政策工具理论的研究状况及其在我国的应用前景

政策工具理论的研究状况及其在我国的应用前景
政策工具及其理论的研究随着公共管理改革的深入、公共政策的复杂化已经引起学界和政界的关注，但从文献研究的角度来看，政策工具理论的总体研究状况与它的重要性极其不相称，目前它的研究未能形成集聚效应。

尤其在中国，政策工具理论的研究仍任重道远，需要人们根据中国的现实环境来进行研究，建立适用于中国行政体制且能适应中国政府，适应市场与社会发展程度的、本土化的政策工具理论，为中国政策科学的发展和公共管理实践的改善提供一个强有力的工具。

【关键词】政策工具理论；政策工具；公共管理；政府工具
20世纪70年代前，公共管理学界对政策工具的系统研究非常匮乏，甚至连关于是否应该研究这一领域的争论都几乎没有出现过。

20世纪80年代以后，公共管理学及政策科学领域出现了不少关于政策工具方面的论著。

现在，政策工具已发展成当代公共管理学和政策科学研究的焦点，正成长为一个新的学科分支或主题领域。

那么，这一理论的总体研究状况如何，其研究内容究竟怎样，能够在哪些方面适用，在我国的应用和发展前景如何，对这些问题的深入研究有利于改善公共政策的执行效果和提高我国的公共管理水平。

本文对国内外相关期刊近十年来发表的政策工具的学术论文进行抽样研究，力图归纳政策工具理论的研究状况和发展态势，从中吸取政策工具研究与发展的动力和经验，为我国公共管理实践的发展和改善提供强有力的工具。

一、样本的选取
通过梳理相关的中文文献，我们发现我国学界对于什么是政策工具并没有一个统一的定义，不同的研究角度给出的定义各不相同。

政策工具是指公共政策主体为实现公共政策目标所能采用的各种手段的总称；政策工具是联系政策目标和政策执行之间的桥梁；“政策工具又称政府工具，它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决”。

本文以“政策工具”、“政府工具”为检索项，以CSSCI来源期刊为样本选取抽样框，在华中师范大学电子资源的《中国期刊全文数据库》内进行检索，检索时间范围为2000年--2009年。

CSSCI来源期刊（2009年）共有528种，我们按照5.68%的比例抽取30种样本期刊，在该抽样框内采用多段抽样的方法进行期刊抽样。

具体抽样过程分为三个阶段：第一阶段在《中国期刊全文数据库》涵盖的期刊中。

选取与政策工具内容关系密切的4类学科的期刊，分别是高校综合性社科学报、综合性社科期刊、政治学期刊、管理学期刊。

在抽样框内这4类期刊的总数为185种。

第二阶段，采用比例分层抽样的方法来确定各类期刊中要抽取的具体的期刊数量。

统计学中比例分层抽样的方法可以确保得到一个与总体结构完全一样的样本。

比例分层抽样的计算公式：si=（Ni/N）×S，式中si为第i层应抽取的样本数；N为总体中包含个体的总数；Ni为第i层含个体的总数；s为预定抽取样本数。

比如：CSSCI 来源期刊中政治学类总共有39本期刊（即Ni），上述4类期刊的总数为185种（即N），s为30，按照上述计算公式将其代入，得到Si（政治类应抽取的期刊数）=6.32，依此计算，结果如下：政治类6种，综合性社科期刊8种，管理学4种，高校综合性社科学报12种。

第三阶段，在已确定的4类期刊中，按照期刊的学术水平和地域分布科学合理地选取具体的期刊。

30种样本期刊选取结果如下表所示。

考虑到采集数据的便利性，本文对国外文献的研究直接引用中国人民
大学报刊复印资料公布的关于政策工具文献的检索结果。

二、政策工具理论的兴起及其研究内容
政策工具最早源于社会科学领域，当初的研究主要集中于个人或公共组织通过什么样的方式和途径有目的地影响和作用于社会进步。

随着研究发展，工具理论研究并不局限于单一的学科而是扎根于不同的学科领域。

工具性研究在经济学中曾长期盛行，诸如工资和价格政策，以及社会保险福利的水平。

法律领域也有工具性的研究，庞德曾经认为“法律是社会控制的一种工具”。

20世纪70年代新公共行政时代的到来促成公共政策科学的生发，为政策工具的研究提供了学科基础。

政策实施问题的日益复杂以及人们对政策失灵很大程度上与政策工具相关的认识，催生了人们对政策工具的研究。

西方对福利国家失败和政府工作低效的检讨及随之而来的“新公共管理”运动，使政策工具日益受到关注。

可以说，政策工具是随着政策执行难度和负责程度的增加，对政策执行方法和手段要求提高而逐渐受到青睐的。

于是在这种背景下，政策工具理论研究得到了迅速的发展，出现了关于政策工具研究的三本代表性著作：其一，胡德的《政府工具》（1983，1986）——80年代的代表性著作。

