%ac务员财产申报制度理据、缺失及构建

第9卷　第2期南京农业大学学报(社会科学版)2009.9(2)VOL.9,NO.2 2009年6月Journal of Nanjing Agricultural University(Social Sciences Edition)Jun.,2009我国公务员财产申报制度:理据㊁缺失及构建杨建国(南京农业大学公共管理学院,江苏南京210095)摘　要:建立公务员财产申报制度有四重理据,即公务员财产申报契合其社会角色担当㊁彰显现代法治精神㊁体现公众知情权与公务员隐私权的博弈㊁因应当代社会发展的历史境遇㊂检视该制度在我国的演进,其倡响于民间而失声于政府,并面临诸多缺陷与阻力㊂构建我国公务员财产申报制度有三个进路:在宪法框架内渐进推动该制度立法㊁完善该制度的基本架构及健全相关配套措施,以期获得制度治腐功效上的提升㊂关键词:公务员;财产申报制度;制度构建中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1671 7465(2009)02 0061 07 2008年3月,‘国务院工作规则“指出新一届政府要努力建设服务政府㊁责任政府㊁法治政府和廉洁政府㊂在依法治国语境下廉洁政府是 善政”的一项重要内容,其衡量标准是政府官员及其所在工作单位的廉洁奉公,公共权力和资源的获取和运用合法且无私,公共政策的制定和执行公正无私㊂[1]而防腐是构建廉洁政府的前提㊂近5年来,全国侦查部门查办的17万多件职务犯罪案件中,发生的领域已从过去集中在党政㊁司法㊁权力机关和金融海关等部门逐步扩展到社会各行业㊁领域和环节㊂[2]诚然,预防腐败是一项系统工程,需要教育㊁制度㊁监督等多管齐下,而被称为 阳光法案”的公务员(或称公务人员)财产申报制度在预防和治腐方面已被西方一些国家实践证明有明显功效㊂我国要防止公务员对公共权力的滥用及由此造成的社会公正问题,就须从源头上着手,建立公务员财产申报制度㊂这样监督者对被监督者的财产状况基本掌握,被监督者在财产发生重大变化时,监督者能及时了解情况,不致引起不必要的猜测和监督资源的浪费㊂据2008年9月11日‘法制日报“,从2009年1月1日起,新疆阿勒泰地区将率先在全国试行官员财产申报制度,把过去通行的官员 收入申报”扩大为 财产申报”,并承诺在阿勒泰廉政网和当地主流媒体上公示官员的 财产申报结果”㊂笔者认为 坚冰”破处,是戛然而止,抑或是激流勇进?这必将激起学界与公众对此话题的重新关注㊂一㊁建立公务员财产申报制度理据阐释公务员财产申报制度起源于230年前的瑞典,瑞典公民早在1766年就有权查看从一般官员直到首相的纳税清单㊂1883年英国‘净化选举,防止腐败法“延续了这一制度,且以正式立法形式制定了世界上第一部有关财产申报的法律㊂[3]该制度是一种根据国家的有关法律规定,要求特定人群对其财产和收入情况进行如实申报,只要发现官员财产与其正常收入间存在差距,就必须作出解释与说明,如不能提供合法所得的证据,即便没有证据证明是非法所得也会被推定为是灰色收入而治罪的制度㊂自二战以来,其渐为一些国家所借鉴与逐步完善,如美㊁法㊁德㊁日㊁韩及中国港㊁澳㊁台等国家和地区,堪称肃贪治腐的利器㊂1郾公务员财产申报契合其社会角色担当公务员是代表国家进行社会公共事务管理的,必须以国家性为其本质属性㊂国家性是指公务员收稿日期:2008-12-04作者简介:杨建国(1975-),男,南京农业大学公共管理学院讲师,行政管理博士生㊂研究方向:政府管理㊂在履行职责的过程中代表国家行使权力,其行为是国家权力的集中表现㊂公务人员的身上体现了三种意志:首先是个人固有的意志,它仅倾向于个人的特殊利益;其次是全体行政官员的共同意志,可以称之为团体的意志,这一团体的意志就其对政府的关系而言是公共的,就其对国家(政府构成国家的一部分)的关系而言是个别的;第三是人民的意志或主权的意志,这一意志无论对被看作是全体的国家而言,还是对被看作是全体的一部分的政府而言,都是公意㊂[4]公务员廉洁与否最外显的考量尺度就是财产状况㊂公务员财产申报制度要求公务员将其财产公开,接受国家机关和民众的监督㊂2.