卫生行政执法文书规范

卫生行政执法文书规范
杨明亮
湖北省卫生厅卫生监督局
自1983年执行《食品卫生法（试行）》以来，卫生行政执法机构及卫生行政执法人员在开展卫生行政执法活动中依法使用卫生行政执法文书，较好掌握了卫生行政执法文书的规范及制作要求，然而，在运用执行卫生行政执法文书规范上仍然需要提高水平，进一步学习，互相交流经验和体会。

本讲座旨在抛砖引玉，与同行通解卫生行政执法文书规范。

一、卫生行政执法文书的概述
（一）卫生行政执法文书的定义与内涵
卫生行政执法文书是卫生行政机关在依法开展卫生行政执法活动过程中，针对特定的对象依法制作的具有法律意义的法律文件。

这一定义阐述了卫生行政执法文书的基本性质和主要特点：
1、卫生行政执法文书必须是法定作者制发
根据有关法律、法规、规章的规定，卫生行政执法文书的作者必须是能以自己名义行使权力并能承担义务的卫生行政部门及其法定代表人和卫生行政执法人员。

因而，“文书的起草者”并不等同于“文书”的作者，而文书的作者也不能超出与其法定职责不相称的范围和权力制发文书，否则无效。

在实际工作中，卫生行政执法文书的作者与撰稿人的关系特殊，存在3种情形：（1）卫生行政机关是卫生行政执法文书的作者，卫生行政执法人员是撰稿人。

如《卫生行政控制决定书》、《卫生行政处罚决定书》等文
书必须以卫生行政机关的名义作出，卫生行政执法人员是法定作者的代笔人，即撰稿人；（2）卫生行政执法人员既是卫生行政执法文书的作者又是撰稿人。

在卫生部34号令规定的31种文书中有些文书的法定作者是卫生行政执法人员，这时卫生行政执法人员既是作者又是撰稿人，如《产品样品采样记录》的法定作者是卫生行政执法人员，卫生行政执法人员必须在采样记录文书上签名；同时卫生行政执法人员又是撰稿人，因为该文书的另一个作者是卫生行政机关，该文书必须有卫生行政机关的印章才有效；（3）卫生行政执法人员就是法定作者。

某些卫生行政执法文书的法定作者就是卫生行政执法人员。

如《现场检查记录》、《询问笔录》、《合议记录》等文书的法定作者就是卫生行政执法人员，即由卫生行政执法人员签字后，就具有法律意义。

2、卫生行政执法文书是卫生行政执法活动的产物。

卫生行政执法文书是在卫生行政执法过程中直接形成的，也就是讲，没有执法活动就不可能使用卫生行政执法文书。

卫生行政执法文书的体式、程序是以法律、法规、规章的形式加以规范，而且对受文者的影响力又常常具有法律的强制性和约束性。

3、卫生行政执法文书是特殊的信息记录手段。

这里有两层意思，一是卫生行政执法文书必须具备国家规定的统一的规范格式，以保证卫生行政执法文书的严肃性和处理效率；二是卫生行政执法文书的使用具有选择性，并不是所有的执法活动都要有相应文书，或者都需要使用文书。

开展行政执法，应当注重成本，讲求效率或效益。

4、卫生行政执法文书的制作要遵循法定程序。

卫生行政执法文书的
具体撰稿人是法定作者的代笔人，某些文书的制作不仅要受到法定作者权限的制约，还要根据法定作者的意图来撰写文书，甚至须经过多道运转程序、多人参与审稿、多人参与校对缮印。

因此，任何环节出了问题，都会影响到文书的最终效用。

不履行法定程序，就不可能产生具有法定效力的卫生行政执法文书。

（二）卫生行政执法文书的种类
卫生部于1992年颁发了《关于统一27种卫生监督文书格式的通知》，1998年发布了《卫生行政执法处罚文书规范》，2002年发布了《卫生行政执法文书规范》并同时废止了《关于统一27种卫生监督文书格式的通知》和《卫生行政执法处罚文书规范》，但保留了《关于统一27种卫生监督文书格式的通知》中有关建设项目审批及卫生许可证的文书，2004卫生部又发布了《卫生行政许可管理办法》，并规定了卫生行政许可文书的样本。

