国内外城市公共交通发展中的问题总结

国内外城市公共交通
发展中的问题总结
东南大学交通学院
硕士11级2班
2012年3
月
目录
1 概述 (1)
2 国外城市公共交通发展存在的问题 (3)
2.1 美国 (3)
2.2 欧洲 (3)
2.3 印度 (3)
3 我国城市公共交通发展中存在共同问题 (5)
3.1 政府层面 (5)
3.1.1 法律规范不完善 (5)
3.1.2 体制机制不顺畅 (5)
3.1.3 政策未有效落实 (7)
3.1.4 舆论宣传不够 (7)
3.2 企业层面 (7)
3.2.1 公交企业准入退出机制不完善 (7)
3.2.2 缺少科学合理的财政补偿机制 (8)
3.2.3 公共交通企业服务水平低 (8)
3.2.4 公交企业员工福利待遇低 (9)
3.3 乘客层面 (9)
4 大城市公共交通发展中存在的问题 (10)
4.1 政府层面 (10)
4.1.1 财政扶持比例不协调 (10)
4.1.2 交通需求管理不完善 (10)
4.1.3 忽视运输组织与服务规划 (10)
4.1.4 社会公平保障措施不够 (10)
4.2 企业层面 (10)
4.2.1 运营模式不合理 (10)
4.2.2 管理水平低 (11)
4.2.3 票价票制单一 (11)
4.2.4 公交市场竞争主体过多 (11)
4.3 乘客层面 (12)
4.3.1 出行信息化水平低 (12)
4.3.2 出行换乘不便 (12)
5 中小城市公共交通发展中存在的问题 (13)
5.1 政府层面 (13)
5.1.1 政府职能定位不明确 (13)
5.1.2 缺少相关法规政策的保障 (13)
5.1.3 公共交通缺乏合理规划 (13)
5.2 企业层面 (13)
5.2.1 设施设备落后 (13)
5.2.2 发展资金缺乏 (13)
5.3 乘客层面 (14)
6 农村公交发展中存在的问题 (15)
6.1 政府层面 (15)
6.1.1 道路基础设施条件制约农村公交线网布局 (15)
6.1.2 政策扶持力度不够制约农村公交发展后劲 (15)
6.2 企业层面 (15)
6.3 乘客层面 (16)
7 总结 (17)
8 参考文献 (18)
1 概述
城市公共交通涉及政府、企业和乘客三个方面。

其中政府又包涵了地方政府、综合管理部门和行业主管部门，是公交发展的决定性因素，也是公交服务的规制者、监管者和实际购买者；乘客是公交服务的消费者，是决定公交发展的需求因素，也是公交服务绩效的评估方；企业是公交服务的供给方，是公交服务体系构建的关键因素，一般兼具“公益性”和“经营性”双重特性。

本文从城市公共交通所涉及的主要参与者这一角度出发，分别从政府、企业和乘客三个方面在优先发展城市公共交通过程中所面临的困境。

本文首先介绍了国外公共交通存在的问题，其次对国内城市公共交通发展中存在的问题进行介绍。

在分析国内存在问题时，先对我国城市公共交通发展过程中共同存在问题进行总结。

政府法律规范不足，体制机制不顺畅，优先政策不能有效落实，舆论宣传不够；公交企业准入退出机制不完善，场站用地不足，服务水平低，员工福利待遇低；乘客参与公共交通建设与管理的积极性差，能力不足。

然后针对我国不同城市、不同地区人口规模、经济发展水平不同，城镇化发展等级差异明显。

根据不同发展阶段城市地区特征、公交优先发展过程中存在问题差异性，分别进行阐述。

概括分为以下三类地区：①大城市、特大城市（公交服务改善区）：大城市、特大城市亟待提高公交服务水平以优化交通结构，缓解交通压力，促进旧城更新，扩展发展空间。

公共交通发展过程中存在问题主要是运输组织不合理，管理水平低，监督考核不完善，乘客换乘不便。

具体体现在：政府对公共交通投资比例不协调，过于重视轨道交通的建设，并且缺乏相应的对小汽车交通需求管理措施；企业运营模式不合理，考核评价制度不健全，竞争主体过多，管理水平较低；乘客参与公共交通建设与管理的积极性不高。

