宁夏深化集体林权制度改革问题初探

宁夏深化集体林权制度改革问题初探
内容简介：宁夏历经3年多明晰产权、确权到户的集体林权制度基础改革，已经取得初步成效。

但处于祖国西部生态脆弱区，面临生态效益突出、林产品直接经济收益不足、群众收益少、扶持政策少等深化改革难题。

本文对当前宁夏深化集体林权制度改革中遇到的问题进行了分析，并提出了对策建议。

关键词：宁夏集体林改问题探析
宁夏西、北、东三面环沙，常年干旱少雨，植被稀疏，荒漠化土地占国土总面积的55.8％，是全国水土流失最为严重的省区之一，是风沙通过全境进入祖国腹地和京津塘的主要通道和前沿地带，生态系统极其脆弱。

2009年，宁夏启动集体林权制度改革工作，自此拉开了集体林权制度改革的序幕。

1 宁夏集体林权制度改革概况
1.1 宁夏集体林权制度改革进展情况
宁夏现有林业用地总面积3266.3万亩，其中集体林地面积1934.1万亩。

经过3年多的不懈努力，截至2012年底，已确权集体林地面积1444.7万亩，确权率100%，发证面积1 417.7万亩，发证率98.1％，林权纠纷调处率100%，档案管理合格率96%，群众满意率99%。

在改革过程中，宁夏结合实际，探索出“有利于资源保护，有利于林业发展，有利于农民增收，有利于生态改善的“四个有利于”改革思路,“工程推
动、龙头拉动、典型带动、合作促动”四种动力模式，涌现出彭阳县、泾源县2个全国集体林权制度改革先进典型县。

1.2 宁夏集体林权改革成效
随着集体林权改革的深入推进，以林草、林禽、林药、生态旅游等为主要模式的林下经济快速发展，集体林权制度改革为宁夏生态林业和民生林业发展注入了新的活力，有力促进了生态、经济与社会效益的全面提升。

1.2.1 林下种植业快速发展。

以林药、林果、林菜、林苗、林瓜为主要模式的林下种植面积达169.3万亩，产值达8.47亿元。

泾源县发展特色苗木基地26.8万亩，带动2.8万户农民增收致富；隆德县发展林下药材种植12万亩，农民人均药材收入140元。

中卫市沙坡头区建立20万亩枣瓜间作示范区，栽植枣树174万株，林下散养鸡20万只，形成了林下枣鸡复合经营的立体经济模式。

1.2.2 林下养殖业初步发展。

形成了以南部山区和中部干旱带部分县（市、区）为主的林下生态鸡养殖业，养殖规模达到260万只，实现产值1.04亿元。

彭阳县养殖“朝那鸡”农户达到4.2万户，饲养总量达到150多万只，年收入达3000万元。

1.2.3 林产品加工业稳步发展。

草畜、特色林果、中药材等后续产业逐步发展壮大，林产品加工企业达到280家，实现产值74.7亿元。

彭阳县的果脯加工、隆德县的中药材加工、盐池县的甘草和柠条加工已初步形成产业化、规模化经营。

1.2.4 生态旅游业起步发展。

林改带动了生态观光、农家乐等生态旅游业的发展，原州区、西吉、彭阳等县的“山花节”
和盐池的草原“生态游”小有名气，泾源县农家乐达到300多家，已呈现出专业、特色、品牌的特点。

1.2.5 农民林业专业合作组织不断发展。

宁夏已发展农民林业专业合作社297家，林业专业协会30个，加入农民林业专业合作社的农户达到2.1万户。

2 存在的问题
2.1 基础改革进展不平衡。

山区集体林权制度改革效果比引黄灌区和中部干旱带沙区相对较好，群众的积极性相对较高；个别县（市、区）存在林权关系不清，草原证、林权证交叉的现象，一些历史遗留问题尚未得到根本解决。

