银行监管脱离央行适合中国吗

中央银行与银行业监管
——银行监管脱离央行适合中国吗？1
陈工孟 林朝华
摘要
过去十几年以来，国际上一些国家将银行监管从中央银行分离出来，成立专门的银行监管机构，或与保险和证券的监管机构共同组成一个独立的、统一的金融监管机构。

对于这股国际潮流，我国应当做何反应？本文就此进行深入探讨。

我们首先对解行监管从央行分离出来的成因及其利弊从国际角度作了剖析；然后对银行监管机构安排的国际现状进行综合分析；接着从理论、实务、国情等不同角度论述了目前在我国银行监管还不适合从中国人民银行中分离出来；最后，针对我国银行监管不力、效果不好等问题的症结所在，提出提高银行监管有效性和力度的一些建议。

二十世纪九十年代以来，国际上出现一股“银行监管脱离央行”和“金融监管一体化”交织的改革潮流。

于是，国际金融理论界与实务界就银行监管职能是否应当从中央银行中脱离出来展开了激烈的争论，但支持和反对的双方都没有绝对压倒对方的依据。

从现有的国际经验来看，并没有全球性的统一的银行监管机构安排模式，各国需要根据自己的政治、文化、金融体制等国情进行具体问题具体分析，银行监管与货币政策相结合目前依然是主流的政策选择，约占70％。

对于这股国际潮流，我国应当做何反应?本文将就此进行深入的探讨。

一、银行监管脱离央行与否的国际争论
1997年，英国新劳工党政府上台之后，开始全部重组金融监管的组织结构，把银行监管职能从英格兰银行中分离出来，将所有的金融监管权利都授予一个单一的综合监管机构一一金融服务局(Financial Service Authority，FSA)。

紧随其后，澳大利亚(1998年)、韩国(1998年)、日本(2000年)等国家也实行了“金融监管一体化”改革。

与此前进行合业监管改革的三个北欧国家挪威(1986年)、丹麦(1988年)和瑞典(1991年)不同的是，九十年代后期进行的这一场“金融监管一体化”改革同时伴随着把银行监管职能从中央银行中脱离出来。

另外，在其他一些国家，如委内瑞拉(1993年)和墨西哥(1995年)等，也把银行监管职能从中央银行分离出来，成立专门的银行监管机构。

在这股“银行监管脱离央行”和“金融监管一体化”交织的国际改革潮流下，国际金融理论界与实务界就银行监管职能是否应当从中央银行中脱离出来展开了激烈的争论。

国际理论界支持银行监管脱离央行的依据有以下五方面：
1．货币政策与银行监管二者结合可能造成利益冲突
货币政策具有反周期效应，而银行监管政策具有顺周期效应，这两项职能出现冲突在
1本论文是《银行会计制度规范、内部监管及信贷风险管理之研究》课题的阶段性成果，该课题由中国人民银行研究局和香港理工大学中国会计与金融研究中心合作开展，并得到国家自然科学基金会和香港特区政府研究资助局联合资助，编号：N-PolyU013/00,N7001161950。

课题组组长：潘硕健、陈工盂
所难免。

比如，在下述情况下，两者的结合就可能产生利益冲突：监管方面希望下调基本利率以使银行体系降低资金成本，增强获利能力，提高资本充足率，而宏观经济方面又要求维持较高的利率水平以避免潜在的通货膨胀出现。

另外，为了外部货币稳定，中央银行有时可能需要大幅升息以保护本国货币的汇率，但这种政策反过来又会对银行盈利产生负面影响。

在这种局面下，如果中央银行同时具有货币政策与银行监管两种职能，它就可能偏向于保护银行而损害公众利益。

因为，一方面，银行往往具有比公众更强的“捕获”和影响央行的能力，另一方面，银行出现危机或失败也会影响央行作为监管当局的声誉。

所以，只有二者分离，才能有效消除这种冲突。

2．货币政策与银行监管分离有助于消除商业银行的道德风险
如果银行监管的职能归中央银行所有，商业银行相信中央银行将在他们出现困难时给予援助，就不会有动力去遵守审慎原则和市场约束原则。

陷于困境的银行规模越大，产生这种道德风险的可能性就越大，因为银行的高级管理人员知道，他们的倒闭对整个银行体系将是一场灾难，即所谓“大得无法倒闭”。

而如果监管当局与中央银行分离，监管当局的独立性便可以有效消除这种道德风险，这是因为，单纯的银行监管机构没有创造货币的功能，它不能作为最后贷款人创造流动性区去满足处于困境的银行的资金需求。

