领导干部的法治思维与法治方式

领导干部法治思维与法治方式
主讲人：杨正万教授 （贵州民族大学） 时间：2014年11月22日
目录
一、法治思维与法治方式是法治能力的基本内容 二、领导干部运用法治思维和法治方式执政的必要性
三、当前领导干部法治思维和法治方式能力方面存在 的突出问题
四、如何培养和提高领导干部运用法治思维和法治方 式的能力
三、当前领导干部法治思维和法治方式能力方面存在的突出 问题 （一）法治思维意识淡薄
●个人意志至上 ●以权压法 ●以言代法 ●法外特权 ●以经济思维、政策思维 、道德思维代替法治思维
（二）法治能力不足 ●谋划经济社会发展不能做 到实事求是，因地因时因 事因人而宜 ●面对社会风险、矛盾纠纷 与突发事件不能做到及时 化解，一味遮掩或只图息 事宁人 ●与舆论媒体沟通不良或不 及时
• 3.法治： “法律是治国之重器，良法是善 治之前提。” “立善法于天下，则天下治；立 善法于一国，则一国治。” “公正是法治的生命线。” “程序是法治和恣意而治的分水 岭。”
• （二）党的执政地位所决定。
我国宪法以根本法的形式反映了党 带领人民进行革命、建设、改革取得 的成果，确立了中国共产党的领导地 位。党的领导和社会主义法治是一致 的，社会主义法治必须坚持党的领导 ，党的领导必须依靠社会主义法治。 党的执政地位要求党依据宪法法律治 国理政。 党在依法治国中的地位，即领导 立法、保证执法、支持司法、带头守 法四大职责。坚持党的领导、人民当 家作主、依法治国有机统一。
截留征地补偿款，涉案6000多万元，抚顺市原国土资源局顺城分局局长被判死刑
• 六问，是否考虑到如何为相对人提供依法监督的畅通救济 渠道。 ●社会矛盾预警机制、救济 救助机制。 ●信访法治化。 ●多元化纠纷解决机制。 ●检察机关提起公益诉讼制 度（针对行政机关违法行使 职权或者不行使职权的行为 ） ●完善人民监督员制度 ●强化诉讼过程中当事人和 其他诉讼参与人的诉权保障
评估考核机制的问题： 1.考评对象重视结果但不注重平时工作。 2.考评内容过于抽象宽泛不易量化考评。 3.考评方式容易使工作流于形式。 评估考核机制的思考： 1.加强考评组织保障：提升考评工作层次，建立专门考评机构。 2.设置科学的考评标准：避繁就简，贴近实际，易于操作。 3.设置规范的考评程序：信息反馈渠道，科学运用考评结果。 4.进一步丰富完善考评手段：动态考评，自评和互评。 5.评估考核的常态化与长期化。
一、法治思维与法治方式是 法治能力的基本内容 • （一）何为“法治思维与法治方式”
1.法治思维： 依照法治理念，运用法律规范、法 律原则、法律精神和法律逻辑对所 遇到和所要处理的问题进行分析、 综合、判断、推理和形成结论、决 定的思想认识活动与过程。 2.法治方式： 在法治理念和法律精神的指导下 ，通过制定、执行法律、法规、 规章，运用法律创制的体制、机 制、设施、程序处理各种经济、 社会问题、解决各种社会矛盾、 争议，促进经济、社会发展的措 施、手段和方法。
• 5.权力运作的公开性
发改委现“崩塌式腐败”， 价格司原领导班子多数涉嫌职务 犯罪，共立案查办11案11人。 十八大以来，发改委系统中“栽 下马”的官员数量在国务院25 个组成部门中最多。魏鹏远案是 建国以来检察机关一次起获赃款 现金数额最大的案件。 权限过大过于集中，审批权 运转不透明，欠缺公开性，审批 存在巨大的寻租空间。
• （三）法治、法治思维和法治方式的关系
第一，法治决定法治思维和 法治方式。 第二，法治思维支配法治方 式。 第三，法治思维需要通过法 治方式表现。 第四，法治思维和法治方式 与一个国家、地区的法治实 践具有互动作用。
• （四）法治思维与法治方式的要求： 1.法治思维的要求：坚持“六问”与“五个合法” • 一问，是否考虑到自身法定权限和遵守法定程序。 ●完善行政程序法律制度、 重大行政决策法定程序和 执法程序 ●分事行权、分岗设权、分 级授权 ●审判权和执行权相分离
• 3.方式的彻底性 “文化大革命”使民主 法制遭到了严重的破坏， 宪法、公民的生命和权利 等被严重践踏，社会秩序 被严重破坏，人大制度、 政协制度形同虚设。 深化“依法治国”改革 必须长期坚持、全面彻底 ，不可时断时续，必须实 现改革的有序性、长远性 和稳定性。
