制约与监督的区别

制约与监督的区别
对于检察机关的性质和职能来说，监督是本质性的、根本性的，制约是派生性的、从属性的。

高检院《关于检察机关侦查工作贯彻刑诉法若干问题的意见》（高检发研字１９９７１号）中曾就监督与制约的关系作了比较准确的界定和区分。

从法律文本来看，监督与制约是两个不同的概念。

刑事诉讼法在规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”的同时，还规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。

”人民检察院的法律监督与公、检、法三机关之间的相互制约既有联系，又有质的区别，不能相互混淆和替代。

监督与制约的联系在于，它们都是对权力行使的约束、限制和控制，都能起到防止和纠正工作中失误的作用，目的都在于保障执法和司法机关正确地认定事实和运用法律。

监督与制约的区别在于：
１．制约与监督的行为走向不同，制约是互相的，而监督是单向的。

制约是由相关权力主体（机关、机构或个人）各自承担特定的执法任务所产生的，这种相关性主要有两种情况：一是各权力主体处于权力运行的不同程序和阶段，有前后之分，前后权力行使的结果形成互相制约；二是各权力主体在同一程序或阶段中扮演不同的角色，通过共同参与和相互辩论对最终结果形成制约。

譬如，在刑事诉讼中，侦查、控诉、审判由于分工不同，职能的内涵各异，互相衔接，交互发生作用而形成互相制约的诉讼机制，这种互相制约以一方的存在作为另一方存在的前提。

监督是宪法和法律赋予特定机关、机构或个人的权力或者权利，譬如，诉讼监督是宪法和法律赋予检察机关的特定职权，对诉讼活动是否合法的监督是检察机关法律监督的一种形式和在诉讼中的具体体现。

正因为如此，在刑事诉讼中，只有检察机关才是监督主体，而并非互相制约的各方都互为监督主体。

２．制约与监督的影响范围不同，制约的影响在于它对上一个环节中权力行使的结果作出评判以及决定是否启动下一个环节的程序，而监督是对权力行使过程或者结果提出意见或建议。

譬如，在刑事诉讼中，制约主要表现为一个程序结束向另一个程序转换时两个诉讼程序的主体间的相互关系，它的指向和影响主要是诉讼的结果。

监督则不同，它存在于诉讼活动的始终，不仅包括对诉讼结果的监督，而且也包括对诉讼过程的监督。

３．制约与监督的效果或影响方式不同，制约对于受制约方是决定性的、负完全责任的，不要求被制约方作出积极的回应，受制约方要么接受制约方的决定，要么依法选择其他的程序或路径继续推进；而监督对于受监督方的决策和行为是督促性的，要求被监督方作出积极的回应，但不具有决定性，也不参与决策，因而不负决策和执行责任。

譬如，在刑事诉讼中，对诉讼活动的制约是诉讼主体间审查、复核、退回程序等方式进行，互相制约的各执法主体都独立地对自己的决定负责，以自己的决定影响对方执法决策或行为的结果。

检察机关对诉讼活动的监督，如果以提出纠正意见的方式进行监督，被监督部门应当执行；如果以检察建议的方式进行监督，要求受监督方重新考虑或审议并作出新的决策，但不具有强制性。

互相制约关系随着诉讼程序的推移而自行得以解决。

对刑事诉讼中违法行为的监督，是以违法行为得到受监督方自己来纠正而得以解决。

人民检察院对刑事诉讼的法律监督主要通过办案实现。

在刑事诉讼中，人民检察院参与刑事诉讼的整个过程中，在依法对刑事诉讼实行法律监督的同时承担着侦查、审查批准逮捕、审查起诉、出庭公诉等职能。

这些职能本身就体现了人民检察院的法律监督职权，人民检察院正是在审查批捕、审查起诉和出庭公诉等具体工作中进行法律监督的，也就是说，人民检察院的法律监督是通过具体办案实现的，办案是检察机关实行法律监督最有效的手段。

同时，人民检察院在刑事诉讼中又是一个独立的执法主体，在依法独立行使侦查、审查批捕、审查起诉、出庭公诉、监督刑罚执行等职权中，对审判机关、监狱机关、安全机关、公安机关等国家机关和代理诉讼的律师都形成一定的制约关系。

这种制约关系是和宪法和刑事诉讼法规定的公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约原则的制度化体现，是宪法和法律规定的检察机关作为法律监督机关并履行法律监督职能的一个方面的反映。