②中小城市（公交市场培育地区）：中小城市和城镇需要通过积极的市场培育形成公交优先的交通模式，塑造集约化发展的城镇空间形态。

公共交通发展过程中主要问题是基础设施发展落后，公交规划不合理，公共交通缺乏吸引力。

具体体现在：政府职能定位不明确，缺少公交优先理念，公共交通规划不合理；企业设施设备落后，发展资金严重匮乏；乘客公交出行分担率低。

③农村公交：随着城乡之间的差距逐步缩小，城市与农村的合作不断加强，区域化发展己成为必然，大交通、大公交的观念日益深入人心，城乡客运统筹发展也应运而生。

但是农村地区道路
基础条件差，制约公交线网的布设，政府对城乡公交扶持区别对待；农村班线运营混乱；居民公交出行需求不规律都制约农村公交的发展。

2 国外城市公共交通发展存在的问题
各国国情的不同，公交发展出现的问题也不同，在发展公共交通的道路上用的措施也会不同。

下面以几个国家及地区作为范例进行说明。

2.1 美国
美国[1]的城市公共交通系统的发展并不平衡，有的城市公交系统发达，如旧金山有7种公交方式，而有的城市甚至没有公交系统。

另外美国的城市发展郊区化现象比较普遍，不利于形成有效的公交系统，由此产生了一些负面影响，特别是上下班高峰期进出城交通拥挤和堵塞。

许多城市的公共交通服务水平低，公交车数量不足，班次少，辐射范围小。

另外美国的基础设施很多都有半个世纪以上的历史，年久失修，存在重重安全隐患，而由于资金缺乏，基础设施更新换代举步维艰。

2.2 欧洲
英国[2]人因为反对裁员、反对削减经费之类会经常罢工，造成伦敦地铁系统全面瘫痪，数以百万计上班族苦不堪言。

此外英国地铁还热衷“维护工程”，这也经常造成停运。

巴黎地铁由于修建年代较早，站内比较陈旧，卫生条件一般，上下楼梯比较多，拿大行李不太方便。

地铁车厢内比较狭小，而且座椅是纵向排列的，不太方便乘客通行。

上下车时要按按钮才能开门，有的车是按绿色按钮，有的则是要搬动一个小扳手。

另外，大部分地铁没有语音报站，容易坐过。

进出站的闸口，都非常窄，同样不方便拿行李的旅客。

欧洲的公共交通工具上都没有固定的检票员，容易造成逃票情况。

因为欧洲的人力非常贵，只要跟人工有关的工作，无论是水管工，还是工程师，都要享受很高的佣金和待遇。

2.3 印度
印度各地的公共交通系统，现在都面临着乘客需求量势不可挡的急速增长势头：当前印度大多数城市的公共汽车和轨道交通车辆的超载情况，已达到十分危险的地步。

以孟买市为例，其城郊轨道交通线上的列车, 在高峰时段的载客量，已达到设计允许最大载客量的一倍以上, 被大家称为“ 超密集的挤压负荷” , 每平方米车厢地板上，站立乘客多达14一16人。

公共汽车的状况更糟它们除了严重超载以外，还要在拥挤不堪的狭窄街道上穿行，根本没有专用的隔离车道。

路面的严重堵塞，使许多公共汽车整天只能慢慢地蠕动。

在许多大城市，公共汽车的时速已降至6一10km/h。

不少乘客改用自备的摩托车出行。

对于众多的印度中产阶层乘客来说，购置一辆摩托车在财力上是负担得起。

而且，和公共交通相比较，摩托车能为他们提供一种机动灵活的、方便的、快速的且更加可靠的出行方式。

印度公共交通面临的另一个严重问题是管理效能差、生产效率低下、人员配备冗余、运营成本高以及必须支付大量的各种补助金。

3 我国城市公共交通发展中存在共同问题
上世纪80年代，我国就提出了公共交通优先发展的战略，并确立了到2020年，我国大城市公交出行分担率达50%左右的目标。

目前，我国城市公共交通已发展到一定规模，而且为城市经济建设和社会活动作出了重要的贡献，但仍然存在一些问题，这些问题的存在削弱了公共交通的优势，制约了城市公共交通的发展。

