河南集体林改中历史遗留问题的几点思考

河南集体林改中历史遗留问题的几点思考
陈卫
【摘要】认真分析、妥善解决历史遗留问题，不仅关系到集体林权制度改革的成败，更关系到农村社会的大局稳定。

河南省集体林改中遇到的历史遗留问题是长期以来集体林业经营体制多次变革、集体林权多次变更造成的。

解决这些问题坚持尊重历史、维护群众利益的基本原则，针对不同类型的问题，采取不同的调处办法。

【期刊名称】《河南林业科技》
【年(卷),期】2012(000)004
【总页数】2页(P41-42)
【关键词】集体林改;遗留问题;对策建议
【作者】陈卫
【作者单位】河南省林业调查规划院,郑州450054
【正文语种】中文
【中图分类】F326.22
明晰集体林业产权（包括林地经营权和林木所有权）。

是集体林权制度改革的基础性任务，是保证集体林改取得成效的前提，所以也常被称为林改的基础改革或主体改革。

事实上，自改革开放以来，河南省集体林业经营体制经历了几次大的变革，其每一次变革都不可避免地涉及集体林业产权问题，可以说，集体林业产权已多次以不同形式“明晰”过。

集体林权制度改革就是在以往多次“明晰”的基础上进行
的，势必遇到诸多历史遗留问题。

本文试对这些问题的产生、表现和对策做一些探析。

1 问题的由来
中共十一届三中全会以后，全国农村普遍推行农业生产责任制，河南省一些地方在建立家庭联产承包责任制时，对集体林木也实行了分户管理，但由于忽视林业生产特点，没有建立相应的林业生产责任制，责、权、利不清，以致造成乱砍滥伐严重。

上世纪 80年代初，河南省出台《关于建立和完善林业生产责任制的意见》，开展了以稳定山权、划定自留山、确定林业生产责任制为主要内容的林业“三定”工作，给农民群众划分了自留山和责任山，颁发了林权证，这是改革开放后对集体林地林木的首次确权。

但实事求是地讲，林业“三定”并没有使集体林业取得太大的成效，所以到80年代后期，全国的“分山到户”政策就基本停止了，有的地方甚至将以前划分的自留山、责任山又收归集体统一经营。

河南省在坚持林业生产责任制的基础上，通过大力发展乡村集体林场，强化林业集体统一经营，全省乡村林场一度发展到6000多个，乡村集体林业得到了空前发展，许多地方对林业“三定”确定的集体林权管理方式进行了调整。

进入 90年代以后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，河南省提出进一步完善林业生产责任制，推行所有权、经营权分离改革，强调稳定所有权，放活经营权，扩大自主权，坚持谁种谁有、合造共有的基本政策，鼓励个人承包造林，涌现出了第1批个体承包造林大户，农村集体林地使用权又
一次以承包的方式向个体经营户和公司流转。

2000年以后，特别是《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》下发之后，河南大力支持非公有制林业的发展，积极倡导营造林机制创新，总结推广以“四荒”拍卖为主的集体林业经营模式，同时提出了“不栽无主树，不造无主林，造林就发证”的要求。

全省各地根据本地实际，探索出独资造林、合作造林、股份制造林、公司加农户造林等多种经营模式。

所以，此次集体林权制度改革前，我们面临是集体林权管理形式已经多元化的状况。

2 问题的主要表现
上述林业经营体制的改革，对加快宜林荒山荒地造林绿化步伐，引导广大农民和社会各界参与林业生态建设，扩大集体林业经营规模都起到了积极的作用。

但由于政策缺乏连续性和改革过程不规范，留下许多有争议的问题。

2.1 林权争议
《中华人民共和国农村土地承包法》于 2003年3月起施行，在此之前一些地方的集体林地承包经营，操作随意，程序简单，农户与村组签订的集体山林承包合同不完备，有的甚至没有签订纸质承包合同，只有口头协议。

