从“社区党建”到“城市基层党建”概念变迁与实践逻辑

2020.11

改革开放后很长一段时期，我们使用“街道社区党建”特别是“社区党建”的概念来指代单位制解体后城市的基层党建工作，并在社区党建这一理念下谋划和推进城市基层党建的各项工作。但是，2019年5月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，首次用“城市基层党建”的概念代替过去的“社区党建”概念。笔者认为，这标志着对过去长期沿用的社区党建理念的重大突破，以及对新形势下党领导城市基层治理理念的重要创新。为了阐明这一突破和创新的重要意义，笔者将从过程分析的角度梳理从“社区党建”到“城市基层党建”转换的内在理路，并对未来如何推动城市基层党建从理念转化为实践提出若干思考。

一、社区党建的兴起：党建与社区治理何以相融

社区党建作为一种党建工作理念和制度安排起源于20世纪90年代中后期，其出现有几个背景和诱因：

一是单位体制解体后城市需要一种新的基层党建理念和模式。在计划经济时代，我国城市社会主要以单位组织起来，形成所谓的单位体制。与单位体制相适应的是，党在城市开展基层组织建设也主要依托单位进行，其重要特征是党组织通过掌握单位的行政权力和资源控制能力履行组织功能并发挥对社会的整合作用，这种党建模式不妨称之为“单位党建”。改革开放后，单位体制日益式微，在单位之外逐渐形成一个相对独立的社会领域和社会空间，不同于传统单位小区的商品房小区日渐增多，等等。因此，在单位党建之外寻求构建一种新的党建理念和模式，就成为一种客观要求。

二是社区的特殊重要性需要党的领导和建设工作及时介入。2000年，中共中央办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，要求在全国范围全面开展社区建设，并明确提出社区要承担大部分由企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能。文件同时要求，所有社区都要建立社区居民委员会这一群众性自治组织，在党的领导下带领社区居民实行自我管

从“社区党建”到“城市基层党建”：

概念变迁与实践逻辑

■张

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【提

要】改革开放以来，社区党建一度取代单位党建成为指导城市基层党建工作的新概念，

并取得了很大成效，但是随着实践的推进其又遇到了很多现实困境。“城市基层党建”的概念为解决这一困境应运而生。这一概念是对社区党建概念的重要突破和党领导城市基层治理理念的重要创新。

【关键词】社区党建城市基层党建党的领导【中图分类号】D267.7

【文献标识码】A

【文章编号】1008-1747（2020）11-0088-07

【DOI 】10.19632/ki.11-3953/a.2020.11.015

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理、自我教育、自我服务、自我监督。一定意义上讲，中国的社区实际是一个自上而下建构起来的实施城市基层行政管理和社会控制的国家治理单元。[1]至于实施居民的自治，主要是利用居民的自我管理、自我服务来弥补由于国家能力和资源不足而造成的管理和服务缺位的困境。正是由于社区肩负的这种由党和国家赋予的特殊使命，注定了它从一开启动时起就不会走西方意义上的社区构建之路，而是必须强调要坚持党的领导，并开展相应的党建工作，从而确保发展的正确方向。

三是经济社会结构的变化为党在城市的领导和执政工作提出了很多新的命题。比如，由企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，仅靠社区群众自治组织的力量是否能够胜任？社区是一个行政权力大幅缩减甚至基本退出的社会领域，社区党组织不能像过去单位党组织那样拥有行政权力，同时也基本不掌控居民的生产生活资源，在此情况下社区党组织如何确立自身在社区的领导地位？等等。归结起来就是，党在社区这一新生的社会空间中如何强化领导作用和巩固执政基础？

正是在上述多重因素影响下，社区党建应运而生。其全面开启始于2000年全国范围开展的社区建设运动，而进入规范化建设则始于2004年10月中共中央办公厅转发《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》（以下简称“2004年文件”），综合社区党建的发展历程，其历史作用主要在于：

一是实现了党组织对社区的全覆盖。到2006年底，全国建立党组织的城市社区已达到98.7%[2]；2008年这一比例已达到99.9%[3]。实现党组织对社区的全覆盖，其意义非同小可，意味着在单位体制解体、城市出现大量新生社会领域和社会空间的情况下，党组织能够以社区为基本单元实现对这些空白领域的占领。

二是确立了社区党组织在社区各类组织中的

领导核心地位。2004年文件”正式明确，社区党组织领导社区居民自治组织，讨论决定本社区建设、管理中的重要问题。这一规定为社区党组织在社区治理中发挥领导作用提供了制度依据，并逐渐形成了“一核多元”的城市基层治理体制。[4]与此同时，这种领导核心作用的发挥尚受到许多主客观条件的制约而在不同地区表现出程度上的差异。

三是社区党组织的功能特别是服务功能得到很大强化。在社区建设过程中，随着社区地位的提高及其承担的任务越来越越多，社区党组织的功能一直在不断拓展，诸如领导社区其他组织，管理社区公共事务，甚至维稳等功能。但与这些功能相比，服务功能是社区党组织一项更为突出的功能。在党的十六大报告中，党中央对社区党建工作提出的要求是“以服务群众为重点，构建城市社区党建工作新格局”。2014年，中央出台《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，对社区党组织开展服务型党组织建设的主要任务做出了规定。当前社区普遍建立了党群服务中心等专业服务机构，并能够提供环境卫生、治安巡逻等社区公共服务，便民维修、法律援助、心理咨询等社会服务，以及为驻区企业提供提供政策咨询、手续代办等政务服务等等，以“服务群众”来“凝聚人心”。

四是社区党组织的工作资源获得基本保障。从全国范围看，人员和资金缺少的状况从党的十七大后开始大幅改善。党的十七大在部署基层党建工作时，专门强调要“注重解决基层组织经费保障和活动场所等问题”。2009年11月，中组部、民政部等部门在河南郑州联合召开全国街道社区党的建设工作经验交流会，以“三有一化”为重点，部署安排街道社区党组织建设工作。“三有一化”，即“有人管事”“有钱办事”“有场所议事”“构建城市基层区域化党建工作格局”，遂成为此后几年社区党建工作的一个重要目标。社区党组织工作资源的充实，为社区党组织发挥

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