在我国，无论是公共交通发展较早的大城市，还是公共交通越来越受到重视的中小城市，又或是城乡客运统筹刚刚起步的农村公交，都存在以下问题。

3.1 政府层面
3.1.1 法律规范不完善
（1）上位法缺失
目前我国交通立法中已有《铁路法》、《海运法》、《内河运输法》、《公路法》等，尚无城市公共交通法。

现行的依据是国务院建设行政主管部门制定的一些政策和办法，如《城乡建设环境保护部关于改革城市公共交通工作报告》、《城市公共交通当前产业政策实施办法》以及地方政府出台的一些管理条例等。

这些政策、办法和条例对于加强城市公共交通管理，促进城市公共交通发展发挥了重要作用。

但是由于它们的法律层次低，因而在执行中法律效用较差。

（2）规范修编不及时，强制性不足
我国现行的涉及道路公共交通规划设计方面的两部规范是《城市道路设计规范》（CJJ37—90）和《城市道路交通规划设计规范》（GB50220—95），它们对我国城市道路公共交通的规划设计和建设起到了重要的指导作用，但两部规范施行至今都已超过15年，没有及时进行修编，没有做到与时俱进，而且许多条文要求不严格，“宜”和“可”用得太多，可商量余地大，缺乏强制性，导致执行力度不强[3]。

3.1.2 体制机制不顺畅
（1）管理主体上下不对应
我国目前处于交通行政管理体制改革的进程中，还没有形成统一的城市公共交通管理主体。

从国家层面来看，实施城市公共交通管理的综合管理部门主要是建设部、公安部，此外相关业务还涉及财政部、国资委、发改委等部门。

从各城市的角度来看，公共交通管理体制又分为三种模式[4]，如表3-1所示。

由于管理
体制问题，城市公交线路难以延伸到城市周边乡镇，与交通部门主管的公路个体客运冲突时有发生。

表3-1 我国城市交通管理体制的三种模式
（2）投资体制没有理顺
投资体制不顺主要体现在两个方面：①传统管理体制中过于强调城市公共交通公益性的一面，在城市公共交通基础设施建设的规划建设上政府投资，在城市公共交通企业的运营管理上政府补贴；②投资渠道比较单一，从目前来看，城市公共交通基础设施建设的投资主体还主要是政府，仅靠政府从税费中抽取资金难以满足城市公共交通的投资需求。

（3）监督考核机制不健全
公共交通监督考核机制不健全，是影响公共交通服务水平提升的重要因素。

如确定公共交通优先的宗旨，早已得到广泛共识，各地加大投入也十分明显，但效果往往差强人意，主要原因之一就是政府部门缺乏有效的监督考核和责任追究制度，地方政府很可能会在有关投资、建设安排上做出有利的行政选择，使规划、土地、补贴等落不到实处。

另外政府对公交企业运营过程中的监督考核也十分缺乏。

3.1.3 政策未有效落实
（1）财政补贴政策不到位
虽然出台了财政补贴优先政策，但在执行的过程中经常出现财政补贴不能及时到位，造成线路投入车辆少和司乘人员常因工资待遇问题而引起的消极怠工等现象。

