地方税源之争缘何休不了

地方税源之争缘何休不了税收作为经济调控的基本杠杆之一，是国家财政收入的最主要来源，在我国社会主义市场经济建设中发挥着越来越重要的调控作用。

我国于1994年实行了分税制改革，改革后的财税体制对于当时发挥税收职能，推动我国经济体制在10年来的改革和发展中起到了非常关键的作用。

十几年过去了。

随着我国经济结构调整步伐的加快和改革力度的不断深入，中央与地方在财政分配上的矛盾越来越突出。

在一些经济贫困的地方，甚至出现了各级政府为了自己的腰包鼓起来，为了能获得更多的税收收入，发生了一个地方两套税务机关争抢税源的闹剧，严重影响了国家税法的严肃性。

无论管辖权最终在哪一方，闹剧的受害者只能落在企业身上。

基层地方税源之争缘何休不了，其根本就是利益作怪而已。

反映的更深些就是分税制财政体制亟待进一步改革。

针对地方税源之争反映出的一些问题，笔者就此谈点个
人的看法。

一、地方税源之争现象的成因分析
目前，我国税法的立法权在中央，税收的开征、停征、减征及减免等权力均属于中央。

分税制改革后，国税机关主要管辖增值税、消费数和企业所得税等主体税种，高度集中的税收征管体制，有力支持了中央经济体制改革的顺利开展。

但由于1994年分税制改革的不彻底性，反映在实际中就是：纳税人往往既要缴纳属于国税部门征管的税种，又要缴纳属于地税部门征管的税种。

在税收计划任务的约束下，表面上看是国地税两部门之间“争”、“抢”税源，实质上是地方政府在受利益的驱动下，通过争抢企业所得税税源管辖分配及企业所得税优惠政策以及增值税与营业税之间的交叉盲区来取得更多的财权与事权。

（一）企业所得税管辖权成地方税源之争最大的博弈点为了进一步完善财税体制，国务院决定从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革。

也就是在工商行政管理部门新设立（开业）登记的企业，企业所得税由国家税务局负责
征收管理，老企业的企业所得税仍由地方税务局负责征收管理。

改革的目的就是要理顺和解决所得税税收分享上中央与地方的财权问题。

然而，随着国家经济体制改革不断深入，企业改组改制形式日趋多样，企业所得税税源的管辖归属权问题又一次成为地方税源争抢的博弈热点。

面对突出的税源纷争，为了进一步解决税源分享上的争抢现象，国税总局分别以国税发〔2003〕76号文、财税[2006]1号文和国税发〔2008〕120号文等多个文件的形式下发了多项政策规定。

这些政策的陆续出台基本上遏制了税源之争的扩大化。

但从税务机关征管的角度看，实行了所得税分享政策后，仍然使原来相对分明的税种管辖范围变得又一次交叉重叠，同一类型的企业由于成立时间先后不同，或者由于企业改制转型等的原因，可能继续要由国地税两个税务部门管理，依旧造成了两个税务机关相互争税源的局面。

国地两税税源之争问题还是没有从根本上得到彻底解决。

从基层税收征管实践看，现有的所得税税源之争主要表
现在新老企业的认定标准、转制或改制的多元化以及投资比例等经济热点上。

对于税务机关而言，还是存在执行难的尴尬局面。

加之受税收计划落实考核的影响，地方税务机关尽可能寻找政策盲点，代表地方政府千方百计争抢税源，以获取更多的部门利益。

从本质上而言，这些现象反映到最关键的焦点，还是归基到税收分配的事权财权问题上。

由于我国财税体制的不健全不完善，最终导致了所得税税源之争的发生。

（二）企业所得税优惠政策成税源之争的敏感区
随着国家经济结构的不断调整和新兴战略的不断实施，税收在调控结构调整和扶持新战略发展上的作用越来越突出。

为了进一步吸引更多的投资，扩大本地区经济的规模，一些地方政府作起了税收优惠的文章。

在落实所得税优惠政策时，由于两个税务部门对新办企业、改制企业的认定政策标准有争议，政策执行口径不统一，同行业的企业享受政策的情况存在执行不同的优惠口径。

违背了税收调控经济的本来职能。

甚至一些地方碍于税法的规定，便以财政奖励和返
还等各种变相形式减免企业税收；以对地方税务机关行政隶属管辖的优势千方百计钻国家税收政策漏洞，以变相或违规执行所得税等税收优惠政策吸引投资。