公务员财产申报彰显现代法治精神现代文明的重要尺度是法治的进步㊂法治的要义是法律在一个国家中具有最高权威,任何政党㊁团体㊁其他组织和公民都要在法律的框架内活动㊂公务员必须依法行使人民授予的权力,维护和保障人民的权益㊂市场经济的成长,使我国的社会生产力㊁综合国力和人民生活水平显著提高㊂但腐败是附着在权力上的一种咒语,由于各种利益的冲突㊁权力运行与监督机制的不健全,部分官员经受不住利益的诱惑,利用体制转型留下的真空,将公权力用作满足自身利益的工具,导致腐败横行㊂据统计,20年来中国有近30万亿国有资产非正常流失,数千亿美金通过不同渠道转为国外银行的私人存款,国民过去半个世纪辛劳积累的财富就这样被攫取化为私有财产㊂[5]十六大以来,反腐败斗争成本居高不下,阻力相当大,反腐败仍然是任重而道远㊂[6]部分公职人员的腐败玷污了党和国家机关在人民心目中的形象,使公众对党和政府产生不信任感㊂要想公务员廉洁奉公,仅靠自律是不够的,必须通过财产申报立法,把其活动纳入到法律监督体系中,从而督促公务人员权为民所用㊁利为民所谋,提高人民对党和政府的信任度,促进廉洁政府建设㊂3.公务员财产申报制度体现公众知情权与公务员隐私权的博弈公众知情权是公民行使一切民主权利的基本前提和防止出现坏政府的必要条件㊂其含义一是从政府与公众的关系出发主张公众有从政府获知各种公共信息的权利;二是从媒体与当权者关系出发主张媒体有从当权者处获知各种公共信息的权利㊂[7]法律所确认的知情权,要义在于保障公民对来管理各种公共事务的,其权力和职责从实质意义上来说是一种社会契约行为,公务员行使权力的合法性基础就是全体社会成员的认可㊂[8]但权力具有扩张性,若不加以约束必将侵害权利㊂掌握公共权力的官员必须置于阳光之下以接受人民的监督㊂恩格斯说个人的隐私应受到法律的保护,但个人的隐私与重要公共利益 政治生活发生联系时,个人隐私就不是一般意义上的私事,而是属于政治的一部分,它不再受隐私权的保护,它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容㊂[9]张康之教授也提出在公共行政中要拒绝权利, 只要公共领域中存在着权利意识,那么行政人员就必然会运用公共权力去为他的个人权利的实现和扩张开辟道路”㊂[10]显然,公务员的财产状况 个人隐私,已不是一般意义上的私事,而是属于政治的一部分”,其财产申报是一种义务,与公务员的隐私权无关㊂公众知情权与公务员隐私权的博弈均衡是建立财产申报制度,这彰显对公权进行监督的要义㊂法治社会要求公众的知情权须受保护,官员的隐私权应被限制㊂4.公务员财产申报制度因应当代社会发展的历史境遇西方议会民主的发展在一定程度上为民众提供了参与政治的合法通道,也使现代政治生活的透明度越来越高㊂首先,随着自由资本主义的发展,以自由竞争为核心的市场经济体制在西方国家得到了发展,其公正㊁公平㊁公开原则也对现代行政体制提出了相同的要求㊂行政系统通过相应的输入㊁输出和反馈机制,尤其是输出机制的作用,不断地调整自己的运作轨迹,以适应社会政治经济发展的需要, 所有系统都力图通过利用㊁影响和创造那些影响它们的条件而至少在某种程度上作出建设性的调整,这就是输出的主要功能㊂”[11]财产申报制度就是这种行政系统内部自我调适的必然产物㊂二战后由于普遍加强了政府对经济的干预,政府权力越来越多的接触社会经济生活,这为权钱交易提供了广泛的可能,世界性的公务人员贪污腐败日益严重㊂同期的发展中国家正处于现代化的始点,市场不健全,因而某些国家的腐败问题甚至超过发达国家㊂其中社会主义国家推行经济体制改革,深受腐败的侵扰㊂正是这种顽疾对许多国家的政治稳定和社会发展产生了严重后果,各国纷纷采取措施以应对,尤其公务员财产申报制度备受推崇㊂其南京农业大学学报(社会科学版)第9卷日益成熟,随着统一市场的形成,市场主体强烈要求政府打造平等有效的市场竞争环境㊂在这种压力下,政府亟需采取包括公务员财产申报在内的种种措施,努力构建透明型政府,以提供公平竞争的市场环境㊂第三,在和平与发展成为世界主题下,公众素质普遍提高,参政意识增强,对政府的监督越发有力,对自身权益的维护更加自觉㊂且国家间普遍加强合作与交流,寻求清除自身腐败之道㊂由此,因应当代社会发展的历史境遇,不但发达国家积极推行公务员财产申报制度,许多发展中国家也已建立或正建立这一制度㊂二、我国公务员财产申报制度缺失检视1郾公务员财产申报制度的演进路径早在改革开放初期我国就已开始了关于建