（2）公交优先通行政策未落实[7]
公交车辆专用道名存实亡，多被占用。

主要原因：一是公交专用道设置不合理；二是城市道路过于紧张；三是司机素质不高和行政处罚力度不足。

（3）公交设施用地缺乏
公共交通系统都面临着基础设施匮乏的尴尬局面，特别是场站的缺乏已严重制约着城市公共交通的发展，而场站的缺乏大多由建设用地的制约所致。

3.1.4 舆论宣传不够
城市公共交通的优越性在当前城市居民中的知晓率和认同率不是很高，这同社会新闻等舆论媒体的宣传与报道不够也是有较多关联的。

如果要引导更多的居民选择乘坐公共交通汽车，除了靠优化公共交通网线、改善公共交通设施来吸引居民，更重要的是要依靠强大的社会舆论导向来激发群众主动乘坐公交车的意愿。

包括媒体曝光和宣传乘坐非法营运车辆的危害性，及时报道公共交通行业优质服务、文明服务的举措和先进事迹等等，营造乘坐公共交通利大于弊的浓厚氛围，从而带动整个公共交通事业的蓬勃发展。

3.2 企业层面
3.2.1 公交企业准入退出机制不完善
公交市场的准入和退出机制应当包括三个方面，即公交企业、公交车辆和驾驶员的准入和退出。

目前为止，在公交行业上，我国还未能完全建立起科学、系统的准入和退出机制，使我国公交客运的准入门槛较低，退出不及时，具体体现在以下几个方面：①单一采取行政许可和经营权有偿出让的方式让经营者进入公交市场，但在此过程中却忽视服务质量、市场需求量等，使一些服务差、素质低的企业混入，甚至有些是临时拼凑、结伙组合挤进来的，这些企业间经常出现脱线、甩客抢客、欺行霸市等恶性竞争，增大了社会的不稳定性，也给行业管理带来了一定的难度。

②我国部分地区公交车辆还存在超期服役、破损严重、设施设
备老化等情况，甚至一些车辆在购置的时候就不符合国家和行业要求、环境保护标准，给居民生活和出行带来不便，也影响了城市形象。

③公交驾驶员主要是由国有公交企业职工、社会无业闲散人员、下岗工人等组成，人员结构比较复杂，这个行业流动性非常大，哪个线路挣钱多就挤到哪个线路上，这样就存在的服务差、素质不高，出了问题找不到责任司机等情况[5]。

对公共物品的提供引入市场竞争机制，采用经营特许权授予的方式是公共管理改革的一种新的尝试，其主要目的是引入私部门参与建设经营，并利用市场竞争压力，促使降低服务成本，提高服务质量，以实现公共服务的“准市场化”。

根据《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部2004 年第126 号令），目前部分城市公共交通行业依法实施特许经营，而且政府以行业规定、办法等法规形式予以保障实施。

授予特许经营主要通过招标形式，对经营者取得线路经营权的条件设定比较严格，并详细规定了经营者应当承担的义务；然而对政府部门应该承担哪些对等义务尚没有明确的规定，如政策性经营亏损的责任应该由谁承担等等。

显然这种特许经营制度给营运企业增加了风险，因此一定程度上也很难保证企业能够按照政府制定的标准和规则，提供连续性的、足够的、优质的公共交通服务[6]。

3.2.2 缺少科学合理的财政补偿机制
公共交通企业具有经营性和公益性双重特性。

尽管政府给予公交企业以减免税费等许多优惠政策,但由于体制改革带来诸多问题,企业本身经营管理不善,再加上缺少科学合理的财政补贴机制,这使得公交企业普遍亏损[7]。

目前我国多数城市尚未形成规范、统一的公交补贴测算方式，对公交企业的补贴往往由政府与企业经过协商后确定补贴额，而这两者往往相互扯皮，最终得出的补贴数额缺乏科学依据。

另外，对补贴资金的后续使用也缺乏合理的监督评价管理机制，补贴资金像是“泼出去的水”，难以监管”[8]。

3.2.3 公共交通企业服务水平低
主要表现为：速度慢，乘车换乘不方便，路线不合理，密度低，乘务人员服务质量差，甚至有些地方存在公交盲区,造成消费者乘坐公交的支出成本（如时间成本、安全成本、心理成本等）加大。