而且，这样的独立机构也无法操纵利率去帮助银行。

3．综合监管机构有助于混业经营与金融创新条件下的监管
目前，越来越多金融机构突破传统业务领域，进行业务交叉经营。

银行、证券、与保险交叉经营、金融机构进入非金融领域等现象变得越来越普遍。

与此同时，随着对反垄断法规的松动和对金融控股公司及金融集团的鼓励，金融机构兼并重组及多元化扩张正在塑造出越来越多的超级金融集团。

此外，金融创新使金融产品层出不穷。

在这种情况下，如果把银行监管从中央银行中分离出来，成立银行、证券、保险综合的监管机构，不仅可以避免重复监管，减少监管真空，还可以综合运用监管资源，达到规模效应。

4. 分离有利于金融国际化趋势下的国际协调
金融活动的全球化趋势越来越明显。

这不仅表现在金融交易的地域扩张如跨境融资与证券交易活动的规模急剧增长，而且表现在不同金融市场、金融制度之间的结构性整合。

这种趋势与以国家为基础建立起来的金融监管制度之间的矛盾日益突出。

这是因为，不同国家、地区之间在金融监管的范围、信息披露及资本标准、金融管制程度等都差别很大，这样，一些机构利用制度或政策的差异，占法律空子，或将高风险金融业务转向一些监管技术落后或监管很松的地区，造成国际上的监管套利(regulation arbitrage)现象。

因此，监管的国际协调在所难免，而把银行监管从中央银行中脱离出来则有利于这种协调。

5．分离可以避免中央银行权利过大
古德哈特(Goodhart，2000)概括的“权利过大论”认为：中央银行并不是一个选举出来的机构，如果把银行监管与货币政策的职能都集中到其身上，将造成其权利过大，并滋生出官僚主义等现象，而保持上述两项职能的分离则可以起到权利制衡的作用。

但是，国际理论界反对银行监管脱离央行的依据也相当充分：
1. 中央银行有效行使最后贷款人职责需要监管职能密切配合
根据沃尔特·巴吉赫特发展起来的正统理论，中央银行的干预应当只去援助那些缺乏流动性但具有偿债能力，或者管理规范尚有抢救必要的银行，并对这种援助征收高于市场利率的惩罚性利率。

对于那些己无回天之力的银行，则应宣告破产由联邦存款保险公司负责解决问题。

所以，央行在决定是否给于最后贷款便利之前，要清楚判别银行仅仅是流动性差，还
是糟糕得不行了。

这就需要监管职能的密切配合，因为只有拥有监管职能，才能准确而及时地获取进行有效决策所必需的各种可靠而相关的信息。

科瑞弗伊(Krivoy，2000)在其《崩溃：委内瑞拉的1994年银行危机》一书中的主要结论之一就是：“中央银行应当在银行监管中 扮演角色，因为它是最后贷款人。

”
2. 中央银行必须保护支付体系
支付系统在市场经济运行中具有战略作用。

大额支付系统进行的大规模当天支付产生了巨大的潜在风险，这种风险可能会迅速地恶化为系统风险。

首先是交易对手风险，这种风险在可以撤销支付的净额结算系统中最大。

支付系统中部分参与者的失误可能将导致交易对手部分或全部的损失(这要取决于交易规则)。

这种损失的深远影响将产生结算错误，并波及到参加支付的银行，造成不稳定的因素。

在这种情况下，中央银行作为最后贷款人所采取的行动对于保护支付体系的信誉将是必须的。

在不可透支的总额(或实时)结算系统中，虽然交易对手风险较小，但这种支付系统又比其他的支付系统更容易面对缺乏流动性的持续风险，这将阻碍结算系统的正常运行。

因此，中央银行需要监督流动性的变化，并在某些情况下要求交易者在他们的账户中保有准备金。

支付系统的安全性正随着科技进步而日益增长。

然而，并不是所有的风险都已消除，并且不同国家的支付系统仍然呈现出干差万别。

从长期来看，一旦支付系统实现安全，那么监管当局就可以专一于监督的职责。

然而，在这一理想实现以前，中央银行仍需要作为最后贷款人而采取措施。

因此，美联储主席格林斯潘在1993—1994年美国打算成立联邦银行委员会时为美国的联邦储备制度进行辩护时指出：中央银行在管理、维护和监督全国支付系统中的作用是十分重要的。

3．保留央行的监管职能有助于防范和及时化解银行系统性危机
商业银行的性质决定，即使那些资本充足的银行，也可能会产生流动性困难，而单个银行的倒闭容易对整个银行体系产生紊乱效应。

