第一章行政法本论
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计划行政，系指行政以作成计划的方式 来达成施政的目的。
三、行政法的概念与特征
（一）行政法的概念 行政法的定义繁多。 [德]毛雷尔：行政法是指以特有的方式调整行
政——行政行为、行政程序和行政组织——的 （成文或不成文）法律规范的总称。 吴庚：行政法乃关于行政之法，即有关行政之 组织、职权、任务、程序以及国家及其他行政 主体与人民间之权利义务关系的法规。例外情 形尚包括人民相互间之权利义务关系的公法法 规。
是放弃积极的概念定义，仅消极地界定行政的 界限（“除外说”又称为“蒸馏说”）；另一 种观点认为，不能仅仅说行政不是什么，而应 当提出积极的定义。 1．消极说。 出发点是分权学说。据此，行政是指既非立法 也 非 司 法 的 国 家 活 动 。 早 期 为 德 国 OTTO MAYER主张。
2．积极说
（二）行政法律关系的客体
指行政法主体的权利义务所指向的标的 或对象，亦即联系主体之间权利义务劳 动的媒介。
行政法律关系的客体实质上就是一种利 益。分物质利益和精神利益两类。
（三）行政法律关系的内容
指行政法律关系主体所享有的权利（职 权）和承担的义务（职责）。
行政主体的职权，包括行政立法权、行 政决定权、行政命令权、行政制裁权、 行政强制权、行政司法权等，其职责主 要包括正确适用法律、依法行使职权、 遵守法定程序等。
（二）行政法律关系内容上的特征 1、内容上的法定性与不可分割性 2、内容处分的有限性 3、处理的特殊性
第三节 行政法基本原则
一、行政法基本原则之争论 1．早期之“行政管理原则论” 代表为王珉灿主编的《行政法概要》。
“在党的统一领导下实行党政分工和党企分工” 的原则、“广泛吸收人民群众参加国家行政管 理”的原则、“贯彻民主集中制”的原则、 “实行精简的原则”、“坚持各民族一律平等” 的原则、“按照客观规律办事，实行有效地行 政管理”的原则和“维护社会主义法制的统一 和尊严，坚持依法办事”的原则。
第一章 行政法本论
第一节 行政法基本概念 第二节 行政法律关系 第三节 行政法基本原则
第一节 行政法基本概念
一、“行政”的涵义、特征及分类 二、“行政法”的涵义及特征 三、行政法渊源的概念及内容
一 、“行政”的涵义及特征
（一）“行政”的涵义 学理上有两种界定行政内涵的方法。一种观点
私经济行政一般分为三种：
1、以私法方式辅助行政的行为； 2、行政营利行为； 3、以私法方式达到行政任务的行为。
2、干涉行政、给付行政与计划 行政
干涉行政，又称侵害行政，指干涉人民 权利，限制其自由或财产，或课予人民 义务或负担的行政活动。
给付行政，又可称服务行政或福利行政， 指提供人民给付、服务或其他利益的行 政活动。
在行政与法的关系中不能完全忽视行政裁量的 作用。
因此，不仅要求行政活动要严格符合法律的规 定，即体现法的形式正义，还要求行政活动具 有实质的正当性，体现法的实质正义和程序正 义。
据上述三种具体的“法与行政的关系”， 行政法的基本原则又可具体确定为三项：
一是行政法定原则，要求行政必须符合 法的形式正义；
行政相对人的权利义务可包括三类： 1、行政参与权 2、行政受益权 3、行政保护权
三、行政法律关系的分类
（一）内部行政法律关系与外部行政法律关系 前者是指行政权力作用于行政系统之内而在行
政主体与内部行政相对人之间形成的行政法律 关系。主要指行政主体与公务员之间形成的法 律关系。 后者指行政权力作用于行政系统之外而在行政 主体与行政相对人之间形成的行政法律关系。
公权力行政的重要特征，即经常以一般抽象的 命令或个别性的决定，课予人民一定的义务， 必要时得采取强制手段，以达行政目的。
在公权力行政的作用下，人民与行政之间形成 一种“上下秩序关系”。
由于公权力行政对人民权利造成直接的影响， 因此应严格遵守依法行政原则的要求。
