郑向军、石家庄市园林局二审行政判决书

郑向军、石家庄市园林局二审行政判决书
【案由】行政
【审理法院】河北省石家庄市中级人民法院
【审理法院】河北省石家庄市中级人民法院
【审结日期】2020.06.01
【案件字号】(2020)冀01行终122号
【审理程序】二审
【审理法官】邸亮张力李文华
【审理法官】邸亮张力李文华
【文书类型】判决书
【当事人】郑向军;石家庄市园林局
【当事人】郑向军石家庄市园林局
【当事人-个人】郑向军
【当事人-公司】石家庄市园林局
【法院级别】中级人民法院
【字号名称】行终字
【原告】郑向军;石家庄市园林局
【本院观点】生效民事调解书证明上诉人郑向军对涉案地块拥有合法权益，上诉人石家庄市园林局在行使职权时侵犯了郑向军对涉案土地的合法权益，造成了财产损害，依法应当履行赔偿义务。

【权责关键词】合法行政赔偿书证证明维持原判改判
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。

【本院认为】本院认为，生效民事调解书证明上诉人郑向军对涉案地块拥有合法权益，上诉人石家庄市园林局在行使职权时侵犯了郑向军对涉案土地的合法权益，造成了财产损害，依法应当履行赔偿义务。

对于赔偿数额，原审法院参照当地政府涉案土地所在地以租代征补偿标准计算直接损失并无不当，本院予以确认。

综上，原审判决事实清楚，证据确实，适用法律准确，程序合法，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费由上诉人郑向军负担50元，上诉人石家庄市园林局负担50元。

本判决为终审判决。

【更新时间】2021-11-03 23:09:27
【一审法院查明】原审查明，因石环公路建设，需占用原告1213平方米的商用地块，2007年5月31日石环办公室、寺家庄镇政府与原告郑向军签订协议，协议约定:石环公路建设用地将乙方(原告郑向军）一处商业用地征用，并需拆除乙方所建楼房，经协商达成如下协议:一、甲、丙方按照协议所定协调土地位置要求，同意福瑞钢拆迁后石环及南绕城高速所占后剩余的土地约2亩（以实际面积为准)给乙方使用，并由甲方和丙方尽快协助乙方办理相关用地手续。

另外，南绕城高速项目施工时，将上述土地上的垃圾清理干净。

如果南绕城高速项目因故无法启动时，自接到有关部门正式通知之日起，60日内，甲、丙双方负责将该土地上的垃圾清理干净，保证乙方能够使用。

如果甲、丙方在上述期限内不能同乙方交付土地甲、丙方向乙方支付每日违约金100元。

协议签订后，原告将商用地块上的房屋予以拆除，石环办公室、寺家庄镇政府没有按协议约定履行。

为此，原告将石环办公室、寺家庄镇政府起诉至法院，本院2010年7月14日作出(2009)鹿民一初字第1242号民事判决，石环公路办公室
不服提出上诉。

石家庄中级人民法院于2010年10月14日作出(2010)石民四终字第00735号民事判决，已经发生法律效力。

郑向军与石环公路办公室向河北省高级人民法院申诉，河北省高级人民法院以(2011)冀民申字第821号民事裁定，指令石家庄市中级人民法院对本案进行再审，石家庄市中级人民法院于2012年11月29日作出(2012)石民再终字第00206号民事裁定，撤销一二审判决，发回鹿泉市人民法院重审。

鹿泉市人民法院于2014年3月21日作出(2013)鹿民再字第00005号民事判决，判决鹿泉市石环公路建设指挥部办公室于本判决生效后10日内给付郑向军经济补偿款586908元，原告郑向军不服，提出上诉。

2014年7月8日在石家庄市中级人民法院双方当事人三方达成协议，并制作调解书。

调解书载明：1、甲方、丙方按照协议所定协调土地位置要求，同意福瑞钢拆迁后石环及南绕城高速所占后剩余的土地约2亩（以实际面积为准）给乙方(即本案原告郑向军）使用，并由甲方和丙方尽快协助乙方办理相关用地手续。

