浅论边缘性贫困的路径与治理

浅论边缘性贫困的路径与治理
〔关键词〕城市化；
；
边缘性贫困；
策创新
近来，在“三农”问题围绕提高农民收入的讨论中，学术界提出了关键在于减少农民的观点，而减少农民的路径之一是城市化。

从理论逻辑和长远的来说，推进城市化无疑是解决“三农”问题，增加农民收入，乃至实现农村和全面建设小康的一种必然选择。

但就目前的现实状况和城市化的特殊进程看，单靠城市化本身的自然，并不能解决“三农”问题。

由于一些制度性障碍、旧的策的路径依赖及传统习惯和观念的影响，农民向市民的转换并不顺利。

目前，城市里的农村流动出现边缘化倾向（注1），他们的生活水平实际处于贫困状态。

本文正是结合城市化，以进城这一特殊为分析对象，研究处于城市生活边缘状态的农村流动贫困问题及其治理。

一、城市化的特殊及其对贫困的影响
新成立以来，城市化的进程，受到经济结构、治变迁、文化生活观念等极其深刻的影响，与世界城市化一般进程相比较，城市化体现出自有的特色。

第一，城市化表现出爆发性和跳跃式的特点。

世界城市化的表现为一个循序渐进的过程，其特点可以概括为前后相继的两个层次：“集中化”和“分散化”。

“集中化”的特点，即从开始，到20世纪50年代前后，其间经历了近200年的时间，完成了城市化的集中过程，表现为和城市渐进的、持续的和大规模的集中，城市数目逐渐增多，规模不断扩大，功能日趋完善，环境日益改善。

“分散化”特征显现在20世纪60年代以后，发达XX城市化表现出“市郊化”甚至“逆城市化”的动态。

而的城市化虽然也有明显的阶段性，但阶段之间的没有一个渐进的过程，却是像“井喷”般的爆发式推进。

1979—2000年城市化水平的年均增长为
0.81%，这个增长速度，是1949—1978年城市化水平年均增长0.25%的3.24倍。

〔1〕这是由于，一方面，长期的城乡二园分割的，使得城市化停滞不前，加上一些特殊时期的反城市化策，非但不能解决城市的问题，反而使城市化问题积重难返。

这样，进入时期，障碍的基本撤除和策的松动，从农村向城市的流动以一种突然爆发的形式表现出来。

所以，一旦放开闸门，农村流入城市的现象就会如山洪暴发，表现为迄今为止方兴未艾、蔚为壮观的“民工潮”现象，这在世界城市化历程上是极其的。

另一方面，是随着的不断深入，经济进入了前所未有的持续、高速增长的时期，伴随着化的进展和结构的调整升级以及城乡居民收入差距的扩大，城市化多年积蓄的矛盾和能量终于爆发，在较短的时间内推动着城市化进入加速的轨道。

第二，目前城市化出现总体上的滞后性与局部上的过度性并存。

从世界XX国城市化的经验来看，城市化水平与化水平及经济水平同步运行，则说明城市化完全反映经济和进步的成果与要求，二者处于良性互动、正常状态。

反之，城市化水平落后或者超前于化速度及经济程度，城市化都会表现出异常。

在世界城市化进程中曾出现过两种异常情况：城市化滞后和城市化过度。

城市化滞后或城市化不足，主要是指一个XX或地区在一定时期之内城市化水平大大落后于化水XX经济水平。

这种情况在发达XX和家都曾出现过。

而过度城市化，是指一个XX 或地区的城市化进程中，城市化速度大大超过化进度，造成城市化水平与经济水平的脱节。

说明这种城市化不是由化推动的，而是由大量失去土地的乡村移民无序流动和的高度失业所造成的，是典型的超前城市化，或者称之为虚假城市化。

世界银行的MartinRallion （2021）分析表明，家在城市化过程中，贫困向城市集中的速度要快于城市化速度，结果造成了家的农村贫困快速地向城市转移。

39个家的资料显示，贫困的城市化速度比整体的城市化速度平均快26%.〔2〕
而目前城市化中的一个特殊现象是，把上述两种异常情况都囊括进来了。

从总体上看城市化水平无论与我国化速度比较，还是与同期世界城市化水平比较都是偏低的，表现出城市化的滞后。

根据钱纳里和塞尔昆的研究，1950—1970年模型中城市化水平与化水平具有一定的统计规律（见下表）.
以此模型标准衡量，目前制造业占GNP 的49.2%，城市化的水平应该高于65.8%.以2021年为例，人均GDP9101园，城市化率近40.5%左右，若与上述模型比较，的城市化率也应该在65.8%左右，说明城市化率滞后于化的。