私经济行政，又称为国库行政，指国家 处于私人的地位，适用私法规定所为的 行为。
2．晚近之“行政法治原则论”
受欧美行政法学影响。
1985年龚祥瑞出版《比较宪法与行政法》中： 行政法治原则（狭义）、议会主权原则、政府 守法原则和越权无效原则。
罗豪才先生在其主编的作为全国第二本高校统 编教材的《行政法学》一书中，直接将行政法 的基本原则概括为行政法治原则，并将其具体 分解为行政合法性原则和行政合理性原则。
（二）法律优先原则
法律优先原则体现在法律与行政立法的 关系上，即法律优先于行政立法，其基 本涵义是指法律对于行政立法即行政法 规和规章的优越地位。
，法律优先原则又可具体导出“根据 （法律）”和“不相抵触”两个子原则。
第一，“根据（法律）”原则。该原则 是指行政立法应服从法律位阶的要求， 以上位法作为行政立法的根据。
行政法渊源又称行政法的表现形式，亦 即行政法法律规范的来源、出处。
在我国，行政法渊源分为正式与非正式 渊源。前者包括宪法典、法律、行政法 规、地方性法规、行政规章和法律解释 等。后者主要指法理、判例、惯例及习 惯等。
讨论案例——酒泉中级人民法院 宣判甘肃省地方性法规违法案
1998年3月15日，酒泉市民马玉琴就其与酒泉地区惠宝制冷设备有限公 司(惠宝公司)之间的冰柜维修纠纷向地区技术监督局投诉。地区技术监 督局经过调查取证之后认定，惠宝公司没有家电维修证书，而且大多数 维修人员也没有技术证明书，于是以违反了《甘肃省产品质量监督管理 条例》第十三条和第三十条为由，作出了行政处罚决定，要求惠宝公司 立即免费维修冰柜并赔偿马玉琴经济损失3000元。
二、行政法基本原则的确立
行政法的基本原则，是指其效力贯穿于 全部行政法规范之中，能够集中体现行 政法的根本价值和行政法的主要矛盾， 并反映现代民主法治国家的宪政精神， 对行政法规范的制定与实施具有普遍指 导意义的基础性或本源性的法律准则。
确立行政法基本原则，应当以行政法的 根本价值和基本矛盾为内在根据或标准。
计划的活动。区别于立法。
二、行政的分类
从不同的观点可得出不同的行政分类， 有直接行政与间接行政之分，也有公权 力行政与私经济行政之分，还有干涉行 政、给付行政与计划行政之分，也有羁 束行政与裁量行政之分。
1、公权力行政与私经济行政
公权力行政，又称高权行政，指国家或自治主 体居于统治权主体地位，以公法规定为基础所 从事的各种行政行为。
一、行政法律关系的概念
行政法律关系是指行政法规范在对行政 权力行使中产生的各种社会关系加以调 整之后所形成的一种行政法上的权利义 务（职权、职责）关系。
二、行政法律关系的要素
（一）行政法律关系的主体 行政法律关系的主体即行政法律关系的
当事人，又可简称为行政法主体，是指 行政权利（职权）的享受者和行政义务 （职责）——的承担者 行政主体 行政相对人 第三人
如“在法律范围内和法律的基础上进行的社会塑造活 动”（福斯特霍夫）
“近代国家之行政是在法之下，受法之规制，并以现 实具体、积极实现国家目的为目标，所为的整体上具 有统一性之继续、形成的国家活动”（田中二郎）、
实质意义上的公共行政种类繁多，精细有余，失之繁 琐晦涩。
3、综合说
如斯泰恩对行政的定义，先从“消极”的角度， 将国家作用中的立法行为、政府行为、国家计 划行为、军事国防行为及司法等行为排除于行 政之外，再从“积极”的角度，将行政界定为： 执行权的机关及其所属特定权利主体，在法律 的拘束下，本于既定的目标，基于自我责任而 以具体措施持续地处理公共任务者。
第二，“不抵触”原则。所谓“不抵 触”，是指在法律位阶的层级结构中， 下位阶的法律不得与上位阶的法律相冲 突，凡有冲突应以上位阶的法律为准绳。
（三）法律保留原则
所谓法律保留是指凡属宪法、法律规定 只能由法律规定的事项，则只能由法律 规定，或者必须在法律有明确授权的情 况下，才能由行政机关作出规定。
本书观点：行政法意义上的行政专指国 家行政主体对公共事务的组织和管理活 动，又称为“公共行政”，或称为“国 家行政”。