根据以上规定，可将卫生行政执法文书大致分为三类45种。

1、建设项目审批及卫生许可证文书，共有5种，即：
（1）建设项目卫生审查申请书
（2）建设项目设计卫生审查认可书
（3）建设项目竣工卫生验收认可书
（4）卫生许可申请书
（5）卫生许可证
2、卫生行政许可文书，共9种，即：
（1）行政许可申请材料接收凭证
（2）申请材料补证通知书
（3）行政许可申请受理通知书
（4）行政许可申请不予受理通定书 （5）行政许可技术审查延期通知书 （6）行政许可决定延期通知书
（7）不予行政许可决定书
（8）不予变更/延续行政许可决定书 （9）行政许可证件撤销决定书
3、卫生行政执法文书，共31种，即： （1）产品样品采样记录
（2）非产品样品采样记录
（3）产品样品确认通知书
（4）产品样品确认书
（5）技术鉴定委托书
（6）检验结果告知书
（7）卫生监督意见书
（8）职业禁忌人员调离通知书
（9）卫生行政控制决定书
（10）解除卫生行政控制决定书 （11）封条
（12）案件受理记录
（13）立案报告
（14）案件移送书
（15）现场检查笔录
（16）询问笔录
（17）证据先行登记保存决定书
（18）证据先行登记保存处理决定书
（19）案件调查终结报告
（20）合议记录
（21）行政处罚事先告知书
（22）陈述和申辩笔录
（23）行政处罚听证告知书
（24）行政处罚听证通知书
（25）听证笔录
（26）听证意见书
（27）行政处罚决定书
（28）当场行政处罚决定书
（29）送达回执
（30）强制执行申请书
（31）结案报告
（三）卫生行政执法文书的作用
1、卫生行政执法文书是卫生行政执法活动的有效表现形式
卫生行政执法文书是卫生行政执法活动的有效表现形式，是实施卫生行政法律、法规和规章的必要手段。

卫生行政执法必须要有卫生行政执法文书表达，若没有卫生行政执法文书的使用，卫生行政执法活动的过程及
其目的就无法体现，就不具有法律效力。

卫生行政执法文书作为卫生行政执法活动的法律凭证，记载着卫生行政执法行为和卫生行政机关的执法意志，它是保证卫生行政执法活动依法进行的必备工具和手段。

只有通过卫生行政执法文书，才能监督管理相对人履行法定的义务，积极按照要求进行整改，或处理各种违法行为，保证卫生法律法规和规章的具体实施。

2、卫生行政执法文书是卫生行政执法活动的原始记录
卫生行政执法文书是卫生行政机关在卫生行政执法活动和查处违法案件中形成的卷宗，作为一种执法活动的载体，它忠实地记录了卫生行政执法活动的整个过程。

为此，它不仅可以反映卫生行政执法的真实情况，也是复议机关和人民法院审理案件的重要证据；同时，在总结卫生行政执法工作经验、研究执法活动的规律，完善卫生行政执法工作等方面具有十分重要作用。

3、卫生行政执法文书是卫生法制宣传的重要途径
卫生行政执法文书作为卫生行政执法活动的一种工具和手段，客观记录了卫生行政执法活动的全过程，强化管理相对人对某一法律、法规和规章内容的理解，督促其依法履行法定义务。

通过对其违法行为的记录，增强其遵纪守法的自觉性，提高其自身管理水平。

同时使广大人民群众了解卫生法律、法规和规章的内容，提高自我保护意识，强化社会监督作用。

4、卫生行政执法文书是卫生行政执法人员培训的实用教材
卫生行政执法文书是研究和分析卫生行政执法活动或案例、总结经验教训的第一手基础资料。

通过对卫生行政执法文书的分析，可以发现卫生行政执法人员的执法水平，有针对性地确定培训内容，实施强化培训。

一
些高质量的卫生行政执法文书可以为卫生行政执法人员培训提供示范实例，而制作质量有缺陷的卫生行政执法文书同样可以作为实例，使卫生行政执法人员引以为戒，以后不再出现类似错误。

5、卫生行政执法文书是考核卫生行政执法人员的重要内容
卫生行政执法文书制作质量直接反映卫生行政执法人员的执法水平和整体素质。

每一份文书制作，不仅体现了卫生行政执法人员业务能力和法律素养；也能反映其观察、分析问题的能力，所以，卫生行政执法文书制作质量应成为卫生行政执法人员考核的重要依据，是每一个卫生行政执法人员的必须掌握的基本技能。