由于银行与顾客之间存在着信息不对称，存款人要想评估银行资产的质量是困难的。

考虑到这种不确定性，对于银行偿债能力的哪怕最轻微的怀疑都可能会引发一系列的银行挤兑，并通过银行间市场削弱那些本来没有流动性问题的银行。

因此，中央银行通常需要根据监管中掌握的情况迅速做出反应以稳定存款人的信心，从而避免单个银行的问题扩展或感染整个银行体系。

如果没有监管职能，中央银行就难以准确把握做出反映的时机。

朗德博格(Lundberg，2000)指出：“在这种情况下，想通过书面形式把信息与有关诊断情况快速传递给另一个机构是困难的。

把监管当局保留在中央银行当中，其所做出的反应将大大快于在两个机构之间安排必要协调形式的情形。

”古德哈特和硕恩梅克(Goodhart and Schoenmaker，1992)进行的一项对24个国家在1980年代至1990年代初所发生的总共104次银行危机的调查还进一步证明：在那些中央银行具有监管职能的国家中，银行失败较少。

4．监管获取的内部信息n---I以使中央银行更有效地执行货币职能
银行业出现问题常常预示着宏观形势的恶化。

此外，监管信息还能够提供银行信贷行为的预兆，而银行的信贷行为又往往在一定程度上(视银行业在整个金融体系中的战略地位而定)影响这宏观经济。

所以，如果中央银行拥有银行监管职能，货币政策的制定者不仅可以把监管信息有效融进货币政策的制定与执行过程，而且可以利用从银行监管获得的信息特别是内部机密信息来改进对宏观经济的预测(如修正对通货膨胀与失业率等的预测误差)。

皮克、罗森格林和涂特尔(Peek，RosengrenandTootell，1999)对美国进行的一项研究表明，银行监管信息的确可以帮助美联储更有效地执行货币政策，而且，他们还进一步发现真正对
宏观经济预测具有错误修正作用的恰恰是那些较为机密的监管信息。

5．二者分离可能既不利于监管又损害货币职能
首先，不顾监管目标的货币政策可能会对银行业造成巨大危害，银行业脆弱时尤其如此。

比如，中央银行调整利率的决定，会通过净利差的变化影响商业银行的利润水平，在极端情况下，过于狭窄的利差甚至可以使经营状况好的银行陷入资不抵债。

因此中央银行在制订货币政策时，必须充分考虑金融机构的财务状况，避免由于货币政策失误而触发银行危机。

其次，银行监管政策也会抵消货币政策的作用。

以资本充足率的反周期性质为例，当经济处于衰退的时候，无力偿还银行贷款的企业增多，银行的不良贷款增加，因此需要计提更多的专项贷款损失准备金。

这时，银行如果要保持较高的资本充足率，不得不减少新发放的贷款，甚至还要设法提前收回贷款。

如果惜贷成为银行的普遍行为，就会出现信贷紧缩，从而使经济衰退加剧或延缓复苏的到来。

因此，银行监管当局的资本充足率要求应该是顺周期的，即在经济景气时要求银行补充资本，在经济衰退时适当放松资本充足率要求，这样才能有效支持货币支持的实施。

因此，不能一味地强调货币政策与监管职能分离，如果不能实现二者的有效合作与协调，为使两个机构更好运作的分离政策可能反而会带来两项职能同时受到削弱的结果。

1994年，美联储主席格林斯潘(Greenspan)在他的一份证词中说：“我们中央银行必须继续拥有监管职责以有效执行货币政策职责。

不论是与监管者失去经济职责的情形相比，还是与宏观经济政策制定者不参加对单个银行经营状况之检查的情形相比，两者结合的做法都将造成更好的监管与更好的货币政策”。

美联储理事弗尔古逊(Ferguson，2000)也说：“简而言之，我认为，由于有了监管职责，联储的货币政策更好了，也由于其确保金融稳定职责，它的监管工 作做得更好了”。

二、 全球银行监管机构安排现状
上述理论争论的背后实际上是实践的变化。

近年来，国际上一些发达国家，包括个别发展中国家，将本国的银行监管职能从其中央银行中分离出来，成立独立的银行监管机构，或与其他对金融服务业的监管职能合并共同组成了一个独立而统一的金融服务业监管机构(Integrated Financial Service Supervisory Agency，IFSSA)。

1986年，挪威率先实行“金融服务业一体化”改革，合并银行监管局与保险监管局，成立单一监管机构负责对银行、证券公司和保险公司的监管(对股票交易所的监管权仍属财政部)。