福斯特霍夫：“行政只能描述，不能界 定”。
（二）“行政”的特征：
1．行政是社会塑造活动。区别于司法。 2．行政的出发点是公共利益。 3．行政主要是积极的、针对将来的塑造活动。 4．行政是为处理事件而采取具体措施或者执行特定的
有关法律保留原则的适用范围有三种学 说：
一是侵害保留说，即对人民之自由、财 产权的剥夺以及义务之负担，都应当由 法律明确加以规定；
二是全部保留说，即法律保留原则应适 用于行政法的所有领域，不管是负担行 政还是给付行政，也无论是外部行政还 是内部行政，都应当受法律约束；
三是重要保留说，即凡是公民重要的权 利义务应当由法律加以规定，凡涉及到 相对人重要的、基本的权利义务的行政 作用都应当有明确具体的法律依据。
惠宝公司对该处罚不服，向酒泉市法院提起行政诉讼，酒泉市法院 (1998)酒法初字第59号行政判决书以事实征据及处罚决定送达手续不合 法为由，判决撤销了酒泉地区技术监督局的处罚决定。后者不服一审判 决而向酒泉地区中级人民法院提起上诉。1998年2月15日，酒泉地区中 级法院作出终审判决，认为，《甘肃省产品监督管理条例》第13条和第 30条关于产品质量监督管理部门对维修者实施行政处罚的规定与《中华 人民共和国产品质量法》及《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定 相冲突，不能作为行政处罚的依据。故此，作出撤销酒泉地区技术监督 局的行政处罚决定。针对酒泉地区中级人民法院的判决，甘肃省人大认 为，酒泉中院无权认定省人大法规无效，并称这是一起“全国罕见的超 越审判职权的严重违法事件。”
二是行政均衡原则，要求行政必须体现 法的实质正义；
三是行政正当原则，要求行政必须体现 法的程序正义。
三、行政法基本原则的功能
1．法律整合功能 2．行为准则功能 3．司法适用功能
四、 行政法定原则
行政法定原则，相当于德国行政法上的 “依法行政原则”和我国行政法上的 “行政合法性原则”。
ห้องสมุดไป่ตู้
杨解君：行政法是有关行政的主体、职 权、行为及程序、违法及责任和救济关 系的法律规范的总称。
周佑勇：行政法就是规定国家行政管理 活动，调整行政关系的法律规范的总称。
（二）行政法的特征 1、难以制定统一的法典。 2、形式广泛，数量众多且富于变动性。 3、实体法规范与程序法规范并存。
四、行政法渊源
（二）行政实体行政法律关系与行政程 序法律关系
前者指受到行政实体法规范而在行政主 体与行政相对人之间形成的权利义务关 系。
后者指受到行政程序体法规范而在行政 主体与行政相对人之间形成的权利义务 关系。
四、行政法律关系的特征
（一）行政法律关系主体上的特征 1、主体的恒定性与不可转化性 2、主体资格的受限制性 3、主体地位上的不对等性
所谓行政法定，即“法无明文规定不得 任意行政”，具体包括职权法定原则、 法律优先与法律保留原则等内容。
（一）职权法定原则
所谓职权法定，就是指任何行政职权的 来源与作用都必须具有明确的法定依据， 否则越权无效，要受到法律追究，承担 法律责任。具体包括以下三层含义：
第一，行政职权来源于法。 第二，行政职权受制于法。 第三，越权无效，并应承担法律责任。
讨论：
第一,酒泉市中级人民法院是否有权认定 甘肃省人大制定的地方性法规与全国性 法律相冲而不予适用？
第二,甘肃省人大认定酒泉中院裁定其制 定的地方性法规与法律相冲突的行为是 “严重违法事件”是否合适？
第二节 行政法律关系
一、行政法律关系的概念 二、行政法律关系的要素 三、行政法律关系的分类 四、行政法律关系的特征
1．根本价值——法的正义价值
按照罗尔斯的观点，法的正义包括形式 正义、实质正义和程序正义。
行政法的基本原则作为法律正义价值的 载体，应当承载、协调各项正义价值要 素，并将这些法的正义价值都融入到行 政法律制度之中。
2．基本矛盾——行政与法的对立统一
