关于《中华人民共和国城乡规划法(草案)》的说明

关于《中华人民共和国城乡规划法(草案)》的说明文章属性
•【公布机关】建设部
•【公布日期】2007.04.24
•【分类】立法草案及其说明
正文
关于《中华人民共和国城乡规划法（草案）》的说明——2007年4月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会
第二十七次会议上
建设部部长汪光焘
全国人民代表大会常务委员会：
我受国务院的委托，现对《中华人民共和国城乡规划法（草案）》作说明。

城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。

现行的城市规划法和村庄集镇规划建设管理条例，对于加强城市和乡村的规划、建设与管理，遏制城市和乡村的无序建设等问题，起到了重要的作用。

但是，随着经济社会的发展，规划管理工作也遇到了一些新的问题：
（一）建立在城乡二元结构上的规划管理制度，以及就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，已经不适应现实需要；
（二）一些地方在城市建设中脱离实际，不顾环境资源承载力和经济条件，擅自变更规划，批准开发建设，盲目扩大城市建设规模，贪大求洋，急功近利，搞“政绩工程”、“形象工程”；
（三）规划的科学性和严肃性需要提高，有的地方在制定规划和实施规划过程中缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与；
（四）乡村规划管理非常薄弱，现有的一些规划未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要，农村无序建设和浪费土地严重；
（五）在长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等地区飞速发展的密集城市群迫切需要统筹协调，避免造成基础设施重复建设和资源浪费；
（六）随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施制度需要作相应调整；
（七）城乡规划建设中的违法行为出现一些新特点，需要完善法律责任，加大处罚力度，严格追究有关地方人民政府及其行政管理部门的违法责任，并对违章建筑的处理作出规定。

党中央、国务院非常重视城乡规划工作，强调城乡规划要在城乡经济和社会发展中充分发挥先导和统筹作用，有效调控和引导城乡发展建设，促进城乡经济、社会和资源环境的协调和可持续发展。

因此，这次起草城乡规划法的指导思想是：按照贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，统筹城乡建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度，正确处理近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化保护等关系，促进合理布局，节约资源，保护环境，体现特色，充分发挥城乡规划在引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会可持续发展中的统筹协调和综合调控作用。

为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，保护自然资源和历史文化遗产，改善人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展，建设部在总结城市规划法和村庄集镇规划建设管理条例实施经验的基础上，根据新的形势需要，起草了《中华人民共和国城乡规划法（修订送审稿）》，提请国务院审议。

国务院法制办收到此件后，反复征求了发展改革委、国土资源部等部门和北京、上海等地方人民政府以及清华大学、同济大学、中国城市规划设计研究院等科研机构的意见，到陕西、江苏、北京、上海、广东等地进行了调研，并专门召开了专家论证会和有关部
门的协调会。

在此基础上，国务院法制办会同建设部和有关部门多次进行研究、论证、协调、修改，并按照党的十六届三中全会、五中全会提出的统筹城乡发展和建设社会主义新农村的要求，对城镇体系规划、乡规划和村庄规划的内容作了进一步的充实和完善，对乡、村庄建设提出了更加具体、明确的要求，形成了《中华人民共和国城乡规划法（草案）》（以下简称草案）。

草案已经国务院常务会议讨论通过。

草案共7章73条。

现就草案的主要内容说明如下：
一、关于本法的适用范围
本法所称的城乡规划，是指由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系，调整的是城市、镇、村庄等居民点以及居民点之间的相互关系，不是覆盖全部国土面积的规划。

因此，为了防止一些地方脱离实际，盲目扩大城市建设规模，草案要求有关人民政府在组织编制的总体规划、乡规划和村庄规划中，按照经济发展水平和统筹城乡发展的需要，科学地划定规划区，并明确制定和实施城乡规划以及在规划区内进行城乡各项建设，必须遵守本法。

这里讲的规划区是指城市、镇、乡和村庄的行政区内实际已经成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的建成区，以及因城乡建设和发展需要必须实行规划控制的区域。

同时，草案还规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。

二、关于城乡规划与其他规划的关系
城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，它与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划密切相关，只有与这些综合性规划相互衔接、相互协调，才能充分发挥其功能和作用。

为此，草案规定：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

同时，草案还规定，在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

三、关于城乡规划的制定
科学合理地制定城乡规划是严格实施城乡规划，防止一些地方脱离实际，盲目扩大城市建设规模的前提和基础。

为此，草案对城乡规划的制定作了以下规定：一是明确规划制定和实施的原则。

要求制定和实施城乡规划，应当遵循合理布局、节约土地、集约发展的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和优良传统，防止污染和其他公害，并符合国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

二是明确规划编制的主体和审批程序。

针对不同种类、不同层次规划的具体情况，规定了各级人民政府或者其规划主管部门按照事权，分别负责制定城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划，并明确了规划的审批程序。