另外公共交通的运营安全缺乏应急制度保障。

3.2.4 公交企业员工福利待遇低
由于城市公交企业普遍亏损、员工工资普遍较低，也影响了城市公共交通实现再生产的能力。

3.3 乘客层面
公众参与公共交通建设与管理积极性不足，主要原因有[9]：①受社会化、民主化的影响产生的一些社会原因，没有形成一种全民参与的氛围。

②社会的发展水平影响着人们的精神生活，只有自身生存条件得到满足与发展之后，才能去关注社会的问题并且参与其中。

我国目前农民占的比重较大，人民生活平均水平仍然不高，加上社会保障体制的缺陷，大多数人民必须首先花费大量的精力去满足物质生活上的需要与提高，这种情况下，自然很难再有时间和经历去关心与吃饭生存下去看似无关的社会问题了。

③参与机制的落后使人们的参与的自觉行降低。

参与体制的不完善，决策者对于公民的利益要求漠然，所做出的公共决策与人民的利益需要不符，这样公民的参与公共交通治理的热情将大幅度的降低。

4 大城市公共交通发展中存在的问题
4.1 政府层面
4.1.1 财政扶持比例不协调
大城市的公共交通投资重点都在轨道交通方面，常规公交资金投入不够，特别是在提升信息化管理方面的投入明显不足。

4.1.2 交通需求管理不完善
私人购买和使用小汽车不加以限制，使得我国私人用于生活代步的汽车拥有量不断增加，城市道路交通问题进一步恶化，大气污染、噪音污染特别严重，小汽车成为与公共交通抢地盘（道路）、争资源的“祸端”。

4.1.3 忽视运输组织与服务规划
政府部门重视公共交通运力规划，公交规划的重点是线路数量、场站面积等设施运输能力总量规划，而对于线路与场站的运力配置、运营组织、如何最佳的提供服务缺乏一体化研究规划。

对公交系统不同运输方式的线路运力调配、不同线路客流的换乘衔接、如何按照规划功能引导客流乘坐不同的公交运输方式等方面缺乏研究和系统规划，没有全面、统一的乘客信息服务，也未编制应对突发事件时系统性的公交运输组织预案。

4.1.4 社会公平保障措施不够
我国公共交通规划中缺乏无障碍设计，另外对低收入人群的出行活动规律把握不清，低收入人群越来越多地居住在城市郊区，出行不便。

对弱势群体的出行保障措施极为缺乏。

4.2 企业层面
4.2.1 运营模式不合理
在我国，尤其是内地城市公共交通的运营以国有企业为主，采用“计划上面定、资金上面拨、政策上面给”的运营模式，没有从根本上适应市场经济的发展要求。

而在发达国家城市公共交通企业采用由私营部门经营、政府所属公交公司的商业化经营、公有和私有客运公司相结合等不同的运营模式。

国内外城市公共交通运营模式对比如下表[4]。

西方发达国家走的是“两高一低”（高投入、高补贴、低票价）的路子，而我国走的是“三低”（低投入、低补贴、低票价）的路
子。

西方国家选择上述模式是基于雄厚的经济实力，在政府的巨额投资和补贴下，使城市公交获得较快发展。

而我国经济实力有限，结果上述路子越走越窄，导致一些公交企业连简单再生产也难以维持。

表4-1 国内外城市公共交通运营模式对比
4.2.2 管理水平低
主要表现在：①信息化水平低。

未建立以政府为主导的信息化管理平台，行业管理缺乏全面、准确、及时的信息数据支持，造成分析应用能力不足，无法满足公交行业科学智能化发展和管理需要。

运营调度管理水平落后，现行的调度是以人工管理为主，不能根据客流的变化进行动态的调整。

随着信息化、智能化在各行各业的推广，公交企业也面临着从传统的管理方式向智能化调度、信息化管理、规范化经营的过渡。

驾驶员管理、车辆管理、乘客满意度提升等方面，都是需要不断摸索创新的领域。

只有通过不断提高管理水平，才能为企业的高效率、高质量、高效益提供保障。

②缺乏成本管理的理念。

企业未能形成成本管理体系，成本管理非常薄弱，成本预算、决策、费用审批等缺乏规范性、制度性，企业的成本没有通盘计划，或计划缺乏科学性、严肃性，随时可以加以调整，成本的管理具有盲目性[11]。