• 4.手段的正当性
“小官巨腐”，北戴河供水公 司总经理、科级干部马超群家藏 1.2亿现金、37公斤金条和68套 房产。在职时当地群众和官场无 人敢惹，被抓捕时仍敢撕掉专案 组人员出示的法律文书。 “县官不如现管”，正当职 责变为不法手段威胁他人；公权 力黑道化，权力变为敛财工具与 保护伞。
• 协调适用规则： 相应事项的处理有多种手段（包括多种法律手段）可以适 用时，在必要时可以综合适用，并协调这些手段之间的相 互关系。
• 比例规则： 处理相应事项，选择适用的法律手段或其他手段的强度要 与所处理事项的性质相适应（选择对相对人权益损害最小 的手段）。
• 程序制约规则： 处理相应事项无论选择何种手段，即使是法律手段，都应 严格遵守法定程序或正当程序，受程序制约。
湖南邵阳市民被通知接到省民意调查电话给好评，可凭通话记录领“误工补贴”。
• 五问，是否考虑到如何对权益受损的相对人提供依法监督行 政执法与司法的畅通救济渠道。 ●推进司法公开 ●加强法律文书释法说理 ●建立生效法律文书统一上网 和公开查询制度 ●强化诉讼过程中当事人和其 他诉讼参与人的诉权保障 ●健全落实罪刑法定、疑罪从 无、非法证据排除
• 五个合法：坚持“目的合法”
“城乡建设用地增减挂钩”变成强迫农民住高楼。
• 坚持“权限合法”
楚雄州政府违法批地、云南德胜钢铁有限公司违法占地案。
• 坚持“内容合法”
温州乐清市打出“上坟引发火灾，坟墓一律拆除”的雷人标语。
• 坚持“手段合法”
江西省宜黄县强拆事件，官员声称“没有强拆就没有新中国”。
（三）忽视决策程序
●无视或忽视决策程序， 盲目性与非理性地进行 规划和决定 ●决策程序不规范，存在 大量“走过场”现象 ●缺乏民主性，公众参与 滞后 ●缺乏科学性，专家论证 流于形式
四、如何培养和提高领导干部运用法治思维和法治方式的能 力
• （一）加强法治 教育与培训，不 断增强国家公职 人员，特别是领 导干部的社会主 义法治理念。
天津“半夜鸡叫”，杭州“一夜限牌”，事前未征求意见、提前公告。
• 二问，是否考虑到如何防止权力的滥用。 ●健全公、检、法相互配 合、相互制约的体制机制 ●完善政府内部层级监督 和专门监督 ●建立执法全过程记录制 度 ●跨行政区划的人民法院 和人民检察院 ●推进反腐败国家立法
温州某消防管理工作站拉警戒线占小区停车位，称“迎接领导参观，社会车辆禁停 ”。
• （四）加强对领导干部问责制 度的完善，通过追责机制保障 和落实公权力执掌者的法治思 维。 • 刑事/民事责任 • 行政处分 • 政治处分
广义的 法治方 式
立法
执法
司法
体制
机制
设施
程序
制定法律 、法规、 规章、规 范性文件
执行和实 施法律、 法规、规 章等
民事、刑 事、行政 诉讼和司 法执行
法律所创 制的各种 制度
监督机制 、解纷机 制等详细 机制
行政裁判 所、人民 调解中心 等
ADR程序 （除司法 诉讼、仲 裁外的解 纷方法）
法治方式 • 简单地说，法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的 行为方式。 • 法治方式在十八届四中全会中的体现： 立法：科学立法、民主立法，加强重点领域立法等。 执法：行政执法体制改革，坚持严格规范公正文明执法，推 进政务公开等。 司法：独立公正行使审判权和检察权、优化司法职权配置、 推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保 障、加强对司法活动的监督等。
• （三）全面推进依法治国的必然要求。
建设中国特色社会主义法治 体系是全面推进依法治国的总 抓手。 “六项重大任务”： 【前提】完善社会主义法律体 系，加强宪法实施。 【关键】推进依法行政。 【保障】保证公正司法。 【基础】增强全民法治观念。 【重要支撑】加强法治工作队 伍建设。 【根本保障】加强和改进党对 全面推进依法治国的领导。
• 坚持“程序合法”
