“_放管服”背景下高校科研经费“包干制”管理研究

“放管服”背景下高校科研经费
“包干制”管理研究
张天萌
河北经贸大学财务处
摘要：科研经费“放管服”极大地激发了科研创新活力，“包干制”作为“放管服”的进一步深化，一经提出就获得
了广泛关注，包干试点取得的显著成效更加证明了其确实有助于放权政策落地。

然而，放权并非放任不管，高校作为科研经费管理的责任主体，要积极探索“管”与“服”的配套政策，
构建以“科研诚信为基础、运行监控为手段、绩效考核为重点”的管理体系，做到“放而有方，管而有序，
放管结合”，确保下放的权限接得住、管得好。

关键词：放管服；包干制；高校科研经费一、
引言“包干制”一词使由来已久。

改革开放初期安徽凤阳农业生产“包干到户”家喻户晓，这一做法大大激发了农
民劳动积极性。

此后“包干制”
概念被广泛运用于不同领域。

为进一步优化科研创新环境，
激发创新活力，国家先后出台多项指导性文件以推进科技领域的“放管服”
改革。

“包干制”作为“放管服”的进一步深化，一经提出就
受到科研管理部门和科研人员的广泛关注。

试点的开展受到了广大科研人员的正面反馈，
试点范围也正逐渐扩大。

然而，虽然“包干制”更多地表现为
“放”，但并非将科研经费一发了之，还需要进一步探索完善
“管”与“服”等配套政策，才能更好地保障
“包干制”真正落地。

高校作为科研经费管理的责任主体，
其管理水平和管理方式对政策落实成效以及下一步如何制定完善措
施至关重要。

在落实“包干制”
时，高校如何具体推进相关管理工作，做到既能积极响应国家“放”的政策，保障落实相关政策；又能承担规范经费管理的职责，提高
“管”的水平；同时还要优化服务水平，
确保下放的权限接得住、管得好，具有很强的现实研究意义。

二、科研经费“包干制”政策背景及落实情况（一）国家层面率先开展“包干制”试点并逐步扩大试点范围
2019年3月，政府工作报告中首次提到科研经费
“包干制”，开展科研项目经费使用
“包干制”改革试点，要求科研项目经费不设科目比例限制，由承担科研项目的科研团队自主决定使用。

2019年7月，科技部等6部门印发《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若
干意见》，为高校和科研院所科研领域简政放权、
放管结合进一步指明了方向。

2019年12月，财政部等3部门出台《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使
用“包干制”的通知》
提出在自2019年起批准资助的国家杰出青年科学基金项目中开始试点。

2021年国务院
印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》中进一步扩大经费包干制实施范围，并出台一揽子
科研经费管理新规，简化预算编制，
下放预算调剂权，提高间接经费比例，扩大劳务费开支范围，
创新经费支持方式，改进科研经费绩效管理和监督检查等等，
以用于指导解决科研经费管理中存在的政策落实不到位、经费拨付机制不完善等问题，进一步激发科研人员的创新创造活力。

（二）省市地方出台“包干制”
相关指导意见或实施方案
为了深入贯彻科研经费“包干制”
政策，部分省市在省级科研经费或科研院所实行科研经费
“包干制”，并出台相关配套措施。

比如河北省2020年开始在省自然科
学基金杰出青年基金项目、创新研究群体项目试点
“包干制”，2021年制定《关于改革完善省级财政科研经费使用管理的若干措施》从科研项目和科研机构两个层
面，进一步扩大了经费“包干制”
实施范围。

综合对比各省市所出台的“包干制”配套政策可以看出政策实施的
可操作性、范围、类型等方面均有所不同。

按可操作性来分，部分地区单独出台了科研经费“包干制”试点工作方
案，更具有可操作性；部分地区仅出台了指导性意见，
操作性较弱。

按试点范围来分，
有的省份既明确了试点范围又指出了试点项目类型，比如山西省在包括山西大学、山西煤化所等12家单位试点，试点项目类型包括杰
出青年培育项目、优秀青年培育项目、
青年科学研究项目、自然科学研究项目四种类型；
有的省份仅仅指明了试点项目类型，比如安徽省在科研项目经费
“包干制”试点工作的通知中指出试点范围为自2021年起立项的安徽省自然科学基金杰青项目、优青项目。