这些不正确的经济发展思维，严重危害了国家税法的统一性和严肃性。

造成地方经济的奇型发展。

在企业所得税征管上，税务总局就征收方式规定了查账征收和核定征收等方式。

国地两税部门在对相同类型的企业确定应税所得率时就产生了各自一定的空间。

一些地税部门基于地方政府招商引资税收优惠的目的，在税收征收方法上尽可能找空间。

国地税在企业所得税征管方式执行力度和口径上的不同，客观上造成了企业税负不公。

扭曲了税收征管的的本来职能。

（三）增值税和营业税税基管理交叉处成税源之争的泛滥区
随着结构调整的升级，经济不断向多元化发展。

反映在税收上，就是一个经济实体既从事增值税规定的经济行为，又从事营业税规定的经济行为，即发生混合销售行为或兼营
行为。

按税法规定，对从事货物的生产、批发或零售的企业、企业性单位和个体经营户的混合销售行为，只征增值税；对其他单位的混合销售行为只征营业税。

纳税人兼营非应税劳务，应分别核算销售额和营业额，并分别计算增值税和营业税；未能核算的，一并征收增值税。

在实际税收征管实践中，对于混合销售行为和兼营行为往往是简单执行，很难明确界定。

按分税制规定，增值税属于中央税，由国税机关征管；营业税多属地方税，由地税机关征管。

当征税范围难以界定、混合销售行为和兼营行为难以区别时，地税机关出自地方和本部门的利益，在增值税和营业税政策交叉区打擦边球争税源，把所有混合销售和兼营应税范围均作为兼营行为征营业税。

也就产生了重叠检查、交叉检查、争案源、争处罚、争收入的情况。

二、解决税源之争的几点看法
从上述反映的税源之争成因分析不难看出：税源之争之所以存在“剪不断里还乱”的现象，之所以在各项明确管辖范围的税收政策下发后还是存在征管争议，主要原因在于税
收利益的分配问题上，在于税收体制自身存在的弊端上，在于财税体制滞后于经济发展的缺陷上。

笔者以为，在当前制度和政策的范围内，可以从以下几个方面进行完善和解决：（一）立足税收利益分配焦点，进一步规范和完善税收体制。

首先，应坚持在改革的稳定性和渐进性原则下，立足当前分税制管理的实际，进一步进行预算分配体制改革。

比如：对于存在税源之争的企业所得税管理问题，可以在预算分配级次不变的情况下，将所得税全部移交一个税务机关管辖。

这样一来，中央和地方在所得税利益分配上的级次依旧保持不变，只是在税收征管上从属一个税务机关，就解决了国地税打仗争税源的现状，也能进一步减轻纳税人的负担。

从目前税收征管的质量和分税制本身制度的目的而言，更适益于交由国税机关管理。

其次，应进一步规范税收任务计划的管理。

各级地方政府在下达年度税收计划任务时，应严格依照地方经济的实际水平和国民经济的实际规模，充分利用税务机关税源征管和
经济情况掌握全面的优势，科学、真实、合理地下达任务计划，杜绝不科学不合理的税收计划管理。

从而将税务机关从盲目追求任务完成而产生的利益驱动中解脱出来，真正发挥其税收征管的经济调控职能，造福于一方经济发展。

其三，进一步规范税收优惠政策的管理。

应利用当前全国归并清理各项税收优惠政策的有力机遇，切实解决税收优惠政策过滥过杂的问题。

在税收优惠政策制定上应尽可能的保证执行口径的统一，执行办法的统一，确保国家税法的统一性和严肃性。

（二）进一步建立健全财政运行体制
税源之争反映出的本质问题就是由于我国的财政体制还不健全，体制弊端在当前越来越显得突出。

由于财权和事权高度集中于中央，地方政府在财权和事权上的利益少，导致一些地方不断争抢税源，千方百计获取税收利益，最终造成中央经济税收政策不能在地方全面贯彻执行。

胡锦涛总书记在中央政治局第十八次集体学习时曾提出“要构建有利于科学发展的财税体制，始终把实现好、维护
好、发展好最广大人民根本利益作为财税工作的出发点和落脚点，教育引导广大财税干部职工特别是领导干部全面提高思想政治素质、业务能力、职业道德，做到为国理财、为民服务，让人民共享改革发展成果”。

因此，当前我国的财政体制改革要按照总书记的这一改革思路，切实深化中央和地方之间的财权和事权分配，赋予地方一定的财权和事权。

改革思路应立足财政扁平化思维，在全国全面开展财政体制改革；进一步健全和规范省以下财政运行体制，全面推开省直管县改革，扩大中央对省和重点市、省对县一级的财政直接集中支付转移面，斩断本属于县级的财权和事权在其体外循环的链条，保障县级的财政运转，最终解决争抢税源和财权的老大难问题。

（三）进一步健全和规范税收立法，全面发挥税收职能
从有益于税收制度的完善和国家经济发展的方向考虑，应抓紧制定和出台《增值税法》，扩大增值税的征税范围，适时废止营业税税种。

将所有营业税的征税范围全部纳入增值税范围，全面扩大增值税的抵扣链条，以推行增值税
转型改革为有力时机，为我国的经济发展和经济结构调整提供有力的税收保障。

对于改革后的税收利益分配问题，应按照增值税和营业税相应的预算分配比例测算后的综合级次进行分配，赋予地方更多的税收利益权。

这样，游余于税种交叉之中产生税源之争的真空盲区就彻底消失了，税收的调控经济职能作用也将全面提升。

从长远看，随着我国经济的发展和经济体制改革的不断深入，我国国地两税合并将是不可改变的趋势。

国家应该继续大力深化预算分配体制改革，全面健全中央和地方的预算权重分配机制，完善中央对地方和省对县的直接支付体制，借鉴发达国家健全的税务管理优点，为国地税合并统一夯实体制基础，最终打造出体制完善、机制健全的有中国特色的社会主义税收体制。