方案-明代的巡抚制度

明代的巡抚制度
'明代的省级制度有过两次重大变化：明初承元制设行省统驭郡县卫所，洪武九年改行省为布政使司，确立都、布、按并立的体制；宣德以后陆续向各地派驻的巡抚，逐步成为地方最高军政长官，巡抚衙门成为新的省级权力机构。

所不同的是，第一次变化出于最高统治者的主观设计而以制度的形式确立，但三司并立作为省级权力结构的时间最多不过持续了半个世纪；第二次变化则完全受着客观
因素的推动而发生，虽然其实际地位并未以法律形式公开确立，但实际发挥作用的时间却长达一个半世纪，并为清代所承袭且为定制。

本文拟就明代巡抚的设置及其地方化、制度化等问题进行初步探讨。

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一
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关于巡抚的设置，在明中叶主要有三种看法。

洪武说。

郑晓认为巡抚之名始于洪武二十四年敕遣皇太子巡抚陕西[1]。

《明史·职官志》以此并据《会典》予以发挥：
巡抚之名，起于懿文太子巡抚陕西。

永乐十九年，遣尚书蹇义等二十六员巡行天下，安抚军民。

以后不拘尚书、侍郎、都御史、少卿等官，事毕复命，即或停遣。

[2] 这段记载给我们提供了三条线索：一、巡抚起源于临时性差遣；二、巡抚之名，得之于它的特殊使命，“巡行天下、安抚军民”；三、与一般的御史出巡不同，巡抚主“安抚”而非主“监察”，且体制甚重，被称为“大臣出巡”。

但却容易给人们造成一个错觉，以为明代巡抚一直停留在“事毕复命，即或停遣”的临时性差遣的阶段之上。

永乐说。

王鏊、徐学聚等认为，明代巡抚始置于永乐十九年王彰巡抚河南。

清代官修《历代职官表》赞同这一看法，并对洪武说提出质疑：
王彰奉敕，为有明设巡抚之始。

先是洪武二十四年遣皇太子巡抚陕西，盖暂一行之，非定制也。

[3]
其实，王彰巡抚河南，也是“暂一行之”。

王鏊《守溪笔记》载：时有告周王将不轨者，成祖欲以兵临之，都御史王彰劝止，请带御史三四人巡抚其地，成祖从其请。

王彰到河南，劝周王交出三护卫，随即还朝。

而像王彰这样临时性的差遣，在永乐并非一例。

永乐二年就曾遣给事中雷填巡抚广西。

宣德说。

何孟春认为明初未有巡抚，宣德间始以侍郎、都御史为之。

孙承泽《天府广记》肯定了这一说法，认为：
洪熙初，尝命广西布政使周干巡视直隶、浙江。

至宣德元年二月，干还，言有司多不得人，土豪肆虐，良民苦之。

乞命廷臣往来巡抚，庶民安田里。

下吏部会户部、工部议，遂命广西按察使胡概为大理寺卿，同四川参政叶春巡抚直隶及浙江诸郡。

此设巡抚之始。

[4] 《明史·宣宗纪》据此，并据《实录》在时间上作了修正：宣宗于洪熙元年八月癸未遣胡概、叶春巡抚南畿浙江，“设巡抚自此始”。

如果将巡抚作为一项制度来考虑，其设置当有两个前提：一，专抚一地；二，相对稳定。

据《明史》本传，胡概（后复姓熊）自洪熙元年八月抚浙直，至宣德五年始离任还朝。

因此，将其作为明代巡抚的开端是可取的。

宣德五年，赵新、赵伦、吴政、于谦、曹弘、周忱等六人分往江西、浙江、湖广、河南及山西、北直及山东、南直之苏松等地巡抚，巡抚的设置开始成为经常性的措施。

故王世贞又认为：“各省专设（巡抚），自宣德五年始。

”[5]
[1]\xa0郑晓《今言》卷二之一一。

[2]\xa0《明史》卷七三《职官志二·都察院》。

[3]\xa0\xa0清敕修《历代职官表》卷五0《总督巡抚》。

[4]\xa0\xa0孙承泽《天府广记》卷二三《都察院》。

[5]\xa0《明会要》卷三四《职官六》巡抚。

二
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明代巡抚的设置，有其明显的阶段性，总的趋势则是逐步地方化和制度化，即由中央的派出大员向地方的军政长官转化，由临时性的差遣向永久性的机构转化。