由于程序不规范，操作不透明，许多地方林权证发放不到位，从而造成了“有地无证、有证无地”的现象，即一些有经营事实的农户没有林权证，有林权证的农户却没有实际经营权。

2.2 边界争议
过去的林地承包主要是由村组自行操作的，工作标准低，边界确定比较粗糙。

林业“三定”时，一些地方划定自留山、责任山时指山划界，没有图纸，林权档案资料不全或者丢失，无法提供合法有效凭据。

一些林地承包合同上四至界限描述模糊，从而造成的农户间的林地纠纷。

同时，由于几十年来林权所有单位调整、合并和重新组建等原因而造成集体林场与周边村组之间，村组与村组之间存在许多边界争议。

2.3 利益争议
上世纪 80年代后期，为加快荒山绿化步伐，山区一些地方将群众的自留山、责任山收归集体统一造林，或实行村、组合作造林，在此次明晰权属过程中引起了利益分配纠纷。

平原一些地方在营造林机制创新改革时，对荒滩、荒沟、荒坡、荒地实行“谁开垦谁种植，谁造林谁拥有”的政策，没有签订承包合同，更没有确权发证。

但随着时间的推移，各种矛盾逐渐显露出来。

在前些年的林业经营模式创新过程中进行的林权流转，由于政策导向问题和承包程序不够严格，操作不够规范，合同不够完善，导致有些林地林木流转时间过长、面积过大、价格过低。

在此次林改中，
这些“三过”承包地引起了群众与承包户之间利益分配上的争议。

3 解决争议的建议
历史遗留问题大多成因复杂，年代久远，牵涉的利益主体多，解决起来十分困难。

为妥善解决这些问题，首先要对历史遗留问题进行认真梳理，然后分门别类进行研究，坚持尊重历史、维护群众利益这一基本原则，有针对性地提出解决办法。

3.1 强化组织领导，创新工作方法
各级政府充分发挥调处职能，成立专门的林权纠纷调处机构，组织相关部门经常召开联席会议，专题研究解决林改过程中遇到的历史遗留问题。

要根据矛盾纠纷的性质和涉及面，分别采取不同的工作方法，分层次进行调处解决。

对村组内部纠纷，主要以历史记载为准，通过走访群众和老干部、老党员，根据年龄大的老人回忆、指证，进行调解；对村组之间的纠纷，要充分发挥乡镇和村组干部的作用，要求他们树立大局意识，提前介入，先进行调解处理，尽量把问题解决在基层；对历史久、争议大、矛盾深，难以调解的权属问题，引导群众通过司法途径解决。

3.2 针对不同问题，细化调处措施
3.2.1 自留山问题对已划定的自留山，由农户继续长期无偿使用。

山证相符无争议的，更换全国统一式样的林权证；有山无证或山证不符的，重新确权，核发或换发林权证；已合法流转的，完善手续，进行登记变更，核发或换发林权证。

在具体操作中，要根据不同村组的情况，采取相应的处置办法:对本集体经济组织内大多数
农户有自留山证，少数没有权证的，只要左邻右舍能够证明其林权归属，且四至清楚没有纠纷的，经本集体经济组织成员同意，原则上予以认可；对于林业“三定”时只分了自留山而没有发证的，只要有分地底册，原则上予以认可；对既没有权证又无分地底册的不予认可。

3.2.2 责任山问题对已承包到户经营的责任山，由承包户继续承包经营，承包期内允许继承和流转；承包经营已到期的，按照“公平协商、利益分成”原则收回进行
重新分配；因抛荒或长期疏于管理，被集体统一收回经营的责任山，坚持“谁造谁有、合造共有”的政策，继续由新承包者经营管理，所得收益由原承包户、新承包户和村组共同协商收益分配办法。

3.2.3 流转经营问题对已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、合同规范的，坚决予以维护；合同不规范的予以完善，不符合法律规定的，依法进行纠正。

对已经流转、合同规范、但大多数群众有意见的，采取公开协商的办法，调整利益分配。

在解决此类问题时，应注意《中华人民共和国土地承包法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布施行时间，“两法”施行前后对确权程序的要求应有不同。

3.3 推进配套改革，在发展中调处纠纷
对全省林改中遇到的普遍性问题和调处难度大的纠纷要有重点地进行调查研究，从省级层面上有针对性地提出解决办法和政策措施。

要鼓励基层在林改过程中，根据本地林情、民情和林改工作实际，不断深化改革内容。

要认真贯彻落实《河南省森林资源流转管理办法》，进一步规范完善林权交易和评估机构，积极开展林业金融服务、金融保险、林业专业合作组织建设，大力发展林业经济，用改革的办法解决改革中遇到的矛盾，在发展中调处纠纷。