中国民营医院的政策环境分析

中国民营医院的政策环境分析
一政策对民营医院的数量增加起到推动作用
随着我国医疗卫生体制由新中国成立后的单一政府主导型逐渐向20世纪80年代初期的市场主导型过渡，非国有资金合法注入医疗市场，民营医院开始在我国正式登台。

此后的二十多年间，民营医院在方便群众就医、缓解看病难看病贵、发展某些特色专科等方面都发挥了其应有的“鲇鱼效应”，被认为是对公立医院的有益补充。

然而，伴随着各类民营医院的不断涌现以及由于中国特色的公立医院在竞争中的绝对优势，给民营医院的发展带来了政策、人才、资金等现实困难。

新医改“加快形成多元办医格局”政策的出台为民营医院的发展吹来了一阵暖风，之后实质性的政策方针不断被细化和落实。

从民营医院相关的政策文件以及政策发布当年的民营医院数量，可以看出随着政策的不断放开民营医院的数量在不断增加（见表1）。

“十二五”规划提出2015年非公立医疗机构床位数和服务量达到总量的20%左右，这一措施的实行无疑会为民营医院队伍的壮大提供有力的支持。

“十三五”规划中指出鼓励社会力量兴办健康服务业，推进非营利性民营医院和公立医院享有同等待遇。

近年来，包括新医药卫生体制改革方案在内的一系列政策文件都对社会资本进入医疗市场起到了积极的推进作用，以民营医院为主体的社会资本正是这些政策措施的最大受益者。

二政策对民营医院的开放力度加大
表1 支持民营医院发展的相关政策文件及政策发布当年民营医院数量
表1 支持民营医院发展的相关政策文件及政策发布当年民营医院数量-续表1
表1 支持民营医院发展的相关政策文件及政策发布当年民营医院数量-续表2
表1 支持民营医院发展的相关政策文件及政策发布当年民营医院数量-续表3
表1 支持民营医院发展的相关政策文件及政策发布当年民营医院数量-续表4
表1 支持民营医院发展的相关政策文件及政策发布当年民营医院数量-续表5
表1 支持民营医院发展的相关政策文件及政策发布当年民营医院数量-续表6
表1 支持民营医院发展的相关政策文件及政策发布当年民营医院数量-续表7
我国的卫生政策正在一步一步地推进社会办医疗机构向前发展，从最初的政策鼓励一直到各方面阻碍的不断剔除，社会办医的政策环境越来越好，准入、价格、人才、税收、医保等问题都逐渐被攻克，非营利性民营医院的待遇也朝着与公立医院相同的方向发展。

政策支持带来的是民营医院在数量规模、医疗服务质量等方面的快速发展。

回顾民营医院30多年的发展历程，不难发现，国家在政策上注重发展民营医院，党的十八届三中全会以来更是从医疗服务价格、医保定点、审批等方面全方位支持民营医院的发展。

尽管我国的医疗卫生格局在未来很长一段时间内仍然会以公立医院为主体，但是民营医院在医疗格局中所占的分量将会越来越重。

（一）准入机制
2002年，党的十六大报告就指出放宽国内民间资本的市场准入领域；2011年《国务院办公厅关于印发医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排的通知》和《卫生部关于做好试点城市公立医院布局与结构调整工作的通知》中均提出，需要调整和新增医疗卫生资源时，在符合准入标准的条件下，优先考虑由社会资本举办医疗机构；2015年《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展的若干政策措施的通知》中指出进一步放宽准入、拓宽投融资渠道、促进资源流动和共享及优化发展环境，将社会办医的大政方针落细、落实，努力实现民营医院准入、运营和监管等方面的公平待遇。

国家在民营医院准入方面的政策一直不断放开，不仅将民营医院与公立医院一视同仁，而且为民营医院创造了更多的机会。

2014年5月杭州市政府发布了《关于进一步促进社会资本举办医疗机构发展的实施意见》，为民营医疗机构的持续发展提供政策扶持，如简化审批流程手续、鼓励社会资本进入
新增医疗领域、民营医疗机构享有财政扶持政策等。

这次促进社会资本举办医疗机构的重中之重在于放宽准入条件：一方面，由社会资本投资举办的床位数在100～250张的医疗机构的审批权限，可下放至各区、县（市）卫生行政部门。

也就是说，今后杭州市各区县（市）设立民营医疗机构，只要符合统一规划就可以自己“做主”。

另一方面，在符合规划的前提下，取消了“500米之内不得出现两家同类别民营医疗机构”的区域、距离限制。

鼓励社会资本在老年医疗、护理、康复、精神卫生等新增医疗领域，以及在新建城区、开发区、大型住宅区、中心镇等医疗资源配置相对薄弱的区域举办民营医疗机构，方便群众就医，提供多样化的医疗服务。