③专业管理人才缺乏。

公共交通规划在国内整体来说还是一个比较新的领域，这方面的人才也是及其匮乏，从而使公共交通的规划、管理与建设一直停留在较低的水平上。

4.2.3 票价票制单一
大多城市采取一票制，没有按公里数实际核定成本。

公交票制主要有月票和普票两种，可选择性很小。

国外先进城市公交年票、季票、月票、旬票、周票、日票等多达几十种，可以最大限度满足各种不同公交乘客的需求。

4.2.4 公交市场竞争主体过多
有的城市在没有出台统一的公交法规、市场准入制度和开展公交企业资质审核的前提下，为打破垄断，引人竞争，匆忙对外引进或出现了一大批企业参与公交客运市场的竞争，结果造成公交市场过度分割，竞争无序，客源下降，矛盾不断，服务恶化，资源浪费[12]。

4.3 乘客层面
4.3.1 出行信息化水平低
突出表现在公交停靠站缺乏必要的公交入站出站信息提醒、乘客等待时间显示、基本信息诱导、相关配套服务设施等。

4.3.2 出行换乘不便
公共交通系统各运输方式（轨道交通、快速公交、常规公交等）间运力配置、网络布局、换乘体系等方面，缺乏公交系统的整体规划。

各运输方式间的运力配置、服务范围没有明确的分工与配合，没有形成功能明确、级配合理、换乘便利的公交运营网络结构。

城市轨道交通与城市常规公交之间的换乘很不方便。

在我国不少城市，城市公共交通基本没有独立的换乘空间与设施，除了公共汽（电）车的同站台换乘外，不同线路站点、交叉口，不同进出口，公交与地铁、地铁线路之间都存在换乘距离过长、换乘空间狭小、换乘环境差等问题。

轨道交通相交线路的换乘也都存在距离过长以及频繁进出站和上下梯道的现象等等。

5 中小城市公共交通发展中存在的问题
5.1 政府层面
5.1.1 政府职能定位不明确
政府在公共交通的治理当中应当处于主导性的地位，但是，许多中小城市公共交通的发展过程中，政府的作用发挥的不明显，甚至存在公交企业“自主经营、自负盈亏、自担风险”的情况，导致了公共交通供给的混乱，供给效率整体水平不高使人的出行利益需求没有得到较大的满足。

5.1.2 缺少相关法规政策的保障
在上位法缺失的情况下，公共交通的发展依赖于政府的行政手段。

目前我国有些大城市已经出台针对本地区的公共交通管理条例，但是大部分中小城市没有相应的地方法规条例，在对公共交通管理时不能做到有法可依，管理混乱。

5.1.3 公共交通缺乏合理规划
长期以来，中小城市公共交通基础设施薄弱，缺乏统一规划，特别是在旧城市改造和新区开发时没有把公交设施配套纳入统一规划，给交通营运、管理和居民出行带来不便。

另外公交线网层次不清晰，等级不明确，规划不合理。

5.2 企业层面
5.2.1 设施设备落后
主要表现在：①公共交通运力不足，万人车辆拥有率低。

②无人售票IC卡普及率不高，市民乘坐这些车辆时仍需付费；③车载GPS调度系统使用率低，GPS调度系统是一种智能化定位设备，在车辆调度、流量调控和安全监控等方面有着非常突出的作用。

④清洁能源车辆推广力度不够，且发展缓慢；⑤公交线路沿线站台的设施简陋有些站台的公交站点标志牌标示不清、标示错误甚至没有标示，给乘客选择路线带来了极大的麻烦。

5.2.2 发展资金缺乏
中小城市对公共交通财政投入严重不足，在交通规费、税收、车辆新增或更新等方面提供的优惠政策较少。

另外，公交企业普遍发展后劲不足，难以满足各类公益性服务要求。

公交企业竞争策略单一，同时难以应对多样化服务需求。

开拓市场意识淡薄，习惯性地通过政府补贴或者政策保护来维持生存和发展。