立财产申报制度的探讨,1988年,全国人大‘国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案“出台,此项制度开始酝酿㊂1989年有代表在全国人大会议上提出了尽快制定‘财产申报法“的建议㊂1993年,国务院颁布了‘国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定“㊂1994年,八届全国人大常委会将‘财产申报法“正式列入立法规划,但由于技术手段等原因而没有进行下去㊂1995年4月30日,中共中央办公厅㊁国务院办公厅联合发布了‘关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定“(以下简称‘规定“)㊂次年中纪委发布了‘中纪委关于对<关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定>若干问题的答复“㊂1997年中共中央办公厅㊁国务院办公厅又联合颁布了‘关于领导干部报告个人重大事项的规定“㊂2000年12月,中纪委第五次会议决定要进一步规范党员领导干部的从政行为,在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度㊂次年又联合中组部发布‘关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)“,进一步要求官员申报家庭财产,但由于缺乏信息公开的办法而难以落实㊂2005年,‘公务员法“出台,官员财产申报制度未能纳入㊂2007年国务院‘政府信息公开条例“规定 行政机关不得公开涉及国家秘密㊁商业秘密㊁个人隐私的政府信息”,没有说明公务员财产状况是否属个人隐私㊂从演进路径看,公务员财产申报法的制定仍障贿案件中没有一件是基于上述规定的执行而发现的,正如学者指出: 省部级现职领导干部每年填写一次财产申报书,但填写完以后缺乏后续程序,没有审查环节”㊁ 领导干部收入申报在实际操作层面进行审核的技术难度很大㊂”[12]公务员财产申报制度在历次立法中都陷入了难产的境地㊂2.现行公务员财产申报制度的审查 一个文本解读以被称为中国财产申报制度雏形的‘规定“为例,审查现行公务员财产申报制度,其面临诸多局限:(1)法律权威性较低‘规定“立法层次低,严格说来是中共中央办公厅㊁国务院办公厅等制定的一个政策性文件,属于行政规章,而不是全国人大及其常委会制定的法律㊂这从根本上影响该制度在社会中的地位,使其不具有权威性与强制力㊂从机构职能上说,中共中央办公厅㊁国务院办公厅等也不宜直接行使政法机关的权力㊂法律权威的缺失,使之难以执行㊂(2)申报主体不完整‘规定“第二条: 各级党的机关,人大机关㊁行政机关㊁政协机关㊁审判机关㊁检察院机关的县(处)级以上(含副处级,下同)领导干部须依照本规定申报收入㊂社会团体㊁事业单位的县(处)级以上领导干部,以及国有大㊁中型企业的负责人,适用本规定㊂”明确地划定了申报主体的范围,但也存在明显疏漏㊂如军事机关作为宪法规定的一个重要的国家机构并未提及;有些干部享受县(处)级以上待遇却不担任领导职务的㊁县级以下乡镇基层政府负责人没有规定;且只规定本人申报收入而没有规定配偶及子女申报,这使得其很容易转移财产回避申报;另外,对申报主体离退休之后一定时间内的收入申报等都未作规定㊂(3)申报内容不全面‘规定“第三条: 申报人必须申报下列各项收入:工资;各类奖金㊁津贴㊁补贴及福利费等;从事咨询㊁讲学㊁写作㊁审稿㊁书画等劳务所得;事业单位的领导干部㊁企业单位的负责人承包经营㊁承租经营所得㊂”申报的是收入,而不是财产或家庭财产㊂收入侧重于指未来所得,财产侧重于过去至现在的累积㊂动态的收入才是累计的财产㊂显然 财产”大于 收入”,收入申报不能等同于财产申报㊂(4)申报程序不规范第2期杨建国:我国公务员财产申报制度:理据㊁缺失及构建日申报本年度上半年的收入;次年1月1日至20日申报前一年度下半年的收入㊂因特殊情况不能按时申报的,经接受申报部门批准,可以适当延长申报时限㊂”这里只是规定了常规申报时间,而没有任职申报和离职申报以及离退休后的申报㊂显然规定只是截取了申报者动态财产的一个片断,而没有使其始终处于监督之下,无法真正达到监督的目的㊂另外,对审报人的档案管理㊁申报资料的转送以及公开等问题未作规定㊂国外实行这一制度的国家一般都会规定公开的范围㊁公开程序以及因资料公开造成申报人损失的补救措施等;也都各自规定申报资料因申报人职位调动而发生的转送问题,以保证申报资料的连贯性,做到档案随人走㊂在申报资料的公开方面,实行这一制度的国家通常强制规定必须公开,特别是级别较高的政务类公务员必须在媒体上公布财产状况,以供公众查询与监督㊂(5)受理机构不适格‘规定“第五条: 