（二）人才
当下民营医院中人才缺乏的现状是制约民营医院未来发展趋势的一项重要影响因素。

与公立医院不同，民营医院在建院之初常以高薪聘请业内知名专家，以期支撑医院品牌及运营。

因民营医院整体经营氛围更类似于企业，其工作环境及人性化管理更容易吸引一些青年人才。

但这样的人才体系构成中也存在一定的制约因素，如人才引进难、流动大、人才梯队建设不合理等现状。

2013年和2014年的深化医药卫生体制改革重点工作任务中均将人才问题作为重点解决问题，不断加大支持力度。

2014年11月，国家卫生计生委会同国家发展改革委、人力资源社会保障部、中医药管理局、中国保监会制定了《关于推进和规范医师多点执业的若干意见》，从管理方式、资格条件、手续、人事关系、薪酬待遇、医疗责任等方面对医师多点执业做出更为明确的规定。

该意见下发后，各省份积极响应，分别出台本地区的医师多点执业管理办法或实施方案。

深圳市于2015年5月19日印发《医师执业注册和管理方式改革实施方案》，以全面放开多点执业为导向，大胆地尝试多点执业的各种宽泛的准入条件和科学的配套措施。

一方面，全面放宽多点执业对医师的要求，将多点执业的医师类别放宽到包括公共卫生类医师在内的四类医师，医师级别放宽到包括执业助理医师在内的所有医师，并继续保留对港澳台地区的医师来深圳执业的准入；另一方面，简化了医师执业注册申请和多点执业备案的管理方式。

以人才建设为中心，充分利用民营医院机制的灵活性及多样性培养青年人才，大力发展学科建设，医院建设是未来民营医院发展的重要构建内容之一。

未来民营医院的人才发展之路要在引进、培养、管理、科教等方面建立良好的建设机制来完成。

民营医院的人才培养需要更多平台及政策的支持，鼓励和支持民营医院与公立医院合作培养人才，结合相关法规政策，以患者的利益为优先，帮助民营医院培养专业医护人才、加强学科建设、提高科教水平和医
院竞争力，增强患者及医疗卫生专业人才对民营医院发展的信心。

（三）税收
2002年，党的十六大报告指出在税收等方面采取措施，实现非公资本的公平竞争；2011年颁布的《卫生部关于做好试点城市公立医院布局与结构调整工作的通知》指出落实非营利性医疗机构税收优惠政策，完善营利性医疗机构税收政策；2014年《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2014年重点工作任务的通知》又提出进一步改善社会资本举办医疗机构执业环境，落实税收等方面的政策，有条件的地方可对社会资本举办非营利性医疗机构予以补助。

对于民营医院的税收，政策一直在给予优惠，不断地降低民营医院的税收壁垒。

温州市2012年出台的《关于加快推进社会资本举办医疗机构的实施意见及配套改革政策》（简称“社会办医1+11文件”），针对性地破解民营医院的土地、人才、资金发展之困。

根据该实施意见，温州市将着重放宽社会资本办医的市场准入，扩大医疗服务市场的对外开放度，鼓励境外投资者以合资、合作、独资等形式举办医疗机构。

民营医院将在机构设置、执业监管、技术准入、设备配置、人力资源等方面依法享有公平待遇，社会资本可以通过合资合作、收购兼并、融资租赁的方式参与公办医院的转制、改组。

在税收的优惠政策方面，上述实施意见指出非营利性民办医疗机构享有与公办医疗机构同等的税收待遇，营利性民办医疗机构的医疗服务收入免征营业税，缴纳的其他税费地方所得（留成）部分由财政予以适当返还。

温州市本级财政每年安排奖补资金2000万元（暂定三年），作为社会办医的扶持资金。

（四）监管
1994年8月，卫生部颁布了《医疗机构监督管理行政处罚程序》，指出对医疗机构进行监督管理的主体是卫生行政部门。

目前我国民营医院监管权责主要集中于政府部门。

从监管的层次结构来看，包括国家级行政部门、省（市、区）级行政部门和地市（县）级行政部门三个层次的组织结构；从监管主体的机构性质来看，可分为政府监管机构和非政府监管机构；从监管的内容来看，包括执业许可、服务规范、服务价格、医疗安全等方面；监管手段有定期或不定期的巡查、考核、评比等；对于存在问题的医院及个人，一般采取劝说、公示、经济处罚甚至吊销行医执照等处罚方式。