对于检察机关的性质和职能来说，监督是本质性的、根本性的，制约是派生性的、从属性的。

对于检察机关在国家政体和司法体制中的地位和作用来说，监督是本位性的、主要的，制约是延伸性的、次要的。

从检察机关与其他机关的关系来说，监督和制约都是职能关系，是程序性的权力，并不意味着也不要求检察机关与受监督方和受制约方之间存在政治地位的高低差别，检察机关的权威来自法律监督的质量和合法性以及法律的设置，而不是来自检察机关具有或必须具备某种较高的法律地位或政治地位。

这是法律监督与其他监督的一个重要差别（其他监督可以或者需要有地位差别）。

当然，在具体的诉讼程序和环节，监督和制约的任务和表现形式不同，其地位和作用要具体分析，不一定有主次、本末、高低之分。

制约与制衡的区别
分工制约是在实行民主集中制的政治体制中权力配置和运行的内在要求和基本原则，分权制衡是在实行三权分立的政治体制中权力配置和运行的内在要求和基本原则。

近几年来，“制衡”概念被滥用或误用的情况相当普遍和严重。

有的作者没有注意“制约”与“制衡”的区分，有的作者有意地混淆这两个概念或者试图以“制衡”代替“制约”来解释我国检察机关在政体和司法中的定位。

这个问题涉及社会主义政体与资本主义政体的原则界线。

我国社会主义政体实行的是分工制约，而西方资本主义政体实行的是分权制衡。

如果说监督与制约的区别只是功能性的、体制和机制上的，那么，制约与制衡的区别则是政体上的原则界线，十分重要，不容混淆。

分工制约是在实行民主集中制的政治体制中权力配置和运行的内在要求和基本原则，分权制衡是在实行三权分立的政治体制中权力配置和运行的内在要求和基本原则。

因此，分工与分权、制约与制衡的区分首先应当放在两种不同的政体背景下研究。

在政体意义上，分权是立法、行政和司法之间在组织和责任上的绝对划分。

分工则是各种国家职能（不限于立法、行政和司法）在组织、人员和责任上的相对划分，并不排斥国家机关之间在部分职能上相互交叉、相互参与和相互配合。

从宏观的权力结构上说，分权与集权是两种不同的政体。

简单地说，集权是一元化的权力结构，所有的国家权力都直接或间接地集中于或从属于一个机构（集体
或个人）；分权是多元化的权力结构，各种国家权力即立法权、行政权和司法权在宪法和法律划定的范围内是互不隶属的、平行的、各负其责。

因此，分权与集权之间的区别是显著而重要的，必须严格区分其政体性质和意义。

当然，在管理的技术层面上或者在微观机制中，集权与分权的区分也具有一定的相对性、流动性。

譬如，管理学家法约尔曾说：“集权或分权问题是一个单纯的尺度问题，重要的是找到企业适合的尺度。

选择集权还是分权，其尺度就是能否使总收益最大化。

”这一解释淡化了集权与分权的性质和界限，撇开了政治原则，提供了一个评价它们的合理性的实用主义标准。

对我们分析和评价分权与集权的是非也不乏启发和借鉴意义，但是，当我们研究和论述国家权力的分配和运行，特别是涉及国家政体的组织和活动原则时，就必须严格区分分工制约与分权制衡，分工与分权、制约与制衡。

如果把它们相提并论，不加区分，就可能犯理论错误，甚至政治错误。

对监督和制约，《现代汉语词典》和《辞海》都单列词条并予以明确的界定和解释，对“制衡”却没有单列词条作出解释。

从汉语字面上来看，制衡可能是制约与平衡的结合。

从英译汉的角度来看，制衡是“ｃｈｅｃｋｓａｎｄｂａｌａｎｃｅｓ”的汉译。

Ｃｈｅｃｋ有检查、制止、制约之义，ｂａｌａｎｃｅ则表示彼此之间的平衡、对称、稳定。

制约与平衡（ｃｈｅｃｋｓａｎｄｂａｌａｎｃｅｓ）是以区分立法权、行政权和司法权为基础，并保证这三权中任何一方的任何错用或滥用权力都将受到其他一个或者两个方面的制约与平衡的政府原则。

据《宪法辞典》（台湾民笙书局，１９７９）解释，制衡是政府机关在权力分立之原则下，各机关互相牵制，以保持权力之均衡的政府组织原理。

制衡原理起源于波里比阿（Ｐｏｌｙｂｉｕｓ）的代表作《罗马帝国的兴起》，在英国宪政史上经过了反复的理论争鸣和政治斗争，理论上定型于孟德斯鸠的《论法的精神》，立宪实践中在美国政府结构中得到了最典型的应用。