各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报,并须按照干部管理权限将申报材料报相应的上级组织人事部门备案㊂”第七条: 各级纪检监察机关负责对本规定执行情况进行监督检查㊂”组织部门是指党内的干部管理机构,人事部门为政府的干部管理机构㊂作为受理机构,虽然方便㊁灵活与直接,但其不是法定监督机构,它们的主要职责是对党和国家公职人员予以任免㊁考核和管理,并不具有独立的监督职能㊂而负有一定监督职能的党的纪律检查机关和政府的监察机关,则只对申报的执行情况进行监督检查,并不受理审查申报㊂这种受理申报机构与监督机构相分离的机制,大大降低了财产申报制度应有的功效,而且极易使监督流于形式,使之失去对申报主体财产状况实行日常监督的意义㊂[13](6)责任追究过轻‘规定“第六条: 申报人不申报或者不如实申报收入的,由所在党组织㊁行政部门或者纪检监察机关责令其申报㊁改正,并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分㊂”对不申报和不如实申报的只是以党政纪处分进行处罚,并不与刑罚制裁等相关法律相衔接㊂从目前的查处案件看,未有公务员仅因此被追究刑事责任的,一般都是因贪污㊁受贿或其它犯罪而牵连出来,且由于法定刑偏低㊁甚至成为贪官们的 避风港”㊂3郾制约‘公务员财产申报法“出台的主要因素近年来社会对于建立公务员财产申报法的呼声渐高,而这一阳光法案迟迟未能出台㊂笔者认为主要有两方面缘由:一是公众对于官员腐败㊁此制度是否符合国情的的麻木和怀疑;二是官员对这一制度的消极姿态与忧虑㊂具体说来,一方面,我国官本位思想一向根深蒂固,其内在动因,莫不是权力对金钱利益的巨大吸引和权力者备受推崇的社会地位,这从近年来公务员报考的炙热程度可见一斑㊂公众对于公务人员的腐败似乎越来越麻木㊂公众似乎认同有权不用过期作废㊁贪污被查运气不佳等行为,此思想在当下社会转型期似有蔓延之势㊂另一方面,据一项中国家庭财产申报制度的阻力调查结果,93%的调查对象认为目前实行家庭财产申报制的阻力主要来自于领导阶层㊂[14]而十届人大代表王全杰的调查显示,对官员财产申报持反对意见的官员竟高达97%㊂有学者对这一梗阻现象总结为三点:一是一旦财产状况公开,会发生文化大革命式的群众非理性地揪斗各级干部的混乱局面;二是这将打击一大批为改革开放做出过贡献的干部;三是这会影响经济建设大局和发展速度㊂[15]其实,第一种观点是对文革动因的扭曲,是对民意的敌视和为官僚主义辩护,文化大革命本是自上而下的 左的路线”主导并推动的㊂政府现有的执政能力应可以消解过激的民众情绪,各级领导干部是在人民主权的前提下产生并为民众利益服务的㊂第二种论调是典型的封建主义,认为官阶功绩可折抵过错甚至罪刑,是 刑不上大夫”的当代翻版㊂第三种言辞以大局推脱,似乎高瞻远瞩,其实隐含着荒唐的逻辑 如果不搞点贪污腐败,官员将没有积极性引领人们谋取幸福㊂就当下而言,第二方面的制约更强烈㊂另外,所谓 立法条件不成熟”㊁ 不合国情”㊁ 申报也无效”㊁ 维护隐私权”等无非也是托辞而已,主要缘于既得利益集团对该制度缺乏认同㊂总之,任何制度的出台与能否得到完善,无不取决于有表决权的个人与群体的认同度㊂中国改革的星星之火一般起于民间,但欲成燎原之势必须要得到当政者的肯定与推进㊂当某项改革呼唤符合全民族诉求但却与某些利益集团的利益相冲突时,尤其是领导层对某项改革犹豫不决时,改革将难逃梗阻与难产的厄运㊂公务员财产申报制度倡响于民间而失声于政府的历程似乎是最好的印证㊂南京农业大学学报(社会科学版)第9卷政策制定者有一种断臂求生的胆略㊂三、构建我国公务员财产申报制度的基本进路 制度的逻辑是随着社会经济的发展,学术理论的进步,与现实生活的紧密联系而历史地演进的㊂任何脱离了实践的制度,都不能很好地发挥应有的功效㊂我国当前腐败愈演愈烈,亟待构建公务员财产申报制度,从理论上说,需要注意三个基本进路:1.