紧随挪威之后，北欧其他两个国家丹麦和瑞典也分别于1988年和1991年进行了类似的改革。

然而，虽然这些国家属于发达国家，但。

由于它们的经济规模小，金融容量在国际上微不足道，而且它们的改革并没有涉及银行监管脱离中央银行的问题，故它们在80年代末90年代初实行的改革并没有引起国际金融理论界与实务界太多的注意。

到1990年代后期，当英国、澳大利亚、日本、韩国和冰岛等国家也实行类似改革的时候，银行监管职能脱离中央银行的改革开始伴随着进行。

另外，墨西哥、委内瑞拉和一些拉丁美洲的国家也已经把银行监管职能从中央银行中分离出来，俄罗斯政府也宣布要在2005年把银行监管职能从中央银行中分离出来，有些新兴市场经济国家也在考虑设置综合性监管机构。

上述国家的变革给人的印象似乎是：把银行监管职能从中央银行中分离出来正在成为时尚。

情况是否真的如此，让我们以具体的调查研究数据为依据。

从我们掌握的资料来看，对世界各国的银行监管体制进行调查和综合的资料最早出现在古德哈特和硕恩梅克1992年《监管与货币机构的分离》一文中。

他们列出了24个国家(或地
区)的银行监管体制安排情况，其中有11个国家(地区)采取分离政策，其他的13个国家(地区)均采取银行监管与货币政策两项职能相结合的方式。

古德哈特和硕恩梅克1998年根据英国伦敦中央银行出版社1996年出版的《金融监管机构名录》提供的数据再次对77个国家(地区)的银行机构机构安排进行总结，结果显示：在这77个国家(地区)中，银行监管由中央银行或货币当局负责的共有51个(占66．2％)；由专门的银行监管机构(非央行)负责的有6个；由专门的银行和证券监管机构(非央行)负责的有5个；由专门的银行和保险监管机构(非央行)负责的有4个，由单一综合的金融监管机构(非央行)负责的有5个；1个由政府机构负责；剩下的5个情况不明。

世界银行2000年公布的对世界107个国家(地区)的银行监管监管安排状况所做的最新调查显示：在107个国家(地区)中，89个只有一个银行监管机构，18个有超过一个(2个或2个以上)的银行监管机构；在只有一个银行监管机构的89国家(地区)中，2／3左右是由中央银行进行监管的；如果把阿根廷算为结合(或保留)类，而把法国视为分离类，则在全部107个国家(地区)中，有71个属于结合类，所占比例将近70％。

综合各种调查资料，我们给出120个国家(地区)的银行监管体制安排的最新状况(具体见附录)。

在这120个国家(地区)中，有83个国家(地区)的中央银行或货币当局目前仍然拥有银行监管职能，约占70％。

可见，虽然银行监管从中央银行中分离正在成为一种国际潮流，但从现实状况来看，银行监管与货币政策相结合目前依然是世界各国安排银行监管职能的主流政策选择。

对于那些把银行监管职能从中央银行中分离出来的国家，仔细分析便会发现，这些国家主要是一些发达或比较发达的国家，而且主要是一些金融混业经营程度较高的国家，除此之外，这些国家目前金融体系比较稳定，也是正确看待这些国家的监管分离政策所必须考虑的一个背景。

另外，还有一些其他的因素，如政治因素；中央银行不得不为单个银行的失败或金融危机承担监管不力的责任：等等。

总之，现行国际实践经验表明，并没有全球性的理想模式，各国银行监管机构安排的巨大不同是由各国自身国情和金融体制决定的。

在判断各种监管模式时，关键是监管组织结构是否影响监管的总体效力和效率，这是最终的标准。

三、 保留中央银行的监管职能是中国的现实选择
既然银行监管机构安排的模式是由各国自身国情和金融体制决定的，那么人们不禁会问：在当前我国银行监管出现力不从心的情况下，中国是否应将银行监管职能从央行独立出来，成立独立的银行监管机构，甚至与其他金融服务业监管共同组成一体化的金融服务业监管机构呢?我们的答案是否定的，中国目前还不适合进行“银行监管机构分离”或“金融监管一体化”的改革。

这一答案是基于以下七方面理由的：
1．银行监管分离与否在国际上尚存争议，其利弊参半
通过以上两部分的分析我们知道，银行监管脱离中央银行利弊参半，支持和反对的双方都没有绝对压倒对方依据，国际现行实践经验也表明并没有全球性的统一的银行监管机构安排模式，需要根据各国政治、文化、金融体制等自身国情进行具体问题具体分析。