城市化水平的滞后，大大地制约了经济、结构的调整升级和就业规模的扩大，尤其成为当前解决农村失业问题的瓶颈。

城市化总体水平滞后，这是学术界的主流观点。

然而，从局部上看城市化中有过度性现象，至今没有引起人们的关注，经X学界在这方面的讨论也甚少。

所谓局部性的过度城市化，是指我国一些城市在农村流动大量涌入的情况下，城市里的急剧上升，超过城市经济需要和城市基础设施的承载能力，表现出城市化早熟和畸形的现象。

这种情况被一些学家称之为“城中村”现象。

在一些城市的城郊结合部或者繁华市区内，了外来进行生产、生活的特定区域。

如的XX村、XX村、村，的石牌村、瑶台村、三园里村等。

而“城中村”的异常畸形也是有目共睹的，“城中村”的规划、建设、管理极其混乱，外来膨胀，里面的出租屋成为黄毒赌的温床，“超生游击队”的藏身之，制假贩假来源之地，……这些和现代城市的生态、整洁与文明是大相径庭的。

〔3〕可见，城市中以“城中村”形式的贫民区已初见端倪。

由于农村剩余劳动力向城市流动，采取的不是世界XX国在城市化进程中普遍采取的劳动力和转移的方式，而是采取了流动的形式。

作为“城中村”活动的主体，本身就带有边缘化的色彩，一方面他们的身份是农民，但又长期生活在城市；
另一方面他们的职业身份是工人，但又不是城市居民。

他们既不是传统意义上的农村人，也不是纯粹意义上的城市人，只有用“边缘人”这样的概念才能较为准确地表达出这个群体的基本特征。

他们本人及其家属往往被排斥在城市主流之外，遭受XX种歧视，生活在城市的最底层；
他们怀着对未来美好的憧憬来到城市，但梦想又往往被现实碾得粉碎；
他们的权益随时可能受到侵害，他们的子女不能正常入学，他们没有任何保障形式的呵护，他们在城市中找不到自己的位置，被封闭的城市抛向城市公共策和城市管理的边缘。

因此，这个群体越来越具有边缘化的倾向，这种新的边缘化贫困群体正随着我国局部的过度城市化而膨胀，成为当前城市中最不稳定的因素。

第三，城市化的未来具有双向运动的特点。

有的学者将“城乡二园结构”看作断裂的一种形式。

而断裂的机制可能不同，有的可能是行性的，有的则是市场性的。

由此把“城乡二园结构”区分为两种基本类型：“行主导型二园结构”和“市场主导型二园结构”。

前者是用人为的制度因素或行手段（如“”、“福利制度”、“基本生活品供应制度”、“教育制度”、“就业制度”等）将城乡分割开，我国前的城乡二园结构就是由这些行制度因素构成的，直到近年随着的“行主导型的二园结构”逐步开始弱化，但并未完全退出生活的舞台。

而后者是用经济等“自然”因素（如人们特别是城市居民对农业生产提供的基本消费品和非农提供的耐用消费品的依赖程度的变化）使城乡在市场经济中断裂为两个世界。

后面这种“新二园结构”，自20世纪90年代以来，正在中开始出现。

导致这种“市场主导型二园结构”产生的，是我们经济生活中从生活必需品阶段向耐用消费品阶段的转型。

〔4〕可见，在城市化的现实与未来进程中，为了弥补和修复这两种“二园结构”相互交叉和叠加造成的断裂，城市化趋势与世界城市化一般不同的一点在于，不是采取由农村向城市转移的单向路径，必须采取双向运动的方式，也就是城市化趋势包含两个层面，一是城市的再城市化，也可称为城市的；
二是农村地区自身的城镇化，也可称为初次城市化。

所以在，城市化有其特殊性，不仅表现在城市的扩向乡村的辐射，更主要的趋势是农村自身的城镇化。

目前，苏XX镇化进程发生的重大转折证明了这一点。

近年来苏南XX镇经历大规模调整、撤并，整个苏南板块原来星罗棋布的建制镇数量急剧减少；
许多XX镇因地理位置、经济实力和结构的不同，或是依托中心城市，或是依托开发区，实施了“土地向规模经营集中、农民住宅向镇区集中、向园区集中”的城镇化战略；
一些调整后的城镇和经济超强镇开始走上城镇道路。

据统计资料显示，2021年苏南地区三次占GDP 的比重分别达到5.2%、54.3%和40.5%.2021年苏南人均GDP 超过3000美园，城市化率达60%以上。