根据主权在民原则，行政机关的权力来自于人 民，其管理活动必须服从人民的意志即法律。 所以，在行政与法之间应当是行政依附于法的 关系。
三、行政法的概念与特征
（一）行政法的概念 行政法的定义繁多。 [德]毛雷尔：行政法是指以特有的方式调整行
政——行政行为、行政程序和行政组织——的 （成文或不成文）法律规范的总称。 吴庚：行政法乃关于行政之法，即有关行政之 组织、职权、任务、程序以及国家及其他行政 主体与人民间之权利义务关系的法规。例外情 形尚包括人民相互间之权利义务关系的公法法 规。
是放弃积极的概念定义，仅消极地界定行政的 界限（“除外说”又称为“蒸馏说”）；另一 种观点认为，不能仅仅说行政不是什么，而应 当提出积极的定义。 1．消极说。 出发点是分权学说。据此，行政是指既非立法 也 非 司 法 的 国 家 活 动 。 早 期 为 德 国 OTTO MAYER主张。
2．积极说
（二）行政法律关系的客体
指行政法主体的权利义务所指向的标的 或对象，亦即联系主体之间权利义务劳 动的媒介。
行政法律关系的客体实质上就是一种利 益。分物质利益和精神利益两类。
（三）行政法律关系的内容
指行政法律关系主体所享有的权利（职 权）和承担的义务（职责）。
行政主体的职权，包括行政立法权、行 政决定权、行政命令权、行政制裁权、 行政强制权、行政司法权等，其职责主 要包括正确适用法律、依法行使职权、 遵守法定程序等。
（二）行政法律关系内容上的特征 1、内容上的法定性与不可分割性 2、内容处分的有限性 3、处理的特殊性
第三节 行政法基本原则
一、行政法基本原则之争论 1．早期之“行政管理原则论” 代表为王珉灿主编的《行政法概要》。
“在党的统一领导下实行党政分工和党企分工” 的原则、“广泛吸收人民群众参加国家行政管 理”的原则、“贯彻民主集中制”的原则、 “实行精简的原则”、“坚持各民族一律平等” 的原则、“按照客观规律办事，实行有效地行 政管理”的原则和“维护社会主义法制的统一 和尊严，坚持依法办事”的原则。
第一章 行政法本论
第一节 行政法基本概念 第二节 行政法律关系 第三节 行政法基本原则
第一节 行政法基本概念
一、“行政”的涵义、特征及分类 二、“行政法”的涵义及特征 三、行政法渊源的概念及内容
一 、“行政”的涵义及特征
（一）“行政”的涵义 学理上有两种界定行政内涵的方法。一种观点
私经济行政一般分为三种：
1、以私法方式辅助行政的行为； 2、行政营利行为； 3、以私法方式达到行政任务的行为。
2、干涉行政、给付行政与计划 行政
干涉行政，又称侵害行政，指干涉人民 权利，限制其自由或财产，或课予人民 义务或负担的行政活动。
给付行政，又可称服务行政或福利行政， 指提供人民给付、服务或其他利益的行 政活动。
在行政与法的关系中不能完全忽视行政裁量的 作用。
因此，不仅要求行政活动要严格符合法律的规 定，即体现法的形式正义，还要求行政活动具 有实质的正当性，体现法的实质正义和程序正 义。
据上述三种具体的“法与行政的关系”， 行政法的基本原则又可具体确定为三项：
一是行政法定原则，要求行政必须符合 法的形式正义；
行政相对人的权利义务可包括三类： 1、行政参与权 2、行政受益权 3、行政保护权
三、行政法律关系的分类
（一）内部行政法律关系与外部行政法律关系 前者是指行政权力作用于行政系统之内而在行
政主体与内部行政相对人之间形成的行政法律 关系。主要指行政主体与公务员之间形成的法 律关系。 后者指行政权力作用于行政系统之外而在行政 主体与行政相对人之间形成的行政法律关系。
公权力行政的重要特征，即经常以一般抽象的 命令或个别性的决定，课予人民一定的义务， 必要时得采取强制手段，以达行政目的。
在公权力行政的作用下，人民与行政之间形成 一种“上下秩序关系”。
由于公权力行政对人民权利造成直接的影响， 因此应严格遵守依法行政原则的要求。
私经济行政，又称为国库行政，指国家 处于私人的地位，适用私法规定所为的 行为。
2．晚近之“行政法治原则论”