三是扩大社会公众参与。

为了保证规划编制过程中充分吸收各方面意见，草案明确了规划制定的程序，要求规划组织编制机关将规划予以公告，采取多种形式广泛征求专家和社会公众的意见，并将意见采纳情况和理由作为城乡规划报送审批的必备材料；村庄规划在报请审批前，还要经村民会议讨论同意。

同时，增加了规划的透明度。

为了防止政府某些领导人或者建设单位随意变更规划，草案要求城乡规划经批准后，组织编制机关应当予以公布，任何单位和个人都有权查阅已经公布的城乡规划。

此外，草案还对各类规划的内容、期限作了详细规定，特别明确了总体规划的强制性内容，以做到规划管理的公开、公正。

四、关于城乡规划的实施
城乡规划的严肃性体现在已经批准的城乡规划必须得到严格遵守和执行，避免一些地方政府及其领导人违反法定程序，随意干预和变更规划。

为此，草案规定任何单位和个人应当遵守经批准的城乡规划，服从规划管理，并作出了以下具体规
定：
一是要求各级地方人民政府有计划、分步骤地实施当地的总体规划，并根据当地的总体规划，制定近期建设规划。

二是控制频繁修改城乡规划。

城乡规划一经批准，不得随意修改，特别是不能因为地方领导人的变更而变更，更不能因为个别领导人的意见而擅自修改，并明确了修改城乡规划的条件。

三是明确规划修改的审批程序。

涉及修改省域城镇体系规划、总体规划强制性内容以及控制性详细规划的，要先经原审批机关同意，并将修改后的规划按照原审批程序报批。

四是规范选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的发放。

明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节；同时，考虑到规划许可制度与投资体制改革和土地使用制度改革相衔接，对建设工程的种类和管理环节作了区分，并且按照既要保证规划实施，又要规范行政权力的原则，进一步完善了有关规划许可的条件和程序。

五是强化监督检查措施。

为了保障城乡规划的落实，草案专设了监督检查一章，强化了对规划的权力机关监督、公众监督、上级机关监督，以及各项监督检查措施。

五、关于乡村规划
建设社会主义新农村，是我们面临的新的历史任务，要建设社会主义新农村，必须先从根本上改变农村建设中存在的没有规划、无序建设和土地资源浪费现象，做到规划先行、全盘考虑、统筹协调，避免盲目建设。

因此，为了加强对乡村规划的管理，保证其在建设社会主义新农村的过程中发挥应有的作用，草案对乡规划和村庄规划的制定和实施作了以下规定：
一是明确乡规划和村庄规划的编制主体和经费来源。

要求乡和村庄所在的镇、
乡人民政府组织编制规划，并要求将规划编制经费纳入本级财政预算，以改变目前乡、村庄没有规划或者规划不科学、不能适应农村发展需要的状况。

二是明确乡规划和村庄规划的内容。

针对实践中存在的乡规划和村庄规划盲目模仿城市规划，缺乏针对性，不能适应农村特点和农民需要的问题，草案结合农村的实际情况，根据建设社会主义新农村的要求，强调乡规划和村庄规划要安排好农村公共服务设施、基础设施、公益事业建设的用地布局和范围。

三是规范乡规划和村庄规划的实施。

根据党中央、国务院关于新农村建设要坚持从实际出发，尊重农民意愿，加强民主决策，民主管理，因地制宜，分类指导，不强求一律，不盲目攀比，不强迫命令，更不能搞形式主义的要求，草案规定乡规划和村庄规划的实施应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导农村村民合理进行建设。

四是强化耕地保护，严格乡村建设管理，防止乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设乱占耕地。

草案对乡、村庄规划区内乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅的建设规定了严格的审批程序，明确农村建设活动不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，方可取得乡村建设规划许可证。

同时，针对农村交通不便，建设活动规模小，点多面广、以个人为主等情况，按照既要严格规划管理，又要便民的原则，规定农村建设活动只领取乡村建设规划许可证，并要求在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。

此外，草案完善了法律责任，加大了处罚力度，对实施违法行为或者批准实施违法行为的各级人民政府及其有关主管部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，规定了相应的行政责任，特别是对机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，还要追究刑事责任。

实践中对违章建筑的处理一直是规划管理中的老大难问题，为了有效地遏制违
章建筑的建设，使违法者无利可图，草案规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的（即违章建筑），由城乡规划主管部门责令建设单位停止建设、限期拆除，处建设工程造价5％以上10％以下的罚款；逾期不拆除的，予以没收。

当事人不停止建设或者逾期不拆除时，当地人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

同时，对单位或者个人的其他违法行为也规定了严格的法律责任。

《中华人民共和国城乡规划法（草案）》和以上说明是否妥当，请予审议。