〔5〕这样使延续数十年的“严格控制XX市，积极XX镇”的城市方针和
理念首次在操作层面被全面突破，标志着城市和农村城镇化的双向运动在我国一些经济发达地区已初现；
标志着以原始乡镇为经济动力的城镇化的历史终结，和以新型化为动力的城市的开端。

这或许为我们治理农村流动的边缘性贫困问题提供了一个有价值的思路。

二、城市化进入加速阶段中日渐显露的贫困问题
城市化进程中暴露出贫困问题，不乏世界先例。

从世界范围来看，城市的给人们带来的不尽是利益和效率，也会产生代价和损失。

城市在创造繁荣的商贸、舒适的住宅、良好的教育和现代的XX设施的同时，它也酿成了失业、贫困、拥挤、污染等问题。

并且这些问题同城市的一样，也在以加速的势头蔓延，尤其在一些家表现得更为明显。

从巴西里约热内卢的贫民窟和秘鲁利马的印第安人居住区，到加尔XX答的贫民街和孟加拉国达卡的市郊贫民区，这种临时性社区每隔5—10年就能增加一倍。

如今在家，贫民区的居民已占城市的1/3.在许多家的城市里，贫民区的居民甚至超过城市总的60%.20世纪80年代末，在家城市地区落户的新家庭中，足有72%的家庭位于棚户区和贫民窟。

在非洲，这一比例更高，大约为92%.〔6〕在大多数城市的贫民区里，既没有清洁的生活用水也没有污水处理系统和供电设施，在贫民区随处可见的是，居住拥挤、垃圾乱扔、污水四溢、环境恶劣。

例如在的新德里，一座典型的拥有49个房间的两层公寓，居住了106户家庭，共518人，平均每人只有1.5左右。

城市的固体废弃物中1/3到2/3没有收集起来。

这些废弃物堆积在街头，堵塞在下水道里，造成污水横流，疾病传播。

〔7〕因此，在经济落后的许多家城市中，人们面临的环境问题主要与贫困有关，至少说，与贫困有关的环境问题在这些XX中表现得非常突出。

这些XX经济增长乏力，而城市急剧增加，府难以为这些城市化的提供正常生活甚至维持生存所必需的物质基础设施和条件。

因此，世界银行的一份报告指出，城市的贫困问题将成为21世纪“最引人注目的、治上最为敏感的问题”。

实际上，无论在家还是发达XX，城市贫困问题都具有很强的顽固性和普遍性，只是不同XX表现形式有所不同。

这个问题得不到合理有效解决，不仅直接影响亿万城市居民的生存与，而且严重地阻碍着城市化的顺利，威胁着的公XX稳定。

从的城市贫困来看，虽然还不及世界上一些家严重，致贫原因也不尽是过度城市化导致的，但20世纪90年代以来，转轨和转型的加速深化，城市里失业人员及XX种生活困难人员的增加，农村剩余劳动力XX镇流动的加剧，XXXX镇逐步显现出边缘性贫困和失业性贫困问题，这个问题在目前推进城市化的进程中必须予以高度的关注。

当前，城市化进入加速的阶段，在大量农村流动向城市转移的过程中，一个不容回避的事实是城市贫困问题变得更为复杂严重了。

事实上当前贫困构成已出现了“三园”并立的格局，即乡村贫困、城市贫困和在城乡间流动的贫困。

相当多数农村贫困在由农村向城市的转移中，其地位、身份、生活状态并未发生根本改变，而只是改变了贫困的存在形态即由农村贫困变成
了在城乡之间流动的贫困，并成为生活在城市的无稳定工作、无稳当收入、无固定住所的“新三无”的贫困群体。

大量的农村剩余劳动力流入城市是为了寻求更多的机会和更高的收入。

但目前，在城市吸纳劳动力的能力十分有限的情况下，的进入将在一定程度上使城镇就业形势变得更为严峻，由于找不到工作，一些生活将陷入贫困。

从城乡关系的深层次原因看，这种状况是城乡二园经济结构在当前城市化进程中的反映，这种造成了“一城两制”现状。

干的是工人的活，身份却是农民，因此，他们同工不能同酬，同工不能同时，同工不能同权，经济上得不到工人的福利、劳保待遇，治上没有地位，沦为二等工人或城市里的二等公民。