美国宪政的制衡机制主要体现在如下几个方面：一是国会有权要求总统条陈政策以备审议，有权建议、批准总统对其所属行政官员的任命，有权批准总统对外缔结的条约，有权通过弹劾案撤换总统；参议院对弹劾总统案有审判权，国会有宣告惩治叛国罪之权，有建议、批准总统对最高法院法官的任命之权，有弹劾、审判最高法院法官并撤销其职务之权。

二是总统对国会通过的法案拥有有限的否决权，副总统兼任参议院议长；总统有特赦权，有提名并任命最高法院法官的权力。

三是最高法院有权解释宪法和法律，宣布国会通过的法律违宪无效；在总统因弹劾案受审时，最高法院的首席大法官担任审判庭主席。

这样，立法、行政和司法三机关既彼此独立，又相互制约和平衡。

任何一个机关都不具有绝对优越的地位，都不能领导其他机关，也不能改变或调整三机关之间的基本关系。

美国政体与我国的人民代表大会制度存在根本的差别。

换言之，在人民代表大会制度中，人民代表大会作为国家权力机关居于优先的、决定性的地位，其他机关即行政机关、审判机关、检察机关等都由它产生，对它负责，受它监督，其他机关之间存在一定的监督和制约关系，但都无权监督和制约人民代表大会。

在国家权力机关与其他国家机关之间以及其他国家机关相互之间都不存在制衡关系，因为全国人民代表大会是最高国家权力机关，其他国家机关都是它的下位机关。

因此，对于我国社会主义政体来说，制衡是一个异己的、不相容的概念，绝对不能把制衡与制约这两个概念混淆。

我们要加大法律监督的力度，增强监督制约的效果，都必须立足于我国的国体和政体，着眼于保障法律的统一正确实施，着力于完善法律程序，健全工作机制和提高法律监督能力，既不能谋求居高临下的监督，也不能谋求平衡性的制约。

一、法律监督关系与配合制约关系的主要内容
（一）检察机关与公安侦查机关的“分工负责，互相配合，互相制约”关系
人民法院、人民检察院和公安机关在刑事诉讼中“分工负责，互相配合、互相制约”，其依据是宪法第一百三十五条和刑诉法第七条的规定。

分工负责是指人民法院、人民检察院、公安机关（包括国家安全机关等）根据法律对职权的总体划分，各自行使职权，不允许互相代替或超越职权。

互相配合是指公、检、法三机关在分工负责的基础上，通力合作，互相支持，协调一致，互相补充，共同完成查明犯罪事实、揭露犯罪、惩罚犯罪、保障无罪之人不受刑事追究的目的；而不是各行其是，甚至互相扯皮、抵消力量。

互相制约是指公、检、法三机关按照职权和工作分工在刑事诉讼程序中各守关口，相互牵制和约束，防止权力的滥用和可能发生的错误及偏差，确保审判权、检察权和侦查权行使的规范性和公正性。

1.互相配合的主要内容
检察机关与公安等行政执法机关的互相配合关系，在刑诉法和有关规定中有一定的依据。

首先是刑诉法第六十六条关于“必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论”的规定，是检察机关在审查逮捕阶段适时介入公安机关的侦查活动、参加公安机关对重大案件的现场勘查和讨论的直接法律依据，体现了及时了解案情、提出必要取证意见、共同提高逮捕案件质量和效率的互相配合原则。

其次是刑诉法第一百四十二条第三款的规定，人民检察院决定不起诉的案件，认为对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或需要没收其违法所得的，应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。

有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。

这里的“主管机关”包括有行政处罚权的公安机关和其他行政执法机关以及有行政处分权的被不起诉人所在单位等。

再次是最高人民检察院先后与有关行政执法机关建立了由行政执法机关向检察机关移送涉嫌职务犯罪案件线索、在相关执法领域共同开展预防职务犯罪工作、检察机关应邀参加国务院或其授权部门组成的重大责任事故调查组工作等联系配合工作制度。

2.互相制约的主要内容
根据我国刑诉法的有关规定，检察机关和公安机关之间的互相制约主要表现为：公安机关逮捕犯罪嫌疑人和移送起诉案件，需要提请人民检察院批准和审查决定，人民检察院可以作出不批准逮捕或不起诉决定，公安机关认为应当逮捕或应当起诉的，可以要求复议，如果检察机关不接受，还可以向上一级检察院提请复核。

在这一对互相制约的关系中，公安机关和检察机关虽同为指控犯罪的一方，但公安机关对犯罪嫌疑人采取逮捕强制措施和移送起诉的权力，受到检察机关批准或不批准逮捕、审查决定起诉或不起诉权力的制约；检察机关的上述权力也受到公安机关复议复核权的反向制约。