宣德、正统时期，是明代巡抚设置的尝试期。

其特点是，一般以某项特殊性差遣为过渡，并有一定的盲目性和重叠性。

宣德五年赵新等人分抚各省，直接使命是总督税粮。

《明宣宗实录》载：“宣德五年九月丙午，先是，上谓行在户部曰：‘各部税粮，多有逋慢。

督运之人，少能尽心。

奸民猾胥，为弊滋甚。

百姓徒费，仓禀未充。

宜得重臣往莅之。

’”于是命赵新等人分赴各地，“总督税粮”。

但是，在督粮过程中，不可避免遇到一系列问题，如有司作弊、豪户包揽，以及农民逋负等等，因而又得“便宜行事”，“往来巡抚，抚安一方”[1]。

先有专责，兼为巡抚的情况，在宣德、正统时有很大的普遍性。

胡概、周忱曾相继巡抚南直，有人以胡概为喻，讽谏周忱用法过于宽大，周忱解释说：“胡卿敕旨，在祛除民害；朝廷命我，但云安抚军民。

委寄正不同耳。

”[2]直至景泰元年，景帝在给耿九畴的敕谕中仍说：“往者命尔巡治盐法，今特命尔不妨前事，仍兼巡抚凤阳、淮安、扬州、庐州四府、滁、徐、和三州，抚安军民。

”[3]
尽管如此，对巡抚的基本职责，也开始有了较为明确的规定。

这可以从宣德八年给各处巡抚的敕谕中看出：
兹命尔等巡抚郡县，务宣德意、抚民人，扶植良善。

一切税粮，从尔设法区处，必使人不劳困、输不后期；卫所屯种，从尔比较，水田圩岸，亦从提督，使耕耘有时、水旱无患。

应有便民之事，悉具奏闻。

[4]
巡抚之外，又有镇守，始置于英宗即位之初。

因而在许多地方出现了巡抚与镇守并设的局面。

如山西、河南，宣德五年已命于谦巡抚，宣德十年五月又让于谦镇守河南，旋兼巡抚，而命兵部右侍郎徐琦、工部左侍郎郑辰、刑部右侍郎吾绅、左通政周铨等并巡抚山西[5]。

又如江西，已有赵新巡抚，宣德十年正月复命右佥都御史王翱往镇守[6]。

在英宗即位后的不到五个月，江西、湖广、河南、山东、陕西诸省和宁夏、甘肃、辽东诸边均设置了文臣镇守，与巡抚并称“镇巡官”。

《明会典》将镇、巡概视作巡抚：“初名巡抚，或名镇守”[7]，而不作区分。

这种处理是有道理的，因为后来镇、巡归于一途。

但这并不等于巡抚、镇守完全没有区别。

一般来说，宣德、正统时的巡抚尽管在事实上多久驻一地，但明政府却仍将其视作临时差遣，如徐琦等巡抚山西即是。

而镇守则一开始就有定制的趋势。