受欧美行政法学影响。
1985年龚祥瑞出版《比较宪法与行政法》中： 行政法治原则（狭义）、议会主权原则、政府 守法原则和越权无效原则。
罗豪才先生在其主编的作为全国第二本高校统 编教材的《行政法学》一书中，直接将行政法 的基本原则概括为行政法治原则，并将其具体 分解为行政合法性原则和行政合理性原则。
（二）法律优先原则
法律优先原则体现在法律与行政立法的 关系上，即法律优先于行政立法，其基 本涵义是指法律对于行政立法即行政法 规和规章的优越地位。
，法律优先原则又可具体导出“根据 （法律）”和“不相抵触”两个子原则。
第一，“根据（法律）”原则。该原则 是指行政立法应服从法律位阶的要求， 以上位法作为行政立法的根据。
行政法渊源又称行政法的表现形式，亦 即行政法法律规范的来源、出处。
在我国，行政法渊源分为正式与非正式 渊源。前者包括宪法典、法律、行政法 规、地方性法规、行政规章和法律解释 等。后者主要指法理、判例、惯例及习 惯等。
讨论案例——酒泉中级人民法院 宣判甘肃省地方性法规违法案
1998年3月15日，酒泉市民马玉琴就其与酒泉地区惠宝制冷设备有限公 司(惠宝公司)之间的冰柜维修纠纷向地区技术监督局投诉。地区技术监 督局经过调查取证之后认定，惠宝公司没有家电维修证书，而且大多数 维修人员也没有技术证明书，于是以违反了《甘肃省产品质量监督管理 条例》第十三条和第三十条为由，作出了行政处罚决定，要求惠宝公司 立即免费维修冰柜并赔偿马玉琴经济损失3000元。
二、行政法基本原则的确立
行政法的基本原则，是指其效力贯穿于 全部行政法规范之中，能够集中体现行 政法的根本价值和行政法的主要矛盾， 并反映现代民主法治国家的宪政精神， 对行政法规范的制定与实施具有普遍指 导意义的基础性或本源性的法律准则。
确立行政法基本原则，应当以行政法的 根本价值和基本矛盾为内在根据或标准。
计划的活动。区别于立法。
二、行政的分类
从不同的观点可得出不同的行政分类， 有直接行政与间接行政之分，也有公权 力行政与私经济行政之分，还有干涉行 政、给付行政与计划行政之分，也有羁 束行政与裁量行政之分。
1、公权力行政与私经济行政
公权力行政，又称高权行政，指国家或自治主 体居于统治权主体地位，以公法规定为基础所 从事的各种行政行为。
一、行政法律关系的概念
行政法律关系是指行政法规范在对行政 权力行使中产生的各种社会关系加以调 整之后所形成的一种行政法上的权利义 务（职权、职责）关系。
二、行政法律关系的要素
（一）行政法律关系的主体 行政法律关系的主体即行政法律关系的
当事人，又可简称为行政法主体，是指 行政权利（职权）的享受者和行政义务 （职责）——的承担者 行政主体 行政相对人 第三人
如“在法律范围内和法律的基础上进行的社会塑造活 动”（福斯特霍夫）
“近代国家之行政是在法之下，受法之规制，并以现 实具体、积极实现国家目的为目标，所为的整体上具 有统一性之继续、形成的国家活动”（田中二郎）、
实质意义上的公共行政种类繁多，精细有余，失之繁 琐晦涩。
3、综合说
如斯泰恩对行政的定义，先从“消极”的角度， 将国家作用中的立法行为、政府行为、国家计 划行为、军事国防行为及司法等行为排除于行 政之外，再从“积极”的角度，将行政界定为： 执行权的机关及其所属特定权利主体，在法律 的拘束下，本于既定的目标，基于自我责任而 以具体措施持续地处理公共任务者。
第二，“不抵触”原则。所谓“不抵 触”，是指在法律位阶的层级结构中， 下位阶的法律不得与上位阶的法律相冲 突，凡有冲突应以上位阶的法律为准绳。
（三）法律保留原则
所谓法律保留是指凡属宪法、法律规定 只能由法律规定的事项，则只能由法律 规定，或者必须在法律有明确授权的情 况下，才能由行政机关作出规定。
本书观点：行政法意义上的行政专指国 家行政主体对公共事务的组织和管理活 动，又称为“公共行政”，或称为“国 家行政”。
福斯特霍夫：“行政只能描述，不能界 定”。
（二）“行政”的特征：