20世纪80年代，西方政策科学研究的热点转向政策执行研究，兴起了持续近20年的“执行运动”。

政策执行研究主要分为四种途径——自上而下途径、自下而上途径、政策/行动连续途径、工具选择途径。

胡德的《政府工具》是工具选择途径研究的代表著作。

其二，彼得斯和尼斯潘的《公共政策工具——公共管理工具评价》（1998）——90年代的代表性著作。

该书是1992年春天在荷兰鹿特丹Erasmus大学举行的政策工具国际研讨会的论文集。

这次研讨会的主题是“政策工具及对公共选择有效性的影响”。

该书较全面地反映了当时欧洲大陆及北美政策工具研究的成果。

其三，美国约翰·霍普金斯大学著名公共管理学者萨拉蒙教授主编的《政府工具——新治理指南》（2002）——新近的代表性著作。

这是关于政策工具研究的新著，代表了国外政策工具研究的新进展。

萨拉蒙的政府工具分析框架包括三个方面：一是工具理论；二是选择理论；三是运行理论。

这时期的政策工具研究的主题是如何通过政策工具的创新和优化来改善公共管理实践，如此一来，政策工具研究与行政体制改革和某领域的公共管理的联系更加密切。

当前，政策工具理论的研究内容有政策工具的概念、分类和特征研究，政策工具的选择、组合与绩效评价，并以此建立了较为系统和规范的理论体系。

简而言之，政策工具理论研究的内容主要集中在工具属性研究、工具选择研究、工具运用研究和工具绩效研究这四个领域。

对政策工具的内涵、特征和主要类型进行探讨是政策工具本体研究的范畴，属于工具属性研究。

目前，国内外学者对于政策工具的理解可谓众说纷纭，尚没有一个完全取得共识的权威性理解。

基于政策工具的多样性和可替代性，国外研究重点集中在政策工具的选择、组合及其实施效果的评价上。

在对政策工具进行分类的基础上，学者们通过大量实证研究考察不同政策工具的基本特征，区分政策工具在不同条件下的优缺点，积累了关于多个领域政策工具选择、组合与优化的知识，并由此建立了政策工具的选择标准。

如，彼得斯提出了包括观念、制度、利益、个人与国际环境等在内的“5I框架”，萨拉蒙则采用了强制性程度、直接性程度、自治性程度和可见性程度四个分析维度。

关乎工具运用研究，英特威尔德认为政策工具的运用至少要受到政策工具动力学的两个基本规律的制约。

一是“公共政策效果递减规律”。

随着时间的推移，那些有意识、可预见的效果会渐渐缩小，而那些无意识、不可预见的效果则会变
得越来越重要。

二是“政策积累法则”。

随着公共政策效果的递减，政策制定者的典型反应就是修正规范和制裁的性质，或者形成一些更加严厉的执行方法，即无效的政策导致进一步的政策。

伍德西德提出，政策工具的应用要充分考虑政策工具的可接受性和可见性。

一种政策工具的可见性越差，就越有可能产生非理性的政策后果。

政策工具越是缺乏可见性，在政策工具被采用的过程中可能更容易被政策对象所接受，即政策工具的低可见性是与高接受性相关联的。

在工具绩效研究领域，政策工具选择和运用的过程也是对各种政策工具的绩效特征进行评价的过程。

如何建立一系列对政策工具共同的评价标准，是政策工具研究的一个重要领域。

在公共政策分析领域，较为普遍的评估工具的标准主要是有效性、效率和公平这三个方面。

而萨拉蒙提出了评估政策工具的六项标准：有效性、效率、公平性、可管理性、合法性、政治可行性。

英特威尔德对政策工具绩效指标的生命周期问题进行了探讨，认为一个多层体制中的绩效指标的生命周期长度可以通过六个方面的因素得到改进。

政策工具理论资源的引入和发展使政府内部体制改革的理念和战略能够落实到操作层面、使得公共管理与服务的多元化机制得以实现。

政策工具理论使政府改革从“市场主义和管理主义”、“划桨、掌舵还是服务”、“摒弃官僚制和再造政府”等理念的争论层面，深入到具体如何落实政府改革的政策措施层面；政策工具的拓展将管理方式从“目标管理”、“绩效评估”等方式扩展到了“标杆管理”、“合同外包”等方面；政策工具的发展使公共管理与服务机制扩展到“直接供给”、“公共事业”、“补贴”、“私人市场”、“资源性组织”以及“家庭和社区”等多种与当代公共管理与服务环境相适应的政策工具上来。

三、政策工具理论研究的基本状况
政策工具及其理论在体制改革和公共管理方面已经凸显出它的重要性和地位，本文采用文献研究法，通过文献检索来扫描政策工具理论研究的基本状况。