如陈镒镇守陕西、于谦镇守河南，皆历时十余年。

正统六年，又开始实行镇守更代制。

这年正月，命王翱、卢睿分往陕西、宁夏，代陈镒、金濂镇守，规定“岁一更代”[8]。

对于巡抚的地方化和制度化，镇守的设置无疑是重要的一步。

但巡抚、镇守重叠，各持敕书，各行其事，出政多门，纷繁骚扰，往往使地方有司无所适从。

景泰至正德，是巡抚的全面地方化和制度化时期。

在这一时期，巡抚制度经历了一些重要的
和变化。

镇守和巡抚重叠的局面是在天顺时改变的。

英宗复辟后，曾应石亨、曹吉祥等人的要求，罢去各地镇、巡官。

天顺二年四月，又因“各边革去文臣巡抚，十分狼狈”，经李贤建议，复置巡抚[9]。

但出于“镇守既有总兵，又有内臣”的考虑，因而文臣出镇，“不复有镇守之称，但称巡抚”[10]。

镇、巡自此合一，并保留了镇守久驻一地及更代原则，使巡抚的地方化和制度
化前进了一大步。

巡抚编制的归属从景泰开始趋于划一。

巡抚初设之时，胡概为大理寺卿，叶春为参政，赵新等六人为六部侍郎；正统时设置的镇守文臣，也是或部或院，未行统一。

这样，巡抚在文移往来、迎送礼遇等问题上往往和负有纠举之责的巡按御史、提刑按察使发生纠纷。

宣德时赵新以吏部右侍郎巡抚江西，按察使就因非其部属而拒绝予以合作。

为此，宣德七年四月专门规定了巡抚与巡按、按司的文移事例[11]。

景泰四年，耿九畴以刑部右侍郎镇守陕西，布政使许资提出：“侍郎出镇，与巡按御史不相统，事多拘滞，请改授宪职。

”为了进一步解决抚、按之间“文移往来，亦多窒碍”的矛盾，明政府接受了许资的建议，将耿九畴由刑部右侍郎转右副都御史，仍镇守陕西[12]。

此后，各地镇巡官陆续向都察院系统迁转，皆称“巡抚都御史”。

巡抚考满，可望“回院”主持两京都察院事务。

巡抚的资格也逐渐制度化。

赵翼指出：“宣德中，于谦由御史超拜兵部右侍郎，巡抚河南、山西，此尚沿国初用人不拘资格之例。

迄资格既定，则巡抚用佥都御史、或由布政使升用。

”[13]这一说法虽然过于绝对，却无意中揭示了明代巡抚内外官并用的原则。

一般来说，自成化、弘治以后，巡抚均于两京各寺卿、少卿，大理寺丞，资历较深的给事中、御史、郎中，以及在外之布政使、按察使、参政，资历较深的兵备副使、上等知府内推升。