另外，南绕城高速项目施工时，将上述土地上的垃圾清理干净。

如果南绕城高速项目因故无法启动时，自接到有关部门正式通知之日起，60日内，甲丙双方负责将该土地上的垃圾清理干净，保证乙方能够使用，如果甲丙方在上述期限内不能向乙方交付土地甲丙方向乙方支付每日违约金1000元；2、乙方保证不再为2007年5月31日甲方和丙方与其签订的协调土地的协议落实情况再找任何部门反映问题，不再提出其他任何主张，并不再为此事提起诉讼，涉及石环公路建设拆迁的事宜全部结清。

2014年5月石家庄市园林局在本案涉案地块上种树绿化，原告在外地回来后发现本案争议土地上种上草和各种树木，2018年10月，原告施工清理，石家庄市裕华区园林大队到寺家庄派出所报案，故原告起诉本院。

基于原告的申请，本院委托河北永源资产评估有限公司对涉案土地2014年7月1日至2019年10月9日期间租金损失予以评估，评估结果为租金损失为584800元。

本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。

【一审法院认为】原审认为，石家庄市中级人民法院2010年10月14日作出的(2014)石民再终字第00139号民事调解书已经载明，石环及南绕城高速所占后剩余的土地约两亩给郑向军使用，并由鹿泉市石环公路建设指挥部和鹿泉市寺家庄镇人民政府尽快协助郑向军办理相关
用地手续。

石家庄市园林局在2018年10月30日给石家庄市人民政府的请示中也提到，故应当认定原告对本案争议地块拥有实际使用权。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼"。

本案中，石家庄市园林局作为城市绿化行政主管部门负有对城市公共绿地进行管理的职责，其在履行职责过程中的行为侵犯了原告的对涉案土地的实际使用权。

在2014年7月8日在石家庄市中级人民法院双方当事人三方达成协议后，应及时到相关部门办理手续，依法取得本案涉案土地，但原告至今未予办理，从法律意义上未取得本案涉案土地，从事实上也未实际占有和使用，故原告主张被告赔偿租赁损失和其它损失理据不足。

本案经本院审判委员会研究决定，参照当地政府涉案土地所在地补偿标准，每亩每年1400元，每年向原告支付2800元，共计14000元较妥。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条的规定，判决如下：被告石家庄市园林局于本判决生效之日起七日内补偿原告郑向军人民币为14000元。

案件受理费50元，由被告负担；评估费10000元由原告自负。

【二审上诉人诉称】上诉人郑向军不服一审判决，提起上诉称：原审法院未以事实为依据，法律为准绳，对上诉人的诉求未予认真调查研究，经济损失赔偿不到位，请求依法改判，维护上诉人合法权益。

上诉人石家庄市园林局上诉称：一、撤销鹿泉区人民法院（2019）冀0110行初25号行政赔偿判决书，并改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。

二、上诉费用由被上诉人承担。

事实和理由：一、一审判决已经认定郑向军根本不是涉案土地的合法权利人，应当驳回其提出的全部赔偿诉讼请求。

1.本案所涉地块位于107国道与南三环(历史名称为石环公路)交口东北角处，该地块系由市园林部门按照石家庄市城镇建设三年上水平指挥部办公室的要求，从鹿泉市公用事业管理局接收地块并进行绿化，全程没有任何人提出任何异议。

2.2018年10月19日，石家庄市裕华区园林大队作为本案地块的绿化管护主管单位，接到石家庄华宝园林绿化工程有限公司的举报，该地块有人毁绿、盜伐林木，并向市园林局报告该情况，市园林局于2018年10月30日向市政府请示此事，市政府责成鹿泉区处理此事。

3.上
述毁绿事件处理过程中，被上诉人郑向军向鹿泉区人民法院提起本案行政诉讼，市园林局接到诉讼材料后，经向寺家庄镇政府了解情况和査询相关法律文书后得知:2014年7月8日，郑向军与寺家庄镇政府、鹿泉市石环公路建设指挥部办公室在石家庄市中级人民法院通过法院出具调解书，达成了有关调解内容，调解内容显示“福瑞钢拆迁后石环及南绕城高速所占后剩余的土地约2亩给乙方(郑向军)使用，并由甲方(鹿泉市石环公路建设指挥部办公室)和丙方(寺家庄镇政府)尽快协助乙方办理相关用地手续"，“如果甲方丙方在上述期限内不能向乙方交付土地，甲丙方向乙方支付每日违约金1000元"。

