲联盟基本条约而准备的。

值得注意的是,它的序言是一个关于过去近千年的政治传统的表述:
/城市是欧洲文明社会的一个特征,它们有古老的历史、自治传统和多元性以及它们把多样的文化揉合到当地现实存在的社区中的能力,使其能发展成为世界的典型:从以自我管理为原则的自由公社及城市,发展到公民的理念。

欧洲城市的政治、文化和社会经验的多样性为它们自己创造了特别丰富和多样的生活质量[4]。

0
这些句子表达了人们对历史、城市自治、文化多样性、公社传统、民主管治和公民理念的崇高呼吁。

正是基于这些共同的价值,欧洲建立了强有力的城市间协作的网络并继续繁荣。

5结语
现在,回到最初提到的两个模式上。

模式并不意味着对现实的描述,而是谈论它们所源自的问题的有用的/理想形式0。

模式Ñ将发展责任归于外部资本,在此,城市担任了被动的角色,希望能/诱惑0外来投资者向她赐福。

在这个模式中,城市将自己从周围区域割裂开来,并向其它地方寻求对自己的未来发展的支持。

这些城市的管理精英们有一个关于城市发展的基本观点,即发展等同于吸引外国资本并投机于房地产和经济基础设施,以提高城市的国际形象和信誉度。

他们考虑问题的时间尺度一般只限于随后几年。

吸引外来资本的代价必须偿还。

由于预算偏紧,为取悦外来投资,这些城市多数会陷入债务之中,而忽略了社会性设施的要求以及将来的投资缩减。

在竞争资本的过程中,城市总是脆弱的,它不断害怕失掉客户而给出更有吸引力、诱惑力的地方。

我认为这不是通向可持续发展的一种方法。

模式Ò的焦点是中心城市与它的邻近地区在政治上接合起来[5]。

与城市营销模式相对照,这种模式下中心城市的领导地位是由一个长期的、战略性的、得到普遍支持的远景目标为指引。

在这种模式里,发展的力量是反中心化的,但有机制保证中心在决策上的强有力地位。

在内生式发展中,当地政府注意积极、超前地保护或提升区域内创造财富的资源复合体的质量,力求鼓励创新思想和实践。

当地政府并不追求在每件事中由自己亲自担当企业家。

根据这样的思路组织起来的城市)区域对自己的前途不需忧虑。

在与外部世界的交往中,它有自身力量的优势。

它向其它区域伸展,形成协作性的网络,这种协作使任何区域获取利益时并不一定需要建立在其它区域付出成本的基础上;相反,它为所有区域提供了更多的机会。

在欧洲,这种向外看的思想使城市间协作的网络得到提升,从中世纪的汉斯狄克联盟(Hanseat-ic L eag ue)到现在的欧洲城市组织都是如此:前者曾带来北欧城市的巨大繁盛,后者则能在21世纪取得相似的文化浪潮。

我相信这些经验是对当今全球城市很好的一堂课。

J oh n Friedm ann规划全球城市:内生式发展模式。