但是，我国目前在民营医院的准入、运营、退出等阶段仍然缺乏相应的监管机制，在制度和政策的制定及执行上也存在瓶颈。

首先，违法成本过低，不能起到震慑作用。

《医疗机构管理条例》对医疗机构的罚款额度仅为1万元，与经营利润相比，该处罚力度不能产生足够的震慑作用。

其次，没有专门针对民营医院监管的政策和法律法规。

以往制定的相关法律法规主要是针对公立医疗机构的，相关法律法规并未随着
医疗市场的变化进行相应的完善。

最后，监管部门各自为战，职责分工不明，部门协作力不强，没有形成有效的监管。

针对上述监管的不足，我国正在不断出台相应政策，不断完善民营医院的监管体制，随着监管体制的持续完善，民营医院的发展将会越来越顺利。

2013年12月，国家卫生计生委和国家中医药管理局联合印发了《关于加快发展社会办医的若干意见》，指出加强对非公立医疗机构监管，确保医疗服务质量，切实维护医疗秩序，推动行业自律和医德医风建设。

加强对民营医疗机构的监管，按照有关法律法规和标准，对民营医院的各种乱象进行规范。

民营医院在规模和层次上迎来新的发展形势。

2014年4月，国家发展改革委、国家卫生计生委、人力资源社会保障部联合发布《关于非公立医疗机构医疗服务实行市场调节价有关问题的通知》，明确非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节，规范非公立医疗机构医疗服务价格行为，鼓励非公立医疗机构提供形式多样的医疗服务，建立医疗保险经办机构与定点非公立医疗机构的谈判机制。

运用价格杠杆鼓励社会办医，民营医院有望进入快速发展期。

2015年6月国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于促进社会办医加快发展的若干政策措施的通知》中也指出完善监管机制，加强对社会办医疗机构负责人及有关管理人员的培训，加大医疗机构信息公开力度，加强监管体系和能力建设，探索建立医疗机构及其从业人员退出机制，建立健全医疗机构及其从业人员信用记录，加强医疗安全管理，完善医疗机构分类管理政策。

政府为民营医院的发展建立了良好的监管环境，民营医院有望迅速发展。

（五）医保
2001年《关于城镇医疗机构分类管理若干问题的意见》规定在医疗保险定点机构资格等方面同等对待非营利性医疗机构和营利性医疗机构；2009年《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》、2010年《关于公立医院改革试点的指导意见》和2011年《关于做好试点城市公立医院布局与结构调整工作的通知》均提出民营医院在医保定点等方面与公立医院享有同等待遇；2015年6月国务院办公厅下发《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展的若干政策措施的通知》，提出多种对社会办医的有力措施，其中最关键的是“将社会办医纳入医保定点范围”。

该措施中要求，不得将医疗机构所有制性质作为医保定点的前置性条件，不得以医保定点机构数量已满等非医疗服务能力方面的因素为由，拒绝将社会办医疗机构纳入医保定点。

将符合条件的社会办医疗机构纳入医保定点范围，执行与公立医疗机构同等政策。

此外，还规范了各类医疗收费票据，非营利性医疗机构使用统一的医疗收费票据，营利性医疗机构使用符合规定的发票，均可作为医疗保险基金支付凭证。

2016年初，河南省政府下发《河南省人民政府办公厅关于进一步促进社会办医加快发展的
意见》，提出到2020年，全省社会办医疗机构达到全省医疗机构总量的25%。

该意见指出，社会办医疗机构与公立医疗机构将执行同等医保管理政策，取消基本医保定点零售药店和基本医保定点医疗机构资格审查。

将符合条件的社会办医疗机构纳入当地“120”急救网络，执行政府下达的指令性任务，并与公立医疗机构按同等待遇获得政府补偿。

将符合条件的社会办医疗机构列为交通事故定点救治医院，以及婚检、高招体检、招聘体检、健康体检、孕产妇保健等定点医疗机构。

（六）土地
2002年，党的十六大报告就指出在土地使用等方面采取措施，实现公平竞争；2012年、2013年和2014年的深化医药卫生体制改革重点工作任务中均提出解决并落实土地等方面的政策，支持和引导地方政府进一步在土地等方面给予社会办医疗机构优惠政策。

2015年发布的《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》中指出完善社会办医疗机构在土地等方面的鼓励政策，优先支持举办非营利性医疗机构，支持社会资本投向资源稀缺及满足多元需求的服务领域。