就当前推行城乡统筹的一般意义而言，这种已成为农村向城市作贡献作牺牲的典型形式。

既不公平，也不合理，是造成目前城乡差别扩大的原因之一，也是“三农”问题屡屡解决不了的一个症结所在。

三、防止农村流动边缘性贫困蔓延的若干策创新
目前，随着经济和经济策的市场化转变，我国传统策体系已不能适应转型的需要，策的配套滞后已成为实现稳定和的瓶颈。

当把策理解为关注如何缓解病痛的制度安排时，〔8〕的边缘性贫困在很大程度是缘起于保护、互助、福利等内容的策的缺失。

因此，笔者以为，治理的边缘性贫困，必须寻求策体系的创新，结合城市化和农村剩余劳动力转移的对接需要，当前策应着重从管理策、福利策和保障策等方面调整。

1.管理策的。

当前，管理策的调整重点在三个方面：（1）打破城乡分割的户籍策，建立城乡的户籍管理制度。

时代遗留的“城乡二园结构的户籍管理”已经走到历史的尽头。

一年一度的“民工潮”反复向我们昭示，如果找不到科学管理、合理疏导劳动力流动的有效“药方”，将导致城市畸形，城市贫困难以控制，治安必将恶化，而寻找这一“药方”关键之点便是。

从前一段时间XX地来看，的重点就是剥离在户口上附加的劳动就业、教育培训、生活福利XX种功能，户籍管理将按照在居住地登记户口的原则，逐步打破城乡分割的二园户籍管理模式，建立城乡统一的户口登记管理制度。

具体讲，国内户口管理基本办法是，以条件准入取代进城的指标控制，逐步放宽户口迁移限制，以具有合法固定的住所、稳定的职业和收入来源为基本落户条件，最终实现户口的自由迁徙。

当然，户籍并不是取消户籍管理制度，而是还户籍管理本身的基本功能：一是证明公民的身份，便利公民参与活动；
二是为XX行管理奠定基础，提供准确的数据资料。

（2）建立消除歧视、公平竞争、城乡统一的劳动就业策。

以来，府对农村劳动力流动先后过多项策措施。

从演变过程来看，不同时期的策导向和侧重点并不相同。

大体经历了限制流动、允许流动、引导规范流动等几个不同阶段。

即使在府肯定、支持、规范农村劳动力流动，农民大规模进城务工的今天，进城务工的劳动就业环境仍然不理想、不正常，就业受歧视、待遇不公平的现象还屡屡发生。

因此，为了城市化进程，防止进城后的边缘化趋势，改善的劳动就业环境是当务之急。

当前，积极的就业策，必须是覆盖全国城乡的，改变过去城市偏向和就业保护的传统做法；
要打破劳动力市场的城乡壁垒，清理和消除对农城务工的歧视性地方就业策，把农村劳动力的流动、配置纳入劳动力市场，培育和全国性的、城乡统一的劳动力大市场；
要建立全国城乡联网的劳动力信息系统，充分发挥信息导向作用，引导农村劳动力合理有序流动；
要对进城务工农民的职业技能、安全知识和法律法规知识的教育培训，提升他们的人力资本价值和自觉的意识，保证他们的合法劳动权益；
要建立规范的用工制度，规范用人单位与的劳动关系，劳动门要加大对雇佣时不依法签订劳动合同，逃避缴纳保险，缺乏劳动保护条件，特别是恶意的违法用工行为的执法查处力度。

总之，要造就公平竞争、公平就业的市场环境，给予机会均等、权利平等的国民待遇。

（3）调整城市管理策。

当前城市管理策面对大量农民流动进城，企业自主用工的状况，尚未转向XX和间接管理，还在以行手段限制农城务工，甚至有的城市管理部门以城市管理为由，实则为部门利益、小团体利益（也不排斥少数人中饱私囊）大搞形形色色的乱收费。