1．行政是社会塑造活动。区别于司法。 2．行政的出发点是公共利益。 3．行政主要是积极的、针对将来的塑造活动。 4．行政是为处理事件而采取具体措施或者执行特定的
有关法律保留原则的适用范围有三种学 说：
一是侵害保留说，即对人民之自由、财 产权的剥夺以及义务之负担，都应当由 法律明确加以规定；
二是全部保留说，即法律保留原则应适 用于行政法的所有领域，不管是负担行 政还是给付行政，也无论是外部行政还 是内部行政，都应当受法律约束；
三是重要保留说，即凡是公民重要的权 利义务应当由法律加以规定，凡涉及到 相对人重要的、基本的权利义务的行政 作用都应当有明确具体的法律依据。
惠宝公司对该处罚不服，向酒泉市法院提起行政诉讼，酒泉市法院 (1998)酒法初字第59号行政判决书以事实征据及处罚决定送达手续不合 法为由，判决撤销了酒泉地区技术监督局的处罚决定。后者不服一审判 决而向酒泉地区中级人民法院提起上诉。1998年2月15日，酒泉地区中 级法院作出终审判决，认为，《甘肃省产品监督管理条例》第13条和第 30条关于产品质量监督管理部门对维修者实施行政处罚的规定与《中华 人民共和国产品质量法》及《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定 相冲突，不能作为行政处罚的依据。故此，作出撤销酒泉地区技术监督 局的行政处罚决定。针对酒泉地区中级人民法院的判决，甘肃省人大认 为，酒泉中院无权认定省人大法规无效，并称这是一起“全国罕见的超 越审判职权的严重违法事件。”
二是行政均衡原则，要求行政必须体现 法的实质正义；
三是行政正当原则，要求行政必须体现 法的程序正义。
三、行政法基本原则的功能
1．法律整合功能 2．行为准则功能 3．司法适用功能
四、 行政法定原则
行政法定原则，相当于德国行政法上的 “依法行政原则”和我国行政法上的 “行政合法性原则”。
ห้องสมุดไป่ตู้
杨解君：行政法是有关行政的主体、职 权、行为及程序、违法及责任和救济关 系的法律规范的总称。
周佑勇：行政法就是规定国家行政管理 活动，调整行政关系的法律规范的总称。
（二）行政法的特征 1、难以制定统一的法典。 2、形式广泛，数量众多且富于变动性。 3、实体法规范与程序法规范并存。
四、行政法渊源
（二）行政实体行政法律关系与行政程 序法律关系
前者指受到行政实体法规范而在行政主 体与行政相对人之间形成的权利义务关 系。
后者指受到行政程序体法规范而在行政 主体与行政相对人之间形成的权利义务 关系。
四、行政法律关系的特征
（一）行政法律关系主体上的特征 1、主体的恒定性与不可转化性 2、主体资格的受限制性 3、主体地位上的不对等性
所谓行政法定，即“法无明文规定不得 任意行政”，具体包括职权法定原则、 法律优先与法律保留原则等内容。
（一）职权法定原则
所谓职权法定，就是指任何行政职权的 来源与作用都必须具有明确的法定依据， 否则越权无效，要受到法律追究，承担 法律责任。具体包括以下三层含义：
第一，行政职权来源于法。 第二，行政职权受制于法。 第三，越权无效，并应承担法律责任。
讨论：
第一,酒泉市中级人民法院是否有权认定 甘肃省人大制定的地方性法规与全国性 法律相冲而不予适用？
第二,甘肃省人大认定酒泉中院裁定其制 定的地方性法规与法律相冲突的行为是 “严重违法事件”是否合适？
第二节 行政法律关系
一、行政法律关系的概念 二、行政法律关系的要素 三、行政法律关系的分类 四、行政法律关系的特征
1．根本价值——法的正义价值
按照罗尔斯的观点，法的正义包括形式 正义、实质正义和程序正义。
行政法的基本原则作为法律正义价值的 载体，应当承载、协调各项正义价值要 素，并将这些法的正义价值都融入到行 政法律制度之中。
2．基本矛盾——行政与法的对立统一
根据主权在民原则，行政机关的权力来自于人 民，其管理活动必须服从人民的意志即法律。 所以，在行政与法之间应当是行政依附于法的 关系。