二、卫生行政执法文书的制作
卫生行政执法文书的制作具有规范性，大致包括3个方面，即：格式规范，内容规范，以及程序规范。

（一）格式规范
1、一般格式。

每个文书都由3部分组成，即由首部、正文、尾部组成。

每部分都有大体一致的内容要求：（1）首部，要求写明标题、文书号、有关当事人的身份等基本情况；（2）正文，要求写明事实、理由以及处理意见等等；（3）尾部，要求写明必要的附注说明和签署等。

2、法定格式。

每份文书虽然具有一般格式要求，但是作为法律文书，应当由法律、法规、规章规定其具体格式或样本才具有法律意义。

卫生行政执法文书，尤其是现场制作的文书，在作出具体行政行为时或者在行政复议和行政诉讼中是一种证据材料。

这说明证据材料的证明力与其法定格式规范有着直接的关系。

最高人民法院《关于行政诉证证据若干问题的规
定》第四条第一款第四项规定：被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员，被询问人、陈述人、谈话人签名或者签章，同时，该条第二款规定：法律、法规、司法解释及规章对书证的制作形式另有规定，从其规定。

从证据角度考虑，卫生行政执法文书不仅应满足“卫生行政执法活动的需要，而且应当符合行政复议、行政诉讼在证据材料方面的规定。

这就要求：（1）卫生行政机关及卫生行政执法人员应当严格执行卫生行政执法文书规范，使用规范确定的文书；（2）对尚没有规范规定的文书，应当由省级卫生行政机关制定，或者报省级卫生行政机关补充相应文书。

3、特殊文书的处理。

在卫生行政执法活动中，有时会使用某个或某些特殊的文书，如电子邮件等，对于这些特殊的文书，可能不易形成统一的文书格式规范。

因而，在使用或采用时，应注重查找相关的规定，参照执行，使其具有法律意义。

例如，对于电子邮件，就可以根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十四条规定处理，即“以有形载体固定或者显示的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料，其制作情况和真实性经对方当事人确认，或者以公证等其他有效方式予以证明的，与原件具有同等的证明效力。

对“众所周知的事实”和“自然规律及定理”，只要有相关的资料即可，不需制作文书。

如关于“毒鼠强的毒性”问题，属众所周知的事实，因而，不须进行技术鉴定和制作相应的文书。

（二）内容规范
内容规范指文书首部、正文、尾部的填写或书写的要求。

内容规范的
掌握比较难，既受固定格式的限制，又要满足实际执法工作的需要；既需要一定的法律和专业理论知识，又需要有一定的工作经验，因而，只有反复学习，多加练习，才能达到制作规范的要求。

内容规范是文书的核心，文书是否具有法律意义，关键在于其内容的规范性。

根据实际工作的体会，就内容规范的基本要求，建议从以下几方面予以把握：（1）文书的主旨应当鲜明，具有实效性。

主旨，制作文书的目的和中心意思，即文书所要解决的问题或表达的意见必须明确、突出，要具有实际效用；（2）文书的选材必需绝对真实可靠，且具有针对性。

不同文书有不同的用途，因而，在文书的材料上要有选择取舍；不能事无巨细，影响文书主旨的表达；（3）文书的语言运用要规范，做到语言朴素，文字精炼，科学严谨，法言法语；对所表达的内容，要注重其要素的完整性，如时间、地点、人物、原因、情节、后果等等。

对于这些内容规范的基本要求，下面将结合实际制作文书所遇到的问题，作简要的讲解。

1、文书主送人填写
文书主送人，同一般公文的主送机关一样，指受文者。

根据《卫生行政执法文书规范》的规定，文书主送人有：被采样人、被监督人、案发人、当事人、被询问人、被检查人、被处罚人、受送达人、被申请执行人等等。

在这些主送人中，有的是法人，有的是自然人，有的则是其他组织，在填写时应当弄明白，切不可出错、填写时应视不同的情况，准确运用。

不管文书主送人多种多样，都在自然人、法人以及其他组织之列。

（1）自然人，指基于出生而取得民事主体资格的人，也就是生存着的每一个人，包括本国公民、外国公民和无国籍人。

就卫生行政管理的相对人而言，个体工商户、农村承包经营户、个人合伙，在卫生管理活动中都可按自然人对待，其雇主为当事人。

个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人(有字号的，应在法律文书中注明登记的字号)；营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者共同为当事人。