而2021年3月20日青年孙志刚在收容遣送站被殴打致死事件，更是暴露了我国城市管理策的陈旧和漏洞。

实施了21年的《城市流浪人员收容遣送办法》已由当初收容救助为目的，演变成现在强制性的行执行功能，并以维持治安为由，其收容遣送的管理对象主要针对进城务工的农民。

收容遣返制度在执行中已经发生嬗变，妨碍了城市化、化的进程和城乡劳动力市场的，必须加以改变。

2021年6月18日第12次会议审议并原则通过《城市生活无着的流浪人员救助管理办法》，同时废止旧的《城市流浪人员收容遣送办法》。

新的管理办法，改“收容”为“救助”，一词之变，实乃性质之变，变强制为自愿。

这意味着府对城市救助义务的增强和责任感的提升，相应地也意味着收容遣返行强制功能的弱化。

本着“公开、自愿、来去自由的原则”，这一工作将更多由民部门来操作，淡化部门的带有强制性的收容遣送色彩。

救助管理工作所需经费列入财预算，严禁乱收费，杜绝的滋生。

救助对象更严格限定在城市中生活无着的流浪、人员，这与那些进城谋生务工的是完全不同的两个概念，“三证”不全而被收容遣送的事该不会再发生。

2.福利策的调整。

目前针对的福利策的改进急需在两个方面有所动作：（1）在教育策上必须保证子女享受义务教育的权利。

在农城务工的同时，有大量的农村适龄入学儿童也随着他们的父母来到了城里，加入到流动的行列。

据有关部门调查，2021年底有近2000万名流动儿童来到城市，这些流动儿童的失学率高达9.3%.在已入学儿童中，有近半数不能及时入学，“超龄”上学现象严重，6周岁未入学的比例高达46.9%，有不少儿童还因家庭贫困辍学，甚至已经开始打工，这严重侵害了儿童的基本权益。

〔9〕进城的子女在城市里不能享受到同等的义务教育权利，不仅有悖于我国的义务教育法，而且在教育上受到排斥和剥夺，会加深及其子女在城市的边缘化趋势，造成他们家庭的代际贫困，为潜伏下危机。

因此，为了防止城市边
缘化贫困的加深，必须尽快解决进城务工农民子女的教育难问题，从原则上考虑：一是将16周岁以下的流动儿童纳入暂住登记体系，以社区为中心进行登记，用实际儿童数代替户籍儿童数作为地方府XX项管理考核的基数，以此建立流动儿童卫生XX、教育信息网络。

二是凡是进行暂住登记、有合法职业和住所的进城民工，流入地府应为其子女提供享受义务教育的机会，并纳入其义务教育的计划安排之中，其经费可考虑由XX府和流入地府两级财负担，这要成为当地府的法定责任，作为为一方的一项考核指标。

当前有条件的城市和发达地区要加大对流动儿童中家庭经济困难学生的资助力度，尽快实施对包括流动儿童在内的家庭经济困难学生的免费义务教育制度。

三是采用公办、民办两条腿走路的办法解决子女义务教育问题，公办学校要尽快取消对进城民工子女入学的额外收费，同时把民办学校纳入城镇教育的规划、管理、督导和服务之中，允许其存在和。

四是当务之急要先解决流动儿童辍学问题，恢复他们平等享有、接受义务教育的权利，然后解决教学质量提高问题，可考虑将一些年龄偏大的流动失学少年纳入继续教育和职业教育范围，提供灵活的经济支付方式，相应调整教学内容。

要通过府和的共同努力，在城市里给每个流动少年儿童提供一张本属于他们的安定的课桌。

（2）住房策要保证为提供基本的住房条件。

进城的居住形式是多样化的，有住单位集体宿舍的，有租民房的，有住工棚的，有住老板（雇主）家的，有住工作间的，还有自己搭建简易住房的。

而在进城民工集中居住的城郊结合社区，已具有边缘化和贫民区的倾向。

为了防止其势头蔓延，必须考虑为提供基本的住房条件，并改变居住环境的卫生状况。

在城市居民住房已由福利分配转为货币分配的条件下，解决进城民工的住房问题，也只能走府调控下的市场化道路。

府可采取降息、减税、降租、土地置换等手段让一些房屋开发商修建民工住宅，以廉租形式出租给居住（浦规划的“民工新村”已作出了这方面的尝试）；
或者放开条件（主要是户口限制）让有购买力（其收入标准也要控制在当地低收入标准之下）且工作稳定的与市民一样进入城市经济适用房购买的对象范围。

这不仅能大为改善的住房条件，消除市民与农民的身份界限，使其融入城市。

而且对进城不久，收入很低，租住民房的，府可考虑适当给予住房津贴的救济。

3.保障策的完善。

从长期看，城乡统筹的保障策是策完善的目标。

但时至今日我国农村的保障体系建设由于种种原因干扰，进展缓慢。

笔者以为在全面建设农村保障体系还待时日的情况下，可先考虑把进城的保险制度建立起来。

据调查，目前最为需要的保险是工伤保险、生育保险和大病医疗统筹，而失业和养老保险可能居于次要位置。

首先，要马上着手解决与生产密切相关、与的身心健康以及生命至关重要的工伤保险，即建立针对的以普遍性为原则的工伤保险制度。

作为全国性的策法规，在今后修改的《工伤保险条例》中，应将问题加以强调，保险关系应等同于城镇企业的合同制正式职工，采取强制性方式促使企业为缴纳工伤保险费。

其次，建立的基本医疗保险尤其是大病医疗统筹，是的现实需要。

当然，在初始阶段，可以根据。