领导干部决策”三板斧“：“拍脑袋决定、拍胸脯保证、拍屁股走人”。
2.法治方式的要求： 法律手段的运用必须遵守一定的规则。
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优先适用规则 协调适用规则 比例原则 程序制约规则
• 优先适用规则： 相应事项的处理既有法律手段可以适用，又有其他手段可 以适用，应优先适用法律手段。
二、领导干部运用法治思维 和法治方式执政的必要性 • （一）治国理政的方式所决定。 治国理政的 方式
Hale Waihona Puke 人治党治法治1.人治： • “溥天之下，莫非王土； 率土之滨，莫非王臣。” ——《诗经·小雅》 • 子曰：“善人为邦百年， 亦可以胜残去杀矣。诚哉 是言也！” ——《论语·子路》
2.党治： “以党治国”的观念，就是国民党恶劣传 统反映到我们党内的具体表现。 这些同志误解了党的优势，以为党员包办 就是绝对优势，不了解真正的优势要表现在 群众拥护上。把优势建筑在权力上是靠不住 的。 这些同志误解了党的领导，把党的领导解 释为“党权高于一切”，遇事干涉政府工作， 随便改变上级政府法令；不经过行政手续， 随便调动在政权中工作的干部；有些地方没 有党的通知，政府法令行不通，形成政权系 统中的混乱现象。甚有把“党权高于一切” 发展成为“党员高于一切”者，党员可以为 非作歹，党员犯法可以宽恕。 ——邓小平《党与抗日民主政权》1941年
法治思维的四个层次 • 一是认知判断层次：即运用法治的概念原理对社会生活中 的种种问题进行认识并得出初步判断的层次。这一层次的 思维是普通社会成员都可以在不同程度上具备的。 • 二是逻辑推理层次：即运用法治原则、规范对问题进行分 析判断、综合推理，并得出结论乃至解决办法的层次。法 律职业者的思维多为这一层次。这一层次的思维是以通过 法律解决个案为主要特征。
• （二）改善法治环境，通过外部制度环境影响和促进公权 力执掌者的法治思维。
四个“更加注重”： 第一，更加注重制度建设。 第二，更加注重行政执法和推进政府管理方式创新。 第三，更加注重行政监督和问责。 第四，更加注重依法化解社会矛盾纠纷，维护社会的和谐 稳定。
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• （三）建立健全领导干部依法履职水平的评估考核机制， 通过内部机制提高公权力执掌者的法治思维。
• 三问，是否考虑到如何通过明确责任，确保不失职。 ●行政执法责任制 ●领导干部干预司法活动 、插手具体案件处理的记 录、通报和责任追究制度 ●重大行政决策责任终身 追究，责任倒查制度 ●办案质量终身负责制和 错案责任倒查问责制，完 善办案责任制，落实谁办 案谁负责
• 四问，是否考虑到公开听取有关各方的不同意见和进行合 法论证。 ●公众参与政府立法，立 法机关和社会公众沟通。 ●立法、重大决策公开征 求意见、公众意见采纳情 况反馈。 ●第三方评估。 ●政府法律顾问制度。
• 三是综合决策层次：即在前述法律性的认知判断、分析 推理的基础上，还需要结合其他因素，进行综合性衡量， 并作出符合法治要求的决策。对于领导干部而言，法治 思维更多地体现在这一层次上。 • 四是建构制度层次：即在前面三个层次的思维基础上进 一步深化、抽象，从而能够通过建构或改革法律制度对 更宏观的问题提出长远的解决方案。这是最高层次的法 治思维，也是高层级的领导干部所应当具备的。 • 因此，考察法治思维能力的高低，应当按照对象和主体 的不同设定不同的标准。
法治思维方式的特征
1.思维的规则意识 规则具有平等性、确定性 、可预期性、可执行性的特 点。规则面前一律平等，不 论贫富和特权。 对公权力机关和领导干部 而言，首先要严守规则，维 护规则的稳定和公平，不可 朝令夕改、随心所欲，不可 使规则陷入“沉睡”形同虚 设，否则就会使有序变成无 序。
• 2.“党大或法大？”的认知意识 党应当在法的范围 内活动，把党权彻底 纳入法的规制范畴， 真正用宪法和法律来 约束党权。党不可大 于法，不可代替法。 坚持和深化司法独立 、对领导干部的政绩 作出考核等，皆是约 束党权的体现。