个人合伙有依法核准登记的字号的，应在法律文书中注明登记的字号。

（2）法人，指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。

包括：
行政机关法人
事业单位法人
企业法人
行政机关、事业单位以法人登记文件为依据，企业以企业法人营业执照为依据。

（3）其他组织，指合法成立，有一定的组织机构和财产，但不具备法人资格的组织。

其特征：
持有营业热照的组织。

●依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；
●依法登记领取营业执照的合伙型联营企业。

●依法登记现有我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业。

●法人依法设立并领取营业执照的分支机构；
●经核准登记取营业执照的乡镇、街道、村办企业。

银行保险的分支机构。

●中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构
●中国人民保险公司设在各地的分支机构
经民政部门核准登记领取社会团体登记的社会团体。

以上所讲的公民、法人以及其他组织，都是合法的身份，然而，在社会活动中，有许多违法行为并非是具有合法身份的人所为。

针对这种情况，如何确定当事人呢?
法人非依法设立的分支机构或虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人。

法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组组名义来活动的，或者他人冒用法人、其他组织各进行活动的，或者其他组织依法终止他们以其名义进行活动的，以直接责任人为当事人。

企业法人未经清算即被撤销，有清算组织的，以该清算组织为当事人；没有清算组织的，以作出撤销决定的机构为当事人。

2、文书中当事人的涵义
（1）诉讼当事人，指行政诉讼中对具体行政行为发生争议，或者以行政侵犯其合法权益，而以自己的名义进行诉讼，并受人民法院判决裁定约束的利害关系人，包括原告、被告、第三人。

（2）卫生行政案件中的当事人
在《立案报告》、《案件调查终结报告》、《陈述和申辩笔录》、《听证笔录》、《结案报告》中都设立有“当事人”一栏，这里的当事人指的是，案件中的行政管理相对人，如肇事者、听证要求者，以及违法者，不包括卫生行政执法机构／机关。

3、重点文书正文制作的讲解
按34号令的规定，有些文书的正文设有较为固定的内容，有些没有设定写作上的要求。

前者的写作稍容易一些，后者略难。

但无论怎么样，文书是为执法服务的，是在执法过程中形成的，所以应当客观、清晰、规范地反映执法的活动，确保每一份文书具有较强法律意义。

《卫生行政执法文书》有31种，结合执法的实践经验，只要较好地掌握了几种文书的制作规律／规范，其他的文书就能触类旁通。

（1）《现场检查笔录》
《卫生行政执法文书规范》第二十五条规定：现场检查笔录，是在案件调查过程中，对与案件有关的地点和物证场所进行实地查看、探访时作的记录。

按照此定义，现场检查笔录仅适合于案件的调查或者适合经立案后的案件调查。

如果此理解是正确的话，日常卫生监督或者在立案前的现场卫生监督使用何文书?如果使用《现场检查笔录》不符合《规范》的规定，况且《现场检查笔录》没有附联，不能向被检查者反馈情况；如果使用《现场卫生监督笔录》，该《笔录》已被《规范》废止；如果这两种笔录都不能使用，又不能解决实际工作的需要。

最好的办法是依据《规范》第三条规定，由省级卫生行政部门补充制定《现场卫生监督笔录》，并明确《现场卫生监督笔录》与《现场检查笔录》的关系以及适用范围。

●《现场卫生监督笔录》适用于经常性卫生监督，记录卫生行政执法人员开展现场卫生监督的情况，《现场检查笔录》适用于立案后的调查取证。

●按一般程序处理的案件，《现场卫生监督笔录》是立案的主要依据
之一；《现场检查笔录》用于立案后的调查取证，查明违法事实。

两者都是执法证据。

●按简易程序处理的案件，使用《现场检查笔录》记录违法事实。

现场卫生监督笔录／现场检查笔录的写作要求：
①现场卫生监督笔录/现场检查笔录中具有法律意义的要素：时间、地点、事件以及执法人员和当事人签名。

时间： 年 月 日 时 分—— 时 分
地点：应写清勘验、查看地点的具体方位和具体地点
事件：《现场卫生监督笔录》应反映经常卫生监督检查的真实情况，包括检查内容和结果，涉及的实事既当事人有守法的内容，也有违法的内容，其作用在于客观地反映相对人履行法定义务的情况。