（三）科研院所高校制定科研经费“包干制”管理政
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策
自提出在国家杰出青年科学基金中试点项目经费
使用“包干制”以来，大部分高校都制定了经费
“包干制”使用管理办法。

通过对比研究各个高校的政策内容可以看出各有异同，主要体现在以下四个方面。

①在经费管
理职责方面，各高校均实行项目负责人责任制，
并通过签署承诺书作为落实主体责任的依据。

部分高校除了指明项目负责人是直接责任人外，
还明确提出学校是经费管理的责任主体，负责完善内部控制和监督机制；
二级单位是基层管理单位，负有监管责任。

②在经费支出方
面，均不再区分直接费用、间接费用，
不用编制预算，但对管理费的设置比例、绩效支出比例、
绩效发放审批程序等有不同的规定。

③在决算验收方面，
均由项目负责人提出申请，经学校财务处、科研处审批后上报。

个别高
校对结余资金进行了规定，比如：
项目验收两年后由学校统筹安排。

④在监督检查方面，各高校均要求在单位
内部公开经费决算和结项成果报告，
接受广大科研人员监督，部分学校还规定了将对包干制项目和负责人进行定期或不定期的经费执行情况跟踪评估，评估结果作为项目验收、后续支持等的重要参考。

三、高校科研经费“包干制”
存在的问题（一）科研经费监管意识有待加强1.对科研经费权属存在误区
在实际工作中发现高校部分教职工对科研经费的权属问题存在错误的认知，认为科研经费是自己通过项
目申报、审核等程序获得的，
是项目单位拨给自己的研究经费，是属于项目负责人个人所有。

甚至有人认为科研经费不应纳入学校预算管理，学校采取的各种监管措
施违背了科研“放管服”的政策。

认知决定行为，
行为是认知的表现形式，这种错误的认识容易导致在科研经费
的使用过程中发生违规使用科研经费的问题，
甚至是为了私利而虚列经济业务套取科研经费。

2.管理意识淡薄
部分单位监管意识不到位。

科研经费关乎一所高校的科研能力，尤其是科研经费的到账金额更是衡量科研
水平的重要指标。

在科研经费到账时，
高校的财务部门核实经费的转入、分拨；在科研经费支出时，
仅仅对票据的真实性进行核实，而对所报销票据背后隐含的经济业务的真实性、合理性、科学性却缺乏相应的审核和监管。

科研部门对项目立项的审核较为严格，但在项目结项时，对是否实现预期的绩效目标却没有明确的考核标准。

项目负责人所在二级单位普遍认为科研项目的申报
与结项是项目负责人个人行为，
科研经费的使用权也归属于项目负责人本人，与所在单位没有直接关系，
因此错误地认为二级单位没有相应的监督管理的权限和责任。

各部门淡薄的监管意识，
不利于创造出“放管结合”的科研环境，不利于“包干制”
科研经费的顺利实施。

（二）制度建设需进一步完善1.现行预算制度、政采制度与包干制存在矛盾之处目前高校正在推行全面预算绩效管理、精细化管理等内部管控措施。

但科研经费“包干制”不用编制预算，与预算编制精细化、科学化的要求相矛盾。

现行的政府
采购政策要求“无预算、不政采”
，严禁超预算政采，这与科研经费“包干制”不列项目预算明细的要求也是不相
符的，难以保证科研所急需耗材和设备
“特事特办、随到随办”的有效落实。

高校内部管理制度还存在冗杂、
交叉、重复等问题，顶层设计不完善，
制度建设不健全，无法为“包干制”创造良好的科研环境。

2.科研经费绩效评价需进一步强化基于全面预算绩效管理的推行，目前高校普遍已经
开展绩效评价，但由于高校项目具有不可对比性、
经费来源多样性、项目绩效目标多维性，
因此虽然制定了预算绩效评价管理办法，但具体的可操作性、
可执行性不足。

