生产者责任延伸制度在发展中国家的实践

生产者责任延伸制度在发展中国家的实践
作者：张子璇董志芬
来源：《中国集体经济》2021年第27期
摘要：生产者责任延伸制度的原理是许多国家处理消费类废弃物制度核心之一。

文章从生产者责任延伸制度的概念出发，分别选取了具有地域代表性和不同经济发展水平的三个发展中国家巴西、南非和泰国对其所实施的生产者责任延伸制度的最重要方面做了介绍，总结了其经验，为我国的实践提供了参考。

关键词：生产者责任延伸制度;末端产品;回收系统;生产者责任联盟
一、引言
经济全球化为世界经济增长提供了强劲动力，但也带来了一系列的环境问题，其中大量被废弃产品，又称末端产品（End-of-Life product）对环境造成严重污染，使得经济发展与环境保护的矛盾日益突出。

末端产品会带来环境污染，而传统的末端治理需要投入大量的资源，治理所需要的成本有时甚至超过产品本身带来的经济效益，并且无法从源头上减少污染的产生。

因此早在20世纪90年代初，经济合作与发展组织（OECD）就将废弃物处理政策的重心从传统的解决末端污染问题的消极应对方式转移到对废弃产品进行源头减量和回收与再利用的积极管理方法。

在过去的几十年里，许多国家通过了旨在降低废弃产品对环境影响的法律法规，从统筹管理层面来强制或鼓励生产者参与到整个产品生命周期中，大部分此类法规都是建立在“生产者责任延伸制度（Extended Producer Responsibility，简称 ERP）”原则基础上，即由生产者对产品从生产到最终处理的整个生命周期的环境影响负责。

实践表明，生产者责任延伸制度的实施能够有效地解决废弃产品问题，从而缓解对环境造成的压力。

生产者责任延伸制度在发达国家的实践经验已有大量文章介绍，本文将选取三个在国内本领域研究中尚未有经验介绍的发展中国家，讨论其生产者责任延伸制度及关键实践经验，为我国进一步推行此项制度提供一些参考和借鉴。

二、生产者责任延伸制度的概念及执行
生产者责任延伸概念最早是由瑞典隆德大学（Lund University）的环境经济学家林奎斯特（Thomas Lindhquist）在1990年给瑞典环境部提交的一份报告中首次提出的，它通过使生产者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置负责来实现，而生产者的责任表现在经济、物质、信息披露、环境和所有权这五个方面。

生產者作为责任主体需要在源头上通过产品绿色设计使其最终减少污染并负责回收和处置。

而政府作为政策制定者也需要给与生产者政策扶持及经济刺激。

政府的政策性工具主要包括了对废弃产品的强制性或自愿收集和回收处理，并且定下回收率的目标。

强制性回收主要通过成立类似于“生产者责任联盟（Producer Responsibility Organization，简称PRO）”的组织督促本行业内各个成员单位进行产品回收，或者企业委托组织具体实施并达成回收目标。

经济刺激措施则主要包括了预付回收费，指将回收废弃产品的费用附加到产品价格中去;回收补贴，指将预付回收费以补贴的形式返回到回收系统中;押金制度。

三、生产者责任延伸制度在发展中国家的实践
（一）巴西
早在1999年巴西就出台了基于生产者责任延伸制度的针对废旧橡胶轮胎的一项政策，禁止了废旧橡胶轮胎的进口，并且特别指出，轮胎生产商和进口商对废旧轮胎的收集和处置负有责任。

此法规将废旧轮胎的处置率的目标定得高于100%，从而迫使生产商不仅要对新生产和进口的轮胎负责，也要收集处理法规出台之前就已经废弃的现存废旧轮胎。

巴西的废旧轮胎进口商从而与地方政府和拾荒者建立了合作关系，收集废旧轮胎并卖给废旧轮胎处置公司，轮胎生产厂家则与地方政府合作建立了废旧轮胎收集点，并由地方政府出资提供或建设其所需要的基础设施，如土地、楼房、人员等，轮胎生产厂家则负责收集、运输和处置。

