基层司法所发展面临的困境与对策建议

基层司法所发展面临的困境与对策建议
基层司法所发展面临的困境与对策建议
雅安市司法局周荣军
(2011.12)
在我国司法行政体系中，乡镇（街道）司法所是我国司法行政系统最基层的单位，是司法行政工作面向基层、服务群众的窗口和平台，承担着人民调解、法制宣传、依法治理、安置帮教、指导管理基层法律服务、法律援助等九大职能。

乡镇司法所与公安派出所、人民法庭等部门构成乡镇一级的基层政法体系，它们各司其职、优势互补、协作联动，共同担负着维护基层社会稳定、保障法律正确实施、完善基层法治机制的重要使命。

长期以来，乡镇司法所普遍存在编制缺口大，人员不专职，经费保障水平低，装备和基础设施较差等问题，加上司法行政职能相对弱化，如何求生存，谋发展是一个普遍存在的问题。

近年来，中央领导同志多次强调“两所一庭（公安派出所、司法所、人民法庭）处在基层，面向群众，在解决矛盾纠纷，维护群众合法权益，推进依法治国方略的实施中具有十分重要的作用。

各级党委、政府和政法部门要牢固树立固本强基的思想，切实加强两所一庭的组织建设、业务建设、队伍建设和基本设施建设。

”在党委、政府的领导支持下，雅安市建立了153个乡镇（街道）司法所，有341名专兼职司法助理员。

在规范化建设不断深入推进中，全市司法所履职尽责能力逐步增强，各项职能工作取得了可喜的成绩。

但如何抓住机遇，使乡镇司法所工作提档升级、科学发展仍是摆在我们面前的一项急待解决的重要难题。

一、司法所发展面临的困境
（一）认识不清。

近年来，雅安市全面加强了乡镇（街道）维稳综治工作中心、矛盾纠纷“大调解”协调中心建设，由于司法所的职能与乡镇维稳办、综治办、信访办、防邪办的部分工作具有相通之处，个别乡镇党委、政府领导觉得司法所的工作是在重复两个“中心”的工作，经常把与司法所的职能无关的事指派给司法所承担，抽调司法
所人员从事其他工作，造成司法所有作为可能被忽视，无作为肯定被忽视的现状。

个别司法局领导对双重管理体制认识不到位，对乡镇兼职司法助理员关心不够，没有宣传好司法助理员的工作实效，任由司法所沉寂，无影响、无地位。

（二）编制缺口大。

按照司法部《关于创建规范化司法所工作的意见》的规定，司法所是司法局派出机构，应有3名司法助理员，且专职不得少于2人。

目前，全市341名司法助理员中，仅有87名专职司法助理员，专职所均编制不到1个。

乡镇干部兼职司法助理员的情况普遍存在，大多数身兼数职，很难统筹兼顾好乡镇党委、政府与司法所两边的工作。

加上工作岗位调整频繁，在很大程度上影响了司法所工作的开展。

（三）队伍建设滞后。

在组织人事部门的支持下，雅安市各县区司法局将乡镇司法所收编成为派出机构。

由于司法局没有人及时补充，只好在乡镇公务员中进行调配，专业、能力是没有办法考虑的，否则只好缺人。

目前，司法所人员的思想素质、业务素质与司法所承载的功能是不适应的。

部分兼职司法助理员年龄偏大、文化层次偏低、法律知识结构偏差，存在动嘴（调处矛盾纠纷等）能力强、动手（写作、电脑操作等）能力差的问题。

部分近两年招录人员感觉无前途，刚上班就想调离或者参加其他单位的公招考试，司法所不幸被沦为“跳板”。

由于缺乏基层工作经验，新任司法助理员面对头绪多、疑难杂的局面无从下手，迟迟打不开工作局面。

目前，部分司法所“35岁以下的年青人盼调动，40岁以上人员混日子”的现状严重制约了基层司法行政事业发展。

（四）装备奇缺。

1张桌子、2把椅子、墙上几排牌子成为个别乡镇司法所的真实写照，配发司法所的电脑往往不能专用。

全市仅有雨城区南郊乡等8个司法所配备长安警用面包车，天全县城厢镇等20个乡镇司法所配有摩托车，多数乡镇司法所无交通工具，难以承担起社区矫正、防止民间矛盾纠纷激化和预防化解群体性事件等重任，很难对突发事件做出快速处置。