4.上述调解书中的镇政府和石环公路建设指挥部办公室，在协议中的有关约定，属于无权处分国有土地的越权行为，任何单位和个人均无权代表国家随意将土地给付给他人所有，该调解内容实际为无效，对外无约束力。

且协议签订后截至目前为止，该土地尚未、也不可能实际办理合法手续，土地使用权并非被上诉人郑向军所有，因此，郑向军根本不具备诉讼主体资格，市园林局也并未侵害其合法权益，本案最初驳回其起诉是正确的。

5.即使按照上述内容，调解内容第二条也已经说明郑向军保证不再为“协调土地的协议落实情况再找任何部门反映问题"，“不再提出其他任何主张"，“不再为此事提起诉讼"，“涉及石环公路建设拆迁的事宜全部结清"，因此，郑向军没有提起本案的诉权。

6.经向寺家庄镇政府了解，基于该土地没有实际给郑向军使用，镇政府已经向郑向军支付了一百多万的款项，也就是说，郑向军已经基于其与镇政府、石环公路建设指挥部办公室的约定或其他原因，实际收到了相关补偿或赔偿或违约金，其又向市园林局主张所谓经济损失，没有任何事实和法律依据。

二、一审判决适用法律错误，行政赔偿案件根本不存在“补偿"的可能，应当依法改判。

行政赔偿判决书在适用法律时，不仅要适用《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，还应适用《中华人民共和国国家赔偿法》及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等行政赔偿司法解释的规定。

本案在没有侵害郑向军合法权益的情况下本应驳回其全部诉请，但一审判决最终在行政赔偿诉讼案件中，制造了“实际使用权"的非法律概念，并以此要求上诉人“补偿"郑向军14000元，属于明显的适用法律错误，应依法改判。

综上所述，本案在已经查明郑向军不是涉案土地合
法权利人的情况下，判决上诉人对郑向军进行补偿，没有任何法律依据，请贵院依法查明相关事实，支持上诉人的上诉请求。

郑向军、石家庄市园林局二审行政判决书
河北省石家庄市中级人民法院
行政赔偿判决书
(2020)冀01行终122号当事人上诉人（原审原告）郑向军。

上诉人（原审被告）石家庄市园林局，住所地：石家庄市桥某某四中路某某。

法定代表人：刘金文，职务：局长
审理经过上诉人郑向军因与上诉人石家庄市园林局认为侵权并要求赔偿经济损失一案，不服河北省石家庄市鹿泉区人民法院（2019）冀0110行初25号行政赔偿判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明原审查明，因石环公路建设，需占用原告1213平方米的商用地块，2007年5月31日石环办公室、寺家庄镇政府与原告郑向军签订协议，协议约定:石环公路建设用地将乙方(原告郑向军）一处商业用地征用，并需拆除乙方所建楼房，经协商达成如下协议:一、甲、丙方按照协议所定协调土地位置要求，同意福瑞钢拆迁后石环及南绕城高速所占后剩余的土地约2亩（以实际面积为准)给乙方使用，并由甲方和丙方尽快协助乙方办理相关用地手续。

另外，南绕城高速项目施工时，将上述土地上的垃圾清理干净。

如果南绕城高速项目因故无法启动时，自接到有关部门正式通知之日起，60日内，甲、丙双方负责将该土地上的垃圾清理干净，保证乙方能够使用。

如果甲、丙方
在上述期限内不能同乙方交付土地,甲、丙方向乙方支付每日违约金100元。

协议签订后，原告将商用地块上的房屋予以拆除，石环办公室、寺家庄镇政府没有按协议约定履行。

为此，原告将石环办公室、寺家庄镇政府起诉至法院，本院2010年7月14日作出(2009)鹿民一初字第1242号民事判决，石环公路办公室不服提出上诉。

石家庄中级人民法院于2010年10月14日作出(2010)石民四终字第00735号民事判决，已经发生法律效力。

郑向军与石环公路办公室向河北省高级人民法院申诉，河北省高级人民法院以(2011)冀民申字第821号民事裁定，指令石家庄市中级人民法院对本案进行再审，石家庄市中
级人民法院于2012年11月29日作出(2012)石民再终字第00206号民事裁定，撤销一二审判决，发回鹿泉市人民法院重审。