此外，拥有刑事案件侦查权的国家安全机关、监狱、军队保卫部门及海关辑私部门与检察机关之间也存在相同的互相制约关系。

（二）检察机关对公安侦查机关的侦查活动监督
检察机关的侦查监督主要是刑事立案监督和刑事侦查活动监督。

根据刑诉法的有关规定，刑事立案监督是指人民检察院对公安机关应当立案的案件没有依法立案以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督；刑事侦查活动监督是指人民检察院对公安机关的侦查活动是否合法所实行的专门法律监督。

立案监督和侦查活动监督，是检察机关对公安侦查机关实行诉讼监督的主要内容，也是检察机关与公安机关关系的重要方面。

检察机关主要是通过对应当立案而不立案发出《要求说明不立案理由通知书》、《通知立案书》，通过对公安机关的专门
调查工作和适用强制措施活动中的违法情形发出《纠正违法通知书》，以及对构成犯罪的公安人员的立案追究等方式，体现检察法律监督权对侦查权的单向监控和纠错。

二、法律监督关系与互相制约关系及其主要类别
（一）法律监督关系
法律监督是我国政治与法治领域广泛使用的一个概念，但是，对于其含义却有各种不同的表述。

有的观点认为：法律监督是指为保障宪法和法律统一正确实施而进行察看并督促的活动。

［1］还有的观点则认为：法律监督是法律实施的监督的总称，是国家为保证法律统一实施的一种法律制度。

［2］我们认为，根据宪法第一百二十九条的规定，法律监督是指国家专门的机关，依照法定的程序，针对特定对象运用法定的手段，能够产生法定效力的监督。

在我国，法律监督特指人民检察院运用法律赋予的职务犯罪的侦查权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。

［3］
由此可见，这里所说的法律监督专指检察机关的法律监督，因此，必须结合检察职能加以考察。

从检察机关法律监督权的运行机理看，法律监督可以分为弹劾型、督促型、匡正型等类型。

尽管从广义的角度看，无论是弹劾型、督促型还是匡正型法律监督，其最终目的都是为了纠正违法，保证法律的统一、正确实施，但是这三种类型的监督方式有着不同的侧重点。

弹劾型监督是检察机关运用法定手段，通过对涉嫌职务犯罪的国家（机关）工作人员采取立案侦查和追究刑事责任的强制方式，剥夺其继续从事公务的身份资格，从而阻断因其职务犯罪行为损害法律正确适用的一种监督方式，侧重于对不称职公职的免除。

督促型监督是检察机关对其发现的有关被监督对象怠于履行职责的情形，运用法定手段督促其依法履行职责的一种监督方式，侧重于对不启动法定程序的督促。

匡正型监督方式是指检察机关在参与或介入诉讼程序过程中，对其发现的有关被监督对象不正确履行职责的情形，运用法定手段责令其纠正的一种监督方式，侧重于对已经启动的、运行错误程序的纠正。

检察机关对行政执法机关的法律监督关系，具体表现为：一是对贪污贿赂、渎职侵权的行政执法机关工作人员实施弹劾型监督，予以立案查处；二是对公安侦查机关立案活动中的懈怠情形以通知立案的形式实施督促型监督，对侦查活动中的违法情形实施程序介入式的匡正型监督，依法要求纠正；三是对法院已发生法律效力的行政判决、裁定，发现违反法律法规，包括行政执法机关违法行政侵害相对人利益的情形，通过抗诉形式实施事后匡正型监督，在纠正法院判决、裁定的同时，对行政违法和不当具体行政行为进行纠正；四是对监狱、看守所、拘役所及劳教场所刑罚执行及劳教活动实施备案审查式和程序介入式的匡正型监督。

（二）互相制约关系
所谓“制约”，按照词义的理解，是指甲事物本身的存在和变化以乙事物的存在和变化为条件，则甲事物为乙事物所制约。

［4］在权力关系体系中，制约主要是指某种权力系统之下的若干种相对独立的子权力之间存在的互为依存、互相影响、互相约束的关系，即某种权力的运行要以其他相关权力的运行为条件，反之亦然。

通过考察我国检察机关与公安等行政执法机关之间存在的互相制约关系，我们认为，制约关系主要分为两大类型，即审批型制约和复议型制约。

前者是指一种权力的运行有赖于另一种相关权力的评判和准许。

典型的是检察机关批准逮捕权和决定起诉权对公安侦查机关提请批准逮捕权和移送审查起诉权的制约。

后者是指对一种权力已作出的评判决定表示异议并要求重新作出正确决定。

典型的是公安机关对认为错误的不批准逮捕、不起诉决定，通过提请复议、复核加以制约。

此外，在最高人民检察院与有关行政执法机关建立的由有关机关向检察机关移送职务犯罪案件线索的相关制度中，也规定了移送案件线索的行政执法机关对检察机关不立案决定进行复议的权力，这也是行政执法机关对检察机关不立案决定所实施的复议型制约。