（五）双重管理体制缺憾。

目前，全市实行县（区）司法局和乡
(镇)人民政府双重管理、以县(区)司法局管理为主的体制，司法所长基本由县司法局审核、任命。

由于兼职司法助理员政治经济待遇还是在乡镇，多数司法所仍是听从乡镇安排，在管理方面存在县(区)司法局管事不管人、乡(镇)政府管人不管司法所事务的现象，导致部分司法助理员缺乏归属感和荣誉感，双重管理有多头管理、无绪管理的倾向。

在司法行政职能不强的现状面前，司法局仍难以稳定住司法所人员的思想和流动，工作部署、要求难以落实到位。

（六）保障机制不健全。

按照四川省委、省政府办公厅转发的《四川省财政厅关于制定县级司法行政公用经费保障标准的意见》要求，雅安市将专职司法助理员公用经费按人均保障标准10000元/年纳入财政预算拨付给司法局，公用经费和司法业务费、普法和法律援助经费、安置帮教和社区矫正经费、人民调解工作经费等纳入经费保障。

但兼职的司法助理员公用经费则归乡镇统一管理使用，相对较低（如天全县2010年乡镇公用经费保障标准为每人5000元）。

目前，全市大部分司法所仍然由乡镇承担日常办公开支，部分司法所与乡镇关系处理相对融洽，乡镇还为司法所支付一些经费，但随意性很强，很不稳定，致使司法所职责得不到充分履行，造成乡镇司法所工作举步维艰，有恶性循环的倾向。

专、兼职司法助理员岗位津贴差异大，《关于调整司法助理员岗位津贴标准的通知》（人社部发﹝2009﹞172号）文件规定“司法助理员岗位津贴的执行范围，仅限于列入国家政法专项编制并执行公务员工资制度，在乡、镇、街道等基层司法所工作的司法助理员。

”而兼职的司法助理员岗位津贴不被提及，仍按人薪发〔1992〕17号文件规定“每天0.6元，每月18元标准”执行。

同职不同薪必然影响他们的工作热情，工作成果难以达到预期。

二、司法所发展的对策、建议
当前，全市乡镇司法所在实际工作中面临的问题很多是具有共性的，是司法局自身难以解决的，必须更多地依靠党委、政府和有关职能部门协调解决。

司法行政系统必须要牢固树立“以有为争有位”的思想，积极参与中心工作，有效地融入地方经济社会发展，才能获得更多的发展空间和机遇，实现相互促进的双赢局面。

为此，特提出几
点建议：
（一）强化宣传，树立新形象。

一是实行示范引路，典型带动，以点带面。

通过工作座谈会、组织学习参观等形式将做得好的司法所推荐给工作相对较差的司法所，以先进带动后进，形成“比、学、赶、超”的良好氛围，共同提高。

二是强化宣传。

加强简报信息调研工作，积极向党委、政府汇报工作，使党委、政府对乡镇司法所工作有一个全新的正确认识，获取肯定和支持。

大力宣传人民调解、法律援助、安置帮教、普法依法治理等工作成效，进一步提升司法行政整体形象。

（二）加强队伍建设。

千方百计充实司法所工作人员。

积极争取编制、人事部门采取公开招考等形式尽快补充司法所缺编人员。

抓住司法所双重管理的有利时机，选好、配强司法所长；通过下派任职等方式鼓励司法局机关人员到基层司法所工作。

进一步加大对司法所人员的培训力度，搞好现代办公培训，提高司法所工作人员现代化办公水平，胜任各项基层基础工作。

（三）落实待遇，配强司法所长。

要按照人社部发﹝2009﹞172号规定尽快落实司法助理员岗位津贴，设法提高兼职司法助理员岗位津贴，为全体司法助理员安心基层司法所工作，竭力服务当地经济发展与和谐社会建设提供保障。