国家政策不断强调要做好区域卫生规划，并将更多的办医机会留给社会资本。

江苏省南京市政府办公厅2013年印发《市政府办公厅转发市卫生局等部门关于进一步鼓励社会办医疗机构发展的实施意见的通知》，为民营医院发展“松绑”。

该实施意见明确提出，鼓励有实力的企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量举办医疗机构，鼓励社会资本参与现有医疗机构的改制、重组；鼓励社会力量以托管、参股等多种形式，参与公立医疗机构管理。

针对民营医院在用地和基本建设上的困境，该市提出将社会办医疗机构纳入城镇土地利用总体规划、城镇规划和年度用地计划，合理安排用地；原则上通过有偿使用的方式取得土地使用权，非营利性社会办医疗机构用地可以采取行政划拨的方式供应；社会办非营利性医疗机构享受与公立医疗机构相同的土地使用和各项建设项目规费减免政策。

登记为企业的营利性社会办医疗机构实行市（区）财政收入的各项建设项目规费减半收取。

（七）其他扶持政策
2014年国家发展改革委、国家卫生计生委、人力资源社会保障部联合发布的《关于非公立医疗机构医疗服务实行市场调节价有关问题的通知》中指出非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节，鼓励其提供形式多样的医疗服务，建立医疗保险经办机构与定点非公立医疗机构的谈判机制。

2015年《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见》中提出鼓励社会力量兴办医养结合机构。

鼓励社会力量针对老年人健康养老的需求，通过市场化运作方式，举办医养结合机构以及老年康复、老年护理等专业医疗机构。

在制定医疗卫生和养老相关规
划时，要给社会力量举办医养结合机构留出空间。

政策还在价格等方面对民营医院的发展给予相应的支持。

三政策的落实有待加强
国家及各地陆续出台的相关政策，明确规定要对非公立医院在医保定点、人才流动、融资政策、土地使用等方面与公立医院一视同仁，但落实的情况还有待加强。

在政府财政投入方面，我国政府对社会办医疗机构的投入几乎为零，虽然近几年政府一直出台加大财政投入的政策措施，地方政府也为一些社会办医疗机构的成立提供相应的支持，但是并没有针对社会办医疗机构形成一套科学合理的投入机制。

目前很多财政补助项目都只是为公立医疗机构设置的，社会办医疗机构获得政府投入的手段、渠道缺少制度基础。

在土地政策方面，社会办医疗机构面临的最现实、最困难的问题就是土地使用问题。

目前我国对公立医疗机构和社会办医疗机构采用不同的土地使用和税收政策。

社会办医疗机构即使获得了土地使用权，也很难享受与公立医疗机构同等的税收优惠政策。

公立医疗机构按照非营利性机构对待，可以享受无偿划拨、使用土地，不征收税费的优惠，社会办医疗机构则按照营利性机构对待，参考企业用地的税收制度。

现在很多社会办医疗机构也履行公益性义务，这种“差别待遇”显然对社会办医疗机构不公平，不利于其发展。

在医疗保险方面，我国居民的商业医疗保险和私人医疗保险相对较少，三大主流医疗保险全是由政府机构掌管，社会办医疗机构想要获得更多的患者以此来增加收入就必须取得政府医疗保险支付资格，即成为医保定点医疗机构。

但是目前的医保定点医疗机构资格对于公立医疗机构和社会办医疗机构在医保准入、机会上均是不平等的，社会办医疗机构较难获得政府医疗保险支付资格。

很多社会办医疗机构即使成为医保定点医疗机构，也不能享受与公立医疗机构相同的起付线、补偿比例，这些问题均使社会办医疗机构面临着十分尴尬的困境。

这些不公平的待遇，也使社会办医疗机构不能与公立医疗机构进行公平竞争，无法形成有效、良性的竞争态势。

在投融资方面，社会办医疗机构受到准入条件的约束，既不能从资本市场获得资金，又不能以担保、抵押贷款等手段进行融资。

我国政府规定以公益为目的的事业单位（包括医院、学校、幼儿园等）不能抵押融资，即使政策明确规定营利性医疗机构的资产为投资者所有，社会办医疗机构仍然无权把资产用于抵押贷款。

不仅如此，对于社会办医疗机构的外部捐赠也由于相应管理政策的缺位存在种种落实困难。

综上所述，投融资的困境是导致社会办医疗机构发展速度缓慢、后续发展不良的直接推手。

虽然政策的落实问题以及政策仍然存在的缺陷对于民营医疗机构的发展仍然存在一些阻碍，但是政策的总体走向是不断促进民营医院发展的。

从政策颁布的过程中也可以看出，对于民
营医院发展的政策壁垒也是在不断破除的。

-全文完-。