鹿泉市人民法院于2014年3月21日作出(2013)鹿
民再字第00005号民事判决，判决鹿泉市石环公路建设指挥部办公室于本判决生效后10
日内给付郑向军经济补偿款586908元，原告郑向军不服，提出上诉。

2014年7月8日在石家庄市中级人民法院双方当事人三方达成协议，并制作调解书。

调解书载明：1、甲方、丙方按照协议所定协调土地位置要求，同意福瑞钢拆迁后石环及南绕城高速所占后
剩余的土地约2亩（以实际面积为准）给乙方(即本案原告郑向军）使用，并由甲方和丙方尽快协助乙方办理相关用地手续。

另外，南绕城高速项目施工时，将上述土地上的垃
圾清理干净。

如果南绕城高速项目因故无法启动时，自接到有关部门正式通知之日起，
60日内，甲丙双方负责将该土地上的垃圾清理干净，保证乙方能够使用，如果甲丙方在
上述期限内不能向乙方交付土地甲丙方向乙方支付每日违约金1000元；2、乙方保证不
再为2007年5月31日甲方和丙方与其签订的协调土地的协议落实情况再找任何部门反
映问题，不再提出其他任何主张，并不再为此事提起诉讼，涉及石环公路建设拆迁的事
宜全部结清。

2014年5月石家庄市园林局在本案涉案地块上种树绿化，原告在外地回来
后发现本案争议土地上种上草和各种树木，2018年10月，原告施工清理，石家庄市裕华区园林大队到寺家庄派出所报案，故原告起诉本院。

基于原告的申请，本院委托河北永
源资产评估有限公司对涉案土地2014年7月1日至2019年10月9日期间租金损失予以评估，评估结果为租金损失为584800元。

一审法院认为原审认为，石家庄市中级人民法院2010年10月14日作出的(2014)石民再终字第00139号民事调解书已经载明，石环及南绕城高速所占后剩余的土地约两
亩给郑向军使用，并由鹿泉市石环公路建设指挥部和鹿泉市寺家庄镇人民政府尽快协助
郑向军办理相关用地手续。

石家庄市园林局在2018年10月30日给石家庄市人民政府的请示中也提到，故应当认定原告对本案争议地块拥有实际使用权。

《中华人民共和国行
政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工
作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼"。

本案中，石家庄市园林局作为城市绿化行政主管部门负有对城市公共绿地进行管理的职责，其在履行
职责过程中的行为侵犯了原告的对涉案土地的实际使用权。

在2014年7月8日在石家庄市中级人民法院双方当事人三方达成协议后，应及时到相关部门办理手续，依法取得本
案涉案土地，但原告至今未予办理，从法律意义上未取得本案涉案土地，从事实上也未
实际占有和使用，故原告主张被告赔偿租赁损失和其它损失理据不足。

本案经本院审判
委员会研究决定，参照当地政府涉案土地所在地补偿标准，每亩每年1400元，每年向原告支付2800元，共计14000元较妥。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条的规定，判决如下：被告石家庄市
园林局于本判决生效之日起七日内补偿原告郑向军人民币为14000元。

案件受理费50
元，由被告负担；评估费10000元由原告自负。

二审上诉人诉称上诉人郑向军不服一审判决，提起上诉称：原审法院未以事实为依据，法律为准绳，对上诉人的诉求未予认真调查研究，经济损失赔偿不到位，请求依
法改判，维护上诉人合法权益。

上诉人石家庄市园林局上诉称：一、撤销鹿泉区人民法院（2019）冀0110行初
25号行政赔偿判决书，并改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。