从英文文献来看，如表2所示，“Wiley-Black well”电子期刊数据库从1952年到2009年，题名为政策工具的文献共有181篇，关键词为政策工具的文献仅有30篇，假设两种文献中没有重复，文献的总量也仅有211篇，这在一定程度上说明了虽然政策工具是公共政策学科研究的重要议题，但是政策工具的论题却未受学界关注和重视，也就是说政策工具及理论的研究与其重要性和地位极不相称，这一现象值得深思。

不过，随着时间的推移，政策工具的文献基本呈递增态势。

1952年至2000年问，政策工具的文献没有显著的变化，但2001年之后，随着公共管理理论研究的进一步深化，政策工具的文献突飞猛进，仅在10年左右的时间里，竟有104篇文献研究政策工具这个议题，这从一个侧面揭示出政策工具的关注度日益增加。

如表3所示，《Governance》（《治理》）、《Public Admin，istratlon Review》（《公共行政评论》）、《Public Administra-tion》（《公共行政》）这三种公共管理类的英文权威期刊中涉及政策工具的文献总共只有12篇，并且到20世纪90年代后期才出现政策工具的文献，1996年一2000年间仅有一篇。

2001年以后的10年左右时间里也只有11篇。

这些数据都表明了政策工具的议题目前还未成为公共管理研究的主流议题。

同时这些文献也没有形成集聚效应，而是分散在不同的期刊中。

从中文文献来看，表4列出了不同年份政策工具的文献数量。

样本统计显示，2000年至2009年10年的时间里，上述30种样本期刊共产出了60篇政策工具的论文。

60篇论文在时间的分布上基本呈递增态势，在10年内，政策工具论文
的发展可以分成两个阶段，第一阶段是2000年一2005年，这一阶段没有发生显著的变化；第二阶段是2006年一2009年，这一阶段，政策工具论文的产出量相比前一阶段显现明显的增长势头。

这表明了学界研究者逐渐把政策工具这个议题纳入自己的研究视野。

当前政府体制改革的现实要求，党的十六大以来改进政府管理方式、建设服务型政府、增强基层政府提供公共服务能力的方略，都不同程度地强化了我国学界对公共服务供给机制和政策工具的关注。

市场机制的日益成熟、社会组织如雨后春笋般的兴起以及公共服务的市场化趋势，则为我国公共管理中的政策工具研究提供了必要性和可能性。

按政策工具文献数量排序，四类期刊中政策工具文献数量居于首位的是管理学期刊，其政策工具文献产出量是24篇，占总数的比例高达40%，尾随于管理学期刊的是综合性社科期刊，文献产出量所占的比例为30%，如表5所示。

这可能与政策工具的源头和发展有关，第一，政策工具是公共政策学的主要议题，公共政策学的主要源头之一就是公共管理学，即后来形成的管理主义的政策分析。

怀特认为：“行政的研究应该以管理为基础。

”此后，管理主义成为公共行政的主流，其中也成为政策工具研究的主流，因此，政策工具自然成为当代公共管理学理论研究的主题领域，所以，政策工具文献主要产出于管理学期刊。

第二，工具性研究扎根于不同的学科领域，社会科学的各学科特别是经济学、政治学以及法学等领域早已关注政策工具的研究，比如，在经济学领域，工资和价格政策、社会福利政策等往往被当作政策工具来看待；在法学领域，法律法规也往往被当作社会控制的工具。

因此，在政策工具研究方兴未艾的时期，政策工具文献出现在综合性社科期刊也就不足为奇了。

为了更清楚地了解政策工具文献主要产出于哪些期刊，本文按照期刊刊发文献量排序，居于前三位的期刊分别是：《中国行政管理》（12篇），《中国软科学》（6篇）、《江汉论坛》（6篇）、《理论与改革》（6篇），《公共管理学报》（4篇）、《江海学刊》（4篇）、《国家行政学院学报》（4篇）。

上述期刊所发表的政策工具论文占30种期刊发表论文总数的70%，这些期刊俨然已成为反映政策工具研究前沿动态的主流性载体。

我们不难发现，上述这些期刊主要分布在东部和中部地区，这是偶然现象？政策工具研究的核心是“如何将政策意图转变为管理行为，将政策理想转变为政策现实”，政策工具有时候与政策本身难以泾渭分明，从某种角度来看，政策工具既指政府用于改善内部流程和管理方式的机制，又包括政府提供公共管理和公共服务的机制。

东部和中部地区生产力发展水平较高，政府职能转变和机制改革以及提供公共服务的质量和水平都是经济欠发达地区所无法比拟的，而这很大程度上都要依赖于政策工具的创新和优化。

发达地区的公共财政支出较为宽裕、公民的参与意识较强、民间组织发展也相对成熟，这些都会无形之中给经济发达地区的政府提出更高质量的公共服务和社会管理要求，政策工具研究及其理论资源的引入既可以使政府行政方式和机制变革落实到操作层面，又能使公共管理与服务的多元化机制得以实现。

这样一来，政策工具更容易被学界和政界纳入研究视野，因此，发达地区的刊物刊发政策工具的论文自然也就多。