原职高者为副都御史，称巡抚某处右副都御史；原职卑者为佥都御史，称巡抚某处右佥都御史[14]。

巡抚与京师的
也相对减弱。

景泰元年，礼科给事中李实等提出：“各处镇守、巡抚等官，（违家）动经三、五、七年，或一、二十年。

家室悬隔，患疾病而不能相恤；子女远违，（欲）婚姻而不能嫁娶。

有子者尚遗此虑，无子者诚为可矜。

乞敕各官议，许其妻子完住。

”[15]这一建议得到准许。

从李实等人的本意来看，完全是为解决巡抚与家人的异地分居问题，却无意中使巡抚与所有外官一样，得携家眷赴任，从而减少了巡抚与京师的个人瓜葛。

宣德十年，曾定各地镇、巡官每年八月赴京会廷臣议事[16]。

后又规定，离京师较近的辽东、大同、南北直隶和北方诸省每年一次，西北的宁夏、延绥、甘肃和南方诸省两年一次[17]。

但当巡抚赴京之时，又常因地方有事而不果行，这一规定实为虚文。

几经反复之后，成化二十二年最终废止了巡抚赴京议事的规定[18]。

明政府实际上已承认巡抚的地方化。

巡抚初设时，往往是在本省“往来巡抚”，与布政司合署办公。

景泰、天顺以后，各地巡抚陆续开府建衙。

从此，巡抚不仅仅是指“巡抚都御史”个人，而且是指以巡抚为首脑的新的权力机构——巡抚衙门。

何乔新对弘治时建司于赣州的南赣巡抚衙门作了如下记叙：前后堂五间，穿堂两廊，大门、仪门廊庑各若干间，东左建寝室，又东则建赏功所。

大门之外，立抚安、镇静二牌坊。

屏墙之南，又立三司厅，以为巡守、兵备会议白事之所。

……穹堂峻宇，高闳崇墉，规制壮丽，它镇所未有也。

凡政令之布、赏罚之施，皆在此。

诸帅出兵、受律、献馘，亦在此。

郡县百司政有弛张，亦必至此白之，而后敢罢行焉。

[19] 至嘉靖，巡抚的地方化和制度化已经完成，并形成了四种不同的类型。

\xa0\xa0\xa0\xa0一、居三司之上，为各省最高权力机构。

明代全部十三个布政使司均设定员巡抚，三司属其管辖。

王鏊对弘治、正德以后的省级体制结构作了这样的说明：“各省布政使二人，参政二人，参议二人；按察使一人，副使二人，佥事二人；又有（巡抚）都御史统之。

”[20]这一类型，是明代巡抚的主流，也是本文讨论的重点。

二、加强对边境地区的管辖，为新省区建制的开端。

这类巡抚主要设在边境地区，又多在原有的行都指挥使司的基础上发展而成，以辽东、宁夏、甘肃为典型。

辽东本属山东布政司，宁夏、甘肃则隶属陕西布政司，明初分别设有山东行都司、宁夏卫、陕西行都司。

随着这些地区的逐步开发，加上边患日重，英宗即位后增设文臣镇守（天顺以后改称巡抚），逐渐由军事单位过渡为行政单位。

成化二年，因辽东已有巡抚而罢山东按察司分巡官；同时，宁夏、甘肃也从陕西分离出来。

这样，东北和西北的政区划分更为合理了，清朝遂正式置省。

另外，南直隶本是明初中央直接管辖的地区，它继承了历代“京畿”和元代“腹里”的遗意。

永乐迁都北京后，南京称为南都，虽仍有部院九卿，但形同虚设，无法对这一广大地区实行有效管辖。

为此，明政府在南直隶分设苏松（后改应天）、凤阳两巡抚，其管辖范围奠定了江苏、安徽两省的基础。

陆深认为：“宣德间以关中、江南地大而要，始命官更代巡抚，不复罢去。

”[21]尽管在细节上尚欠准确，但对这类巡抚的设置应该说还是有所认识的。

三、组成特别区。

这类巡抚主要设置在数省交界、统治力量薄弱的山区，以南赣、郧阳为典型。

南赣巡抚正式设置于弘治十年，是由原江西按察司所辖岭北道发展而来的。

成化二十二年，江西巡抚闵珪疏言：“赣州与福建、广东、湖广邻境，流贼攻劫，分巡等官责任不专，事多牵制。

”明政府遂命江西按察佥事李辙专居赣州，主持防剿之事[22]。

二十三年，又设分守参将、兵备副使各一员于赣州府会昌县[23]。

这样，在赣州出现了分巡、分守、兵备副使三套机构，犹似一省之有三司。

弘治十年，设巡抚以统之。

何乔新详细记叙了南赣巡抚设置的原委：
（弘治七年）汀、赣奸民合为寇，其始甚微，萑符狗鼠之盗耳。

郡县有司无远略，不急逐捕，其势寝炽。

而岑南湖湘之不逞者，从而和之，四出剽掠，劫富家、燔民居、掠帑藏、杀官军，哄然为东南郡县患。

有司始驳而图之，备其东则发于西，剿于南则窜于北。

时镇守江西太监邓公原，暨巡按监察御史、布按二司议，以为盗之未平，以政令不一，而邻境有司不肯协力故也。

宜设巡抚宪臣，置司要地以节制之，而割附近邻县以隶之，则盗易平也。

[24] 于是廷推广东左布政使金泽为巡抚，升右副都御史，置司于赣州，割江西之南安、赣州二府，福建之汀州府，广东之韶州、惠州、南雄三府，湖广之彬州以隶之，在闽、粤、湘、赣四省边境建立了一个特别行政区。