2.2 林下经济发展后劲不足。

宁夏适宜发展林下经济的集体林地450万亩，目前只发展了110万亩，林下经济的发展前景广阔，潜力巨大。

但这些集体林地大部分是干旱少雨的山坡地和沙荒地，水、电、路等基础设施较差，加之农民自身缺乏技术和资金，林下经济发展后劲不足。

2.3 林权服务机构尚未健全。

宁夏已成立自治区林权服务管理机构，但市、县（市、区）还未建立林权服务机构，林权的流转、评估、抵押贷款等服务工作无法正常开展。

2.4 深化改革的配套政策亟需出台。

目前，全国大部分省区已全面启动深化改革工作，宁夏还未全面启动，深化改革的配套政策还未出台，扶持林下经济发展、农民林业专业合作社建设，林权流转、抵押贷款、森林保险等配套改革工作相对滞后。

3 原因分析及对策建议
3.1 问题分析
从宁夏的改革实践和其他省区的先行经验看，深化改革比基础改革更重要。

基础改革让农民群众有了林地使用权，这只是林改的第一步，仅仅解决了产权问题。

如何巩固改革成果，让农民得到更多实惠，实现林业产业向纵深发展，最根本的是要通过深化改革来实现。

基础改革探索没有产生持续效益，其主要症结是深化政策措施滞后。

农民、大户、能人、林业合作组织和林业企业承包到林地后发展林下经济，既缺少生态效益补偿款等现金支持，也缺乏扶持发展林下经济的优惠政策措施，更缺乏政府的宏观指导和市场调剂，经营森林只有投入，没有产出，收不到效益，得不到实惠，积极性难以持续。

当前，宁夏的林改工作已进入关键阶段，正处于不进则退的承上启下期、矛盾突显的攻坚克难期、深化改革的黄金发展期，既要巩固成果又要继续推进，既要保护生态又要发展产业，改革的任务重、压力大、阻力多，既需要改革的勇气和决心，更需要足够的智慧和毅力。

3.2 对策建议
3.2.1 开展基础改革“回头看”。

针对宁夏集体林权制度基础改革中存在的问题和薄弱环节，对勘界确权、林权证发放、档案资料管理、纠纷调处等进行查漏补缺，限期整改，确保基础改革成效，巩固改革成果。

3.2.2 尽快出台深化改革配套政策。

积极研究出台《关于深化集体林权制度改革工作的意见》、《关于加快林下经济发展的意见》、《林下经济发展规划》、《集体林权流转管理暂行办法》、《林权抵押贷款管理暂行办法》、《关于促进农民林业专业合作社发展的实施意见》、《农民林业专业合作社自
治区级示范社认定和管理暂行办法》、《森林保险实施方案》等配套政策，全面推进深化改革工作。

3.2.3 依法规范林权流转。

进一步规范林地承包经营权、林地使用权、林木所有权和林木使用权的流转，保护好流转各方的合法权益。

加快市、县(市、区)林权服务中心建设，落实工作机构、人员编制和工作经费，开展林权服务中心标准化建设，逐步构建自治区、市、县（市、区）、乡（镇）互联互通的集体林权流转、交易、监管服务平台，保障林权流转依法、规范、公平、有序。

加强对林地流转后林地用途、林地开发利用和流转合同执行等情况的监督检查。

3.2.4 建立健全财政支持制度。

将集体林地的森林防火、有害生物防治和林区道路、供水、供电、通信等基础设施建设纳入当地发展规划，建立造林、抚育、管护等补贴制度，落实林木良种、森林抚育、木本粮油、种质资源保护、生物质能源林、速生丰产林等补贴政策。

3.2.5 强化金融支持力度。

拓展信贷支林渠道，积极开办农民林业小额信贷和联保贷款等业务，适当延长抵押贷款期限，合理设定抵押贷款利率，增强林业资源转化为资产、资本的能力。

落实林业贷款财政贴息政策，简化贷款手续，增强金融对林业发展的服务能力。

开展政策性森林保险试点，落实森林保险保费补贴政策，提高林业企业和农户抵御自然灾害的能力。

3.2.6 大力培育林下经济。

引导各地立足资源优势，重点发展林下种植业和养殖业，实现长中短有机结合、上中下综合利用、林农牧复合经营，提高林地综合利用率和产出率，促进
农民增收。

适时出台《林下经济条例》，依法促进和保障林下经济规范、有序、健康发展。

3.2.7 加快林业合作组织建设。

全面落实《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发〔2013〕1号）精神，大力支持林业专业合作社、林业专业协会发展，壮大林业合作组织，提高合作经营覆盖面。

开展林业专业合作社示范县创建活动，积极培育自治区级、国家级示范社。