要贯彻落实《中共雅安市委关于进一步加强政法队伍建设的意见》（雅委发〔2010〕9号）关于“司法所所长符合条件的，可按副科长级干部高配”的规定，市、县（区）司法局要多请示，多汇报，争取党委、政府的支持，积极主动协调各种关系，切实落实好司法所长的副科长级职级待遇。

司法所长的选拔配备要严格按照程序进行，除特殊情况外，一般不配备乡镇行政编制的干部担任。

要真正关心司法助理员工作、学习、生活，切实做到“事业留人、待遇留人、感情留人”，为实现我市司法行政事业跨越式发展提供人才保障。

（四）健全保障机制。

认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强政法经费保障工作的意见》（厅字[2009]32号），省财政厅《关于印发〈四川省政法经费分类保障实施细则（试行）〉的
通知》（川财行[2009]241号），并根据政法工作实际需要和财力可能予以增加。

目前，雅安市各县（区）司法局一年所得的中央和省级财政转移支付资金往往只能装备1-2个司法所，这种装备进度显然是难以解决司法所的需求。

建立完善司法所保障机制，市、县财政应建立专项经费对乡镇司法所办案（业务）经费和业务装备经费予以补助，特别是向少数民族乡镇和维稳任务重的乡镇倾斜，确保每年有不同程度的增长，并随着经济的发展不断提高。

（五）找准载体，提升规范化建设水平。

今年4月以来，雅安市司法局以“服务中心彰显职能”为目标，积极开展社会管理创新工作，通过深入研究矛盾纠纷双方当事人利益诉求动因，准确把握各类矛盾纠纷的特点和变化规律，开展了“社会矛盾纠纷动态管理评估机制”专题研究，完成了课题的研究、可行性论证、软件开发，并于9月在全市29个乡镇司法所试点运行。

在市、县两级司法局的及时有效指导监督下，截至11月底，全市试点乡镇已对2000余件各类矛盾纠纷进行了录入、调处、管理、评估、研判工作，切实避免了简单纠纷复杂化、个体冲突群体化的情况发生，为党委政府决策提供全面、准确、及时的社会矛盾纠纷情况，努力维护社会和谐稳定。

目前，全市各乡镇司法所应积极运用“社会矛盾纠纷动态管理评估机制”，为进一步促进基层司法行政工作专业化、标准化、规范化建设奠定基础，使人民调解工作更加科学、规范，实现对社会矛盾纠纷的有效预防、化解、处置、掌控。

（六）试点直管。

开展直管试点工作，乡镇司法所（人、财、物）全归县级司法局管理，其编制、经费来源、人事安排均由县司法局管理。

县司法局负责所长配备、人员编制和业务培训、指导、监督；乡镇仅管理党组织关系，淡化乡镇管理职能，强化垂直管理。

落实省司法厅和省编委办《关于加强我省基层司法所建设的通知》（川司法发[2004]104号）文件要求，“司法所应当由三名以上人员组成，人口较多的乡镇司法所一般应配3-5名司法助理员，其中专职不少于3人；人口较少的乡镇司法所一般应配2-3人，其中专职不少于2人。

”实现逐年招录，逐步充实乡（镇）司法所；未招录到的，仍借用乡（镇）
行政编制，只改变干部管理权限和性质，其余可以不变。

各级政府要把司法所办公用交通、通讯、计算机等纳入当地财政预算, 今后增加的司法行政编制,要优先用于充实司法所。

这样更加有利于开展司法行政工作，必将有力促进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作。

面对人力、财力、物力有限的困难，司法所必须牢固树立全局观，注重从源头上减少矛盾, 注重维护群众权益, 注重做好群众工作,注重加强和创新社会管理，不断探索新思路新办法，整合动员各方面资源，共同履行推进依法治理、维护基层社会和谐稳定的重要使命，逐步把司法行政工作做好、做大、做强，不断拓展工作新领域。