三、监督关系与制约关系之比较
（一）监督主要是一种程序性纠错，制约主要是一种实体性约束
无论是弹劾型、督促型还是匡正型监督，检察法律监督所针对的都是被监督对象权力运行中的程序性错误。

立案监督是对公安侦查机关应当启动刑事立案程序而不启动所实行的督促；侦查活动监督是对专门调查工作及有关强制措施执行程序中的违法情形所提出的匡正要求；刑罚执行和劳教活动监督是对刑罚执行和劳教机关在罪犯减刑假释和其它监管活动，以及劳教活动中的程序违法情形所提出的匡正要求。

在上述三种监督形式中，检察机关并不替代被监督对象直接去纠正程序错误及由此造成的实体错误。

职务犯罪侦查是以刑事追究的弹劾型监督形式，对涉嫌职务犯罪的行政执法机关工作人员的某种资格和人身自由进行“实体性”的“处分”，但对与职务犯罪相关的权力运行中已经发生的错误程序及其产生的实体结果，检察机关却不能代替被监督对象予以纠正。

因此，法律监督本质上是一种程序性纠错。

制约则有所不同。

没有检察机关的批准或决定，公安侦查机关的提请批准逮捕或移送审查起诉权的实体效力就处于被认可或被否决的不确定状态。

公安侦查机关对检察机关的制约同样如此。

复议、复核权的启动，使得检察机关的不捕、不诉权的实体效力同样处于被维持或被撤销的不确定状态。

因此，制约权本质上是一种实体性约束，直接影响被制约权力的效力。

（二）监督主要来自于权力系统外部，制约则源自权力系统内部并行的其他权力
从监督的词义看，有“从旁察看并督促”之意，因此，在监督关系中，监督者处于相对超脱和独立的地位，其权益与被监督者的权益是不同的。

检察法律监督的目的在于维护法律的统一、正确实施而不仅是依法打击犯罪，在检察机关与公安侦查机关的诉讼监督法律关系中，监督权所要维护的权益，显然超越于公、检双方共同担负的打击犯罪维护社会稳定这一权益；而在检察机关查处行政执法机关工作人员职务犯罪的监督关系中，监督权所要维护的保证法律正确统一实施的权益也独立于行政执法权所追求的对相对人进行行政管理等权益。

互相制约的前提是分立的子权力同属一个母权力体系。

在制约关系中，制约双方都在“局中”，都不能摆脱他们之间的联系和固有属性。

［5］在刑事诉讼中，当检察机关以刑事犯罪指控者的角色出现时，就与公安侦查机关之间形成了在指控犯罪这一权力系统之下的侦查权与公诉权既分工配合又互相制约的关系，检察机关的批准逮捕或不批准逮捕、决定起诉或不起诉和公安侦查机关的提请复议、复核这一对互相制约的权力，都是指控犯罪这一大的权力系统内部的子权力。

因此，互相制约关系是同一权力系统内部互相约束的关系。

（三）监督具有主动性，制约具有依赖性
由于监督权源自于被监督权力系统的外部，两者在权力运行所追求的具体目标和利益上存在层次上的差异性，监督权是以纠正被监督者权力运行过程中的错误为己任，因此，在有法律明确授权的前提下，监督权的行使具有主动性，即只要发现被监督者权力运行中存在足以损害法律统一正确实施的错误，就可以启动监督程序，或督促，或匡正，或弹劾，而不受被监督者的提请或其权力生效与否的限制。

制约权则有很大的不同。

制约权的发生依赖于与同一体系相关权力之间的权能转换和“激活”机制。

就检察机关与公安侦查机关而言，在指控犯罪的同一目标之下，批捕权或起诉权的行使有赖于提请批捕或移送起诉权的行使。

同样，公安侦查机关的复议、复核权，也有赖于检察机关批捕权和起诉权的行使。

换而言之，互相制约是当一种权力用尽后，需要转换为另一种权力才能实现最终的目标；而另一种权力主导作用的发挥也有赖于前一种权力的“激活”才能达成。

这也是监督权只能由检察机关单向作用于公安等行政执法机关，而制约权则存在双向作用的重要理由。

（四）监督具有事由性，制约具有经常性
从监督权和制约权的运行机理看，监督权只能在被监督的权力出现违法的情况下，才能启动，要求纠正，在被监督的权力正常行使的状态下，监督权只发生“察看”的作用，而不发生。