美国学者考夫曼(Kaufman，2000)在谈到美国金融监管机构改革时就指出：“正如我们所看到的那样，中央银行的正当职责一一确保社会金融的良好运作一一要求其与金融监管密切合作。

实际上，长期以来我一直认为，在负责银行监管的所有机构当中，只有中央银行能够弄清整个金融体系的前景。

这应当是对美国进行金融机构进行任何综合性改革背后的核心组织原则”。

实际上，正如我们所看到的，即使加上历史上原来就实行监管机构独立于中央银行的国家，
到目前为止，国际上也仅有30％左右的国家和地区实行银行监管职能与货币职能相分离的机构安排方式，而最近几年进行银行监管机构分离改革的大多数是发达国家。

2．国际专家认为发展中国家不适合进行“分离”改革
国际理论与实务界大多数专家认为发展中国家不适合“分离”改革。

例如，英国著名学者古德哈特(2000)在进行充分论述后总结说：“有很强的理由认为，对于那些并不发达的国家而言，把银行监管保留在中央银行之中，可以使银行监管工作做得更好”。

泰勒(Taylor，2000)教授认为：对许多发展中国家来说，银行危机发生的可能性要求加强努力以巩固银行监管职能，而把银行监管从中央银行中分离出来的做法则可能造成银行监管力量受稀释、监管人员流失和监管机构权威性降低等方面的问题。

法国银行家杜克斯内(Duquesne，1997)先生也指出：“对于新兴国家来说，一般应当把银行监管职能设在中央银行之内”。

此外，考夫曼·(Kaufman，2000)、保利(Pauli，2000)和英国金融服务局总裁等人也都认为，发展中国家不具备成立综合性金融监管机构的前提条件。

3．“分离”或“一体化”改革的理由目前在中国基本上不存在
首先，我国实行的是分业经营模式，类似于发达国家的混合型金融集团尚未大规模出现，商业银行的金融创新也不太复杂；其次，中国的政治体制并不担心中国人民银行拥有银行监管职能会造成权力过大问题；第三，银行监管与货币政策的“利益冲突”在中国并不明显，因为宏观经济调控的最终决策权目前还在国务院，而不是某个单一的部门；最后，银行、证券、保险的分业监管改革刚刚进行不久， 目前进行合业监管不太可能，更何况“监管规模经济论”在中国适用与否也值得怀疑，规模经济有它的边界，对于中国这么大的一个经济体，合业监管不仅可能反而造成规模不经济，也可能真正出现权利过大和官僚主义一种等现象。

4．“分离”不利于金融危机的防范与化解
在我国，商业银行在金融领域的战略主导地位实际上是不言而喻的。

然而，目前我国银行业面临着巨额不良资产的困扰，1998年的注资和1999年的不良资产剥离并没有彻底缓解这一局面，据专家估计， 目前我国四大国有商业银行的不良资产率又处于高位。

根据国际货币基金组织的专家昆特和德特阿荷的理论，我国银行业的问题可以被视为银行危机，是一种比较严重的以丧失清偿力为特征的不公开挤兑型的危机。

目前没有出现严重的挤兑，原因在于存款人对国有银行的信心和政府对存款安全的潜在担保。

在这种银行战略地位显要、银行问题较多、金融危机概率较高的情况下，我国目前最为紧迫的任务显然是防范和处理银行体系危机以及可能由其进一步引发的系统性金融危机。

由于我国目前尚未建立存款保险制度，在银行出现财务危机时，现实会逼迫中央银行频繁地行使最后贷款人职能。

对市场退出成本货币化，在相当长的时间里也许是不得已的选择。

而中央银行要妥当运用最后贷款人职能，就必须充分了解银行的具体经营状况。

如果中央银行没有监管职能，不可避免地会发生信息、责任、权力的不对称。

其可能的结果是：最后贷款人职能运用过滥，从而引发道德风险；或运用过严、过迟，从而错过防范银行危机的最佳时机。

总之，现阶段把金融监管职能从中央银行分离出去的做法显然不利于防范和处理金融危机，只有由中央银行统一负责货币政策和金融监管，才可能发挥金融监管和货币政策之间的协调配合功效，从而减少协调成本和避免延误决策的时机。

5． “分离”将造成严重的信息共享和沟通问题
上文的讨论表明现实环境能否保证货币当局与监管机构之间在信息上的有效流动与共享也是分离与否的一个争论焦点。

当银行监管权和货币政策制定权同时集中在中央银行时，银行监管部门与货币政策部门之间的信息共享是比较容易实现，至少中央银行的高层领导可。