郧阳巡抚的设置，在某种意义上可说是明政府与该地流民相妥协的产物。

自宣德始，山东、河南、江西、湖广、陕西等处流民大批移居人烟稀少的川、湖、陕交界的荆襄地区。

明政府对流民采取了强迫返乡政策，从而激起声势浩大的荆襄流民起义。

起义被镇压后，流民在武力的胁迫下陆续离境。

但事隔不久，各地流民复向该地区迁徙，且越来越多。

为避免再次引起动乱，明政府接受了原杰、王恕、吴道宏等人的建议，采取了以下措施：一、将各地迁往荆襄地区的流民分别附籍于所在州县，承认其迁居的合法性[25]；二、拓郧阳县为郧阳府，同时设湖广行都司及所属郧阳卫，命河南、湖广巡抚兼抚之，以加强统治[26]；三、于成化十五年五月升湖广巡按御史吴道宏为大理寺少卿，抚治郧阳，建立起准巡抚机构[27]，以湖广之郧阳、襄阳二府，河南南阳府之邓、唐等州县，陕西西安府之商州、汉中府之兴安等州县，以及四川之夔州府以隶之。

从国家机器对内镇压的职能和阶级实质来看，这类巡抚显然具有特殊意义。

四、组成战区。

这类巡抚有两种情况。

一是设置于原来的边境重镇，如宣府、大同等，有相对的稳定性；二是根据战事的发展临时增设，事平则罢，如崇祯时为抵抗后金而设置的密云、登莱等巡抚，这可视为巡抚在非常时期的变态。

《明史·职官志》共列明代巡抚三十三个，兹归类如下。

第一类：广东、浙江、福建、河南、山西、山东、陕西、四川、湖广、江西、广西、云南、贵州。

第二类：凤阳、应天（以上由南直隶划分）、顺天、保定（以上由北直隶划分）、辽东（由山东分出）、宁夏、甘肃、延绥（以上由陕西分出）。

第三类：南赣、郧阳、松潘、偏沅。

第四类：宣府、大同、天津、登莱、安庐、密云、淮扬、承天（天津以下六巡抚皆为明末兵兴时增设）[28]。

[1]\xa0《明宣宗实录》卷七0，宣德五年九月丙午。

[2]\xa0《明史》卷一五三《周忱传》。

[3]\xa0《明英宗实录》卷一九七，景泰元年十月庚辰。

[4]\xa0孙承泽《天府广记》卷二三《都察院》。

[5]\xa0《明英宗实录》卷五。

宣德十年五月壬申。

[6]\xa0《明英宗实录》卷一，宣德十年正月辛丑。

[7]\xa0《明会典》卷二0九《都察院·督抚建置》。

[8]\xa0《明英宗实录》卷七五，正统六年正月壬子。

[9]\xa0\xa0李贤《天顺日录》。

[10]\xa0\xa0沈德符《万历野获编》卷二二《督抚·巡抚之始》。

[11]\xa0《明宣宗实录》卷八九，宣德七年四月壬子。

[12]\xa0《明史》卷一五八《耿九畴传》。

[13]\xa0\xa0赵翼《廿二史札记》卷三六《明末巡抚多由边道擢用》。

[14]\xa0\xa0张璁《论馆选巡抚兵备守令》，载《明经世文编》卷一七七。

[15]\xa0《明英宗实录》卷一八七，景泰元年正月辛未。

[16]\xa0《明英宗实录》卷九，宣德十年九月壬辰。

[17]\xa0\xa0《明会典》卷二0九《都察院·督抚建置》。

[18]\xa0《明宪宗实录》卷二七四，成化二十二年正月戊申。

[19]\xa0\xa0何乔新《新建巡抚院记》，载《明经世文编》卷六七。

[20]\xa0\xa0王鏊《震泽长语》。

[21]\xa0\xa0陆深《玉堂漫笔摘抄》。

[22]\xa0《明宪宗实录》卷二七五，成化二十二年二月甲辰。

[23]\xa0《明孝宗实录》卷八，成化二十三年二月癸酉。

[24]\xa0\xa0何乔新《新建巡抚院记》，《明经世文编》卷六七。

[25]\xa0原杰《处置流民疏》，《明经世文编》卷九三。

[26]\xa0原杰《开设荆襄职官疏》，《明经世文编》卷九三。

[27]\xa0《明宪宗实录》卷一九0，成化十五年五月甲子。

[28]\xa0《明史》卷七三《职官志三·都察院》。

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