《现场检查笔录》应当客观地记录与案件调查有关的真实情况，包括支持案件调查目的事实和不支持案件调查目的事实，以及违法的情节，其目的是为了查明事实真象。

签字：执法人员、当事人签名。

当事人应当在《现场检查笔录》上注明“以上笔录属实”，并签名。

当事人拒签名的应当注明原因。

有其他人在场的，可由其他人签名。

②记录事件要清晰，表述要具体。

对相对人合法性(包括许可证、健康证、培训证)的检查记录。

对相对人活动场所的检查记录。

对相对人生产经营活动的检查记录。

对相对人生产经营产品的检查记录。

对相对人自身卫生管理的检查记录。

③记录语言要规范。

不宜使用副词／形容词
不能随意使用简称／省略词
用词用语尽量与法律规范的要求相一致。

不宜使用“结论”性语言，因为现场笔录的核心是“记录”客观情况而不是对检查的情况下“结论”。

（2）《卫生监督意见书》
①《卫生监督意见》的特点及作用：
指导性文书，用于指导相对人进行／开展某项活动，例如，推广HACCP。

指令性文书，用于要求相对人应当履行法定义务，例如依法要求相对人接受医疗保健机构、卫生防疫机构有关传染病的查询、检验、调查取证等等。

针对卫生监督过程发现的问题，若其情节轻微，拟不给予行政处罚，但必须要求相对人改进的意见。

《卫生监督意见书》是卫生行政执法机构实施卫生监督的凭证之一：一是可以反映卫生监督是否到位；二是有利判定相对人守法的情况或者违法的情节。

②卫生监督意见的表述
作为指导性意见，用语要恰当，意见要具体，针对性要强；作为指令性意见，应写明法律依据、改正意见以及时限。

卫生监督意见书应当同卫生监督笔录／现场检查笔录配套使用，卫生监督意见针对的是卫生监督笔录／现场检查笔录的记录问题。

卫生监督意见要简练，意思要完整，文字要通顺，字迹要清楚，用语要规范。

（3）《询问笔录》
询问笔录，是为了查明案件事实，收集证据，向案件当事人、证人或其他有关人员调查了解有关情况时作的记录。

制作询问笔录时，应注意的问题：
①询问人应当了解所要询问的案情，最好有一个询问路径题纲；
②对每个被询问人，做一份询问笔录，记录被询问人的基本情况，重点记录案件的事实以及被询问人与被调查案件之间的关系；
③询问内容，力求记得详细具体，对被询问人提出或谈到的每个问题，都要写明人物、事实、时间、地点以及因果关系；
④对被询问人提供的每一条有法律意义线索，都应记清线索来源；
⑤询问完成后，应将记录交被询问人核对，并要求被询问人注明“以上笔录属实”，当时签名。

（4）《合议记录》
合议记录，是案件调查者以及相关卫生行政执法人员对调查取证的案件进行评议时的记录。

合议的内容：
①对所调查事实的评议。

对行为人，以及行为人的违法性质、违法过程、违法情节、违法结果进行评议，以认定是否存在违法行为。

②对调查取得的证据进行评议。

对证据的评议应当围绕证据的关联性、确凿性、合法性和真实性展开。

关联性的审查内容：
逐一审查单个证据；
综合审查全部证据；
确定证据与案件事实之间的证明关系。

确凿性的审查内容
拟定案的证据均已查证属实；
案件事实均有必要证据予以证明；
证据之间、证据与案件事实之间的矛盾的合理排除；
得出的结论是唯一的，排除了其他可能性。

合法性的审查内容：
证据是否符合法定形式及其要求；
证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；
是否有影响证据效力的其他违法情形。

真实性的审查内容：
证据形成的原因；
发现证据时的客观环境；
证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符；
提供证据的人或者证人与当事人是否有利害关系；
影响证据真实性的其他因素；
不能作为立案依据的证据材料。