通过与当地政府的合作，生产商大大降低了其投资回收系统的成本。

回收到的废旧轮胎通过焚烧、粉碎后作为橡胶原料再利用（制造雨鞋、坐垫、床垫等）、回用于建筑材料、或者制成燃料供给沥青工厂使用等。

这些回收再利用带来的收益又进一步降低了生产商回收废旧轮胎的成本。

在2010年巴西通过了第12305/10号法案，特定产品的生产者负有回收其末端产品的责任被写进了法律条文，此法案为巴西固体废物处理提供了法律框架。

（二）南非
南非提供了一个没有法律制度保障而靠工业界自发组织而成功实施的生产者责任延伸制度的样本。

目前南非在三个领域里成功地实践了由生产商发起的废物回收系统，实现了从固废系统中100%回收可再利用的废旧产品，同时，还为参与者提供了额外的收入。

这三个领域分别是：回收金属罐头、玻璃制品、PET塑料。

南非阿塞洛米塔尔钢铁集团和南非最大的包装材料公司 Nampak一起在1993年合作发起了“回收废弃金属罐”活动，由这两家公司共同出资补偿差价，回收者可以将废弃金属罐以高于市场价的价格回卖给生产商，除了铁罐以外，阿塞洛米塔尔公司也接受其他废旧钢铁制品。

虽然回收人员没有工资，但是其高于市场价的回收价格给许多人提供了额外的收入，甚至部分人能够靠此为生。

2006年南非成立了一家“玻璃回收公司 Glass Recycling Company（GRC）”，这是一家由玻璃行业发起的与政府合作的非盈利机构。

玻璃制品制造商、玻璃制品包装生产商，以及回收
者都是参与者。

使用者付给玻璃制品制造商的费用除了能够覆盖玻璃制品本身的成本之外，还能提供足够的资金来支撑回收系统的建设和付给回收者的费用。

PET塑料的回收始于2004年一家由行业发起的非盈利组织南非PET回收公司（简称PETCO）的成立。

饮料行业的龙头企业如可口可乐公司、PET原料生产商、PET瓶生产商都是PETCO的成员。

PET瓶生产商和使用PET瓶的其他生产商向PET原料生产商和原料进口商购买原料，其中产生收益用于支持回收系统的运转。

PETCO保障PET回收价格稳定以支持回收的持续运转。

（三）泰国
泰国于2007年通过了关于生产者责任延伸制度的一项法规，标志着这项制度作为“泰国WEEE战略”的重要组成部分在泰国的正式实施。

为了促进废弃物的回收，泰国政府采取了例如收取污染税、服务费、发放环境债券等一系列经济刺激措施;此外，泰国财政部还成立了一个环境税费基金来管理废弃物回收。

泰国确立的废旧电子产品回收系统要求所有居民人数超过五万的城市都设立至少一个回收中心，回收中心由当地政府或者有牌照的第三方运营，回收购买有回收价值的废旧电子产品，而资金由当地政府提供。

政府的资金来源除了税收之外，还有生产商按照一定比例上缴的费用。

回收中心收到废弃物后直接运到指定的处理点。

这些处理点则必须向环境税费基金汇报收到废弃物的数量并进行回收处理或者运到其他处理设施进行处理。

四、生产者责任延伸制度在发展中国家的实践经验带来的启示
从这项制度在发展中国家的实践经验来看，立法先行是比较普遍的做法，政府首先通过相关法律法规初步建立起制度实施的框架，并同时采取一系列经济刺激措施来鼓励企业及个人的参与，尤其是经济刺激和环保意识更能促进生产商自发建立回收体系;同时，以教育宣传的方式来普及相关信息，从而推动普通消费者参与进来。

回收再利用系统不仅对环境有益，还可以给许多人提供生活来源，进一步促进了回收系统的良性运转，给生产者责任延伸制度的实施提供持续推动力。

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（作者單位：张子璇，云南新世纪环境保护科学研究院;董志芬，云南绿色环境科技开发有限公司）。