在宪法框架内循序渐进推动公务员财产申报制度立法根据‘宪法“第二条:中华人民共和国的一切权力属于人民㊂宪法修正案规定:中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家㊂‘宪法“第二十七条:一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持㊁经常同人民保持密切联系,倾听人民的意见和建议㊁接受人民的监督,努力为人民服务㊂‘宪法“第四十一条:公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利,对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉㊁控告或者检举的权利㊂这些为公务员财产申报制度立法提供了宪法基础㊂在宪法框架内我们应循序渐进推动公务员财产申报制度立法㊂纵观世界各国,或在宪法中直接体现本国财产申报制的法律渊源,如菲律宾宪法[16];或由国会颁布专门法律来确定,如美国‘政府道德法“[16]㊂我国公务员财产申报立法目的应为从程序和内容上界定公务人员合法财产的范围,预防和惩治公务人员利用职权谋取非法利益,确保公务活动的公正㊁公开,以打造廉洁型政府㊂立法可分三步:第一步,出台‘〈公务员法〉修正案“,将财产申报制度以纲领性的条款列入进去,以弥补当时未能写入该法的遗憾,同时也为以后的立法提供法律依据;第二步,以‘公务员法“作为基本法,由全国人大及其常委会委托国务院制定统一的‘公务人员财产申报条例“;第三步,待时机成熟后,由国务院提请全国人大及其常委会将该条例上升为‘公务员财产申报法“,系统地规定财产申报制度的各项内容,以确保其权威性,并与民法㊁刑法等相关法律相协调,进而形成一个关于公务员财产申报的完善的法律体系㊂2.完善公务员财产申报制度基本法律架构同时,应包括以下主要内容:(1)将申报主体扩展至国家公务人员借鉴外国有关经验和我国反腐败斗争的情况,财产申报的主体应是国家公务人员,即我国刑法第93条规定的:①国家机关中从事公务的人;②国有公司㊁企业㊁事业单位㊁人民团体中从事公务的人员和国家机关㊁国有企业㊁事业单位派到非国有公司企业㊁事业单位㊁社会团体从事公务的人员;③其他依照法律从事公务的人员㊂其中第③项根据第九届全国人民代表大会常务会第十五次会议‘关于中华人民共和国刑法“第93条第2款的解释,把国家工作人员的主体扩充到村民委员会等基层组织协助人民政府从事行政管理工作人员㊂这样可以有效地对各级官员进行监管㊂为更加严密周详,还应将下列人员纳入申报主体范围:①各级党的机关㊁人大机关㊁政协机关和行政机关以及社会团体㊁国有企业㊁事业单位县(处)级以上领导干部或者负责人离休㊁退休后5年内的;②各级人民检察院㊁人民法院从事检察㊁审判工作的检察官㊁法官离休㊁退休后5年内的;③各级公安㊁财政㊁工商㊁税务㊁海关等国家行政机关中的所有公职人员离休㊁退休后3年内的㊂”[17]根据我国的传统观念,个人的财产最终要留给近亲属,所以,县(处)级以上(含副处级)领导干部除须申报本人的财产状况外,还要申报配偶㊁未成年子女等家庭成员的财产,以免使某些人钻了法律的空子㊂这也是为了制约 裸官”现象蔓延的重要举措㊂另外,军队作为特殊群体,其情况不同于一般国家机关,素来都有独立的管理㊁监督体制,不受政府的节制㊂军事系统的申报主体可参照以上公务人员的相应级别而定㊂(2)扩大申报内容申报的财产,必须比较全面地反映申报主体的财产状况,才能发挥财产申报的实际作用㊂申报的内容包括一切应该申报的有关情况,应参照有关国外立法和我国‘民法通则“中的 财产”概念,既包括动产㊁不动产,也包括债权㊁债务㊂如包括房产等不动产;汽车㊁船舶等交通工具;存款㊁有价证券;一定价值以上的物品;一定价值以上的债权㊁债务㊁投资或者偶然所得;工资;各类奖金㊁津贴㊁补助及福利费等;从事咨询㊁写作㊁书画等劳务所得;事业单位的领导干部㊁企业单位负责人承包㊁承租经营所得;其他财产等㊂上列各项财产既包括申报人累计的财产,也包括县(处)级以上领导干部财产第2期杨建国:我国公务员财产申报制度:理据㊁缺失及构建。