二、上诉费用由被上诉人承担。

事实和理由：一、一审判决已经认定郑向军根本不是涉案土地的合法权利人，应当驳回其提出的全部赔偿诉讼请求。

1.本案所涉地块位于107国道与南三环(历史名称为石环公路)交口东北角处，该地块系由市园林部门按照石家庄市城镇建设三年上水平指挥部办公室的要求，从鹿泉市公用事业管理局接收地块并进行绿化，全程没有任何人提出任何异议。

2.2018年10月19日，石家庄市裕华区园林大队作为本案地块的绿化管护主管单位，接到石家庄华宝园林绿化工程有限公司的举报，该地块有人毁绿、盜伐林木，并向市园林局报告该情况，市园林局于2018年10月30日向市政府请示此事，市政府责成鹿泉区处理此事。

3.上述毁绿事件处理过程中，被上诉人郑向军向鹿泉区人民法院提起本案行政诉讼，市园林局接到诉讼材料后，经向寺家庄镇政府了解情况和査询相关法律文书后得知:2014年7月8日，郑向军与寺家庄镇政府、鹿泉市石环公路建设指挥部办公室在石家庄市中级人民法院通过法院出具调解书，达成了有关调解内容，调解内容显示“福瑞钢拆迁后石环及南绕城高速所占后剩余的土地约2亩给乙方(郑向军)使用，并由甲方(鹿泉市石环公路建设指挥部办公室)和丙方(寺家庄镇政府)尽快协助乙方办理相关用地手续"，“如果甲方丙方在上述期限内不能向乙方交付土地，甲丙方向乙方支付每日违约金1000元"。

4.上述调解书中的镇政府和石环公路建设指挥部办公室，在协议中的有关约定，属于无权处分国有土地的越权行为，任何单位和个人均无权代表国家随意将土地给付给他人所有，该调解内容实际为无效，对外无约束力。

且协议签订后截至目前为止，该土地尚未、也不可能实际办理合法手续，土地使用权并非被上诉人郑向军所有，因此，郑向军根本不具备诉讼主体资格，市园林局也并未侵害其合法权益，本案最初驳回其起诉是正确的。

5.即使按照上述内容，调解内容第二条也已经说明郑向军保证不再为“协调土地的协议落实情况再找任何部门反映问题"，“不再提出其他任何主张"，“不再为此事提起诉讼"，“涉及石环公路建设拆迁的事宜全部结清"，因此，郑向军
没有提起本案的诉权。

6.经向寺家庄镇政府了解，基于该土地没有实际给郑向军使用，镇政府已经向郑向军支付了一百多万的款项，也就是说，郑向军已经基于其与镇政府、石环公路建设指挥部办公室的约定或其他原因，实际收到了相关补偿或赔偿或违约金，其又向市园林局主张所谓经济损失，没有任何事实和法律依据。

二、一审判决适用法律错误，行政赔偿案件根本不存在“补偿"的可能，应当依法改判。

行政赔偿判决书在适用法律时，不仅要适用《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，还应适用《中华人民共和国国家赔偿法》及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等行政赔偿司法解释的规定。

本案在没有侵害郑向军合法权益的情况下本应驳回其全部诉请，但一审判决最终在行政赔偿诉讼案件中，制造了“实际使用权"的非法律概念，并以此要求上诉人“补偿"郑向军14000元，属于明显的适用法律错误，应依法改判。

综上所述，本案在已经查明郑向军不是涉案土地合法权利人的情况下，判决上诉人对郑向军进行补偿，没有任何法律依据，请贵院依法查明相关事实，支持上诉人的上诉请求。

本院查明本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。

本院认为本院认为，生效民事调解书证明上诉人郑向军对涉案地块拥有合法权益，上诉人石家庄市园林局在行使职权时侵犯了郑向军对涉案土地的合法权益，造成了财产损害，依法应当履行赔偿义务。

对于赔偿数额，原审法院参照当地政府涉案土地所在地以租代征补偿标准计算直接损失并无不当，本院予以确认。

综上，原审判决事实清楚，证据确实，适用法律准确，程序合法，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费由上诉人郑向军负担50元，上诉人石家庄市园林局负担50元。

本判决为终审判决。

落款
审判长邸亮
审判员张力
审判员李文华
二〇二〇年六月一日
书记员姚慧敏
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