由于科研项目在立项、结项等过程中都有相应的程序审核，所以高校针对科研项目所制定的绩效评价管理
办法更是少之又少，缺少相关的政策指导。

与此同时，科研经费“包干制”不再编制项目经费预算明细，但更加注重绩效导向，更加强调经费的使用效益。

因此，高校应探索建立针对科研经费“包干制”的绩效管理机制，以保证
放权有效、管理有效、
科研有效。

（三）科研“包干制”配套机制需进一步健全1.以诚信为基础的约束机制有待完善“包干制”的运行是以科研人员诚信为基础、监控为手段、绩效考核为重点的。

如果科研人员的诚信之基不牢固，科研经费“包干制”将难以开展。

而高校中频频曝出的学术不端行为更进一步表明高校在科研诚信治理方面存在短板。

部分高校虽然根据有关部门出台的科研诚信建设的政策制定了相关文件，并提出了诚信治理的原则和方向，但对实施标准和流程以及惩罚方式等具体
的落实措施并没有明确的规定，文件的可操作性差，
难以达到有效的预防效果。

2.信息公开机制有待完善
尽管国家和地方层面出台的政策中多次强调要加
强信息公开共享，但对科研经费信息公开的范围、
形式、内容、责任并没有明确的规定。

对科研经费和科研项目
的公开方式有限、公开范围有限，
公开的信息具有很大的差异性。

因此公开数据的可比性也比较低，信息公开流于形式，教职工或者社会公众无法获取有效的信息，
缺乏重要的反馈渠道，无法真正发挥其监督作用，
大大削弱了信息公开的意义。

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四、高校科研经费“包干制”
实施路径（一）加强政策宣传，
树立正确认识1.积极引导，树立正确的经费权属认识
项目负责人仅仅是科研经费的使用者而非所有者。

科研经费是科研项目组织单位通过委托方式分配给项
目负责人用于开展科学研究而支出的费用。

经费支出要严格按照合同约定的使用用途、
范围和标准支出，而不能随意支出与科研活动无关的费用。

当项目负责人对经
费的权属问题有了清晰的认知后，
对自身的经济行为会形成一种无形的监督和自我约束，
有助于科研经费的合理、合规支出。

2.强化部门监管意识
二级单位是项目负责人的直接管理部门，要积极承担起自身的监管责任。

二级单位与项目负责人之间属于
从属关系，是管理者与被管理者的关系，
项目负责人开展科研活动也在管理范围之内。

虽然科研经费实施了“包干制”，但科研活动的开展不可能完全脱离单位而独
立进行。

二级单位要充分发挥自身的监管职能，
统筹使用仪器设备，提高开放共享性，
优化资源配置，节约各个项目负责人的科研成本，对科研活动的开展能够起到很好的促进作用，同时也能提高科研经费使用效益。

（二）加强制度建设，守住“红线”
清单，做好放管结合
1.建立健全科研管理制度，
做好顶层设计切实可行的制度有利于科研经费
“包干制”的真正落地。

首先，要设立制度组织机构。

成立以主管校领导为
负责人，科研处为主管部门，
财务、纪检、审计、资产管理、人事等部门共同参与的组织管理机构，
明确各自的职责与分工，通力合作，共同研究梳理现行制度与科研经费“包干制”的普适性，并分析“包干制”执行过程中的风险管控点。

其次，完善制度体系。

由于“包干制”自身的独特性，与全面预算制度、政府采购制度存在一定的冲突，高校应将“包干制”的制度改革融入学校整体制度建设的规划中，将“包干制”与现行制度不匹配的方面加以完善，空白之处及时补充，让科研经费“包干制”成为制度体系中特殊而不冲突的一部分。

2.明确科研经费使用
“负面清单”负面清单作为一种管理模式，是落实“包干制”的一项重要措施。

“不设条框，要设红线”
，项目负责人不再编制项目预算，预算使用也没有过多的条框限制，
极大地体现了其经费使用的自主权，
但并不意味着项目负责人对经费支出可以随心所欲，
毫无限制，而负面清单清晰地指出了放权的底线和红线，
使得放权有度、用权有束。

与此同时，明确科研经费使用
“负面清单”还可以简化流程，便于财务、科研、审计等部门在执行监管的过程中加以辨别经费支出是否合理，一定程度上有利于扩大放权
力度，提高科研人员的积极性。

（三）完善科研管理配套机制，
优化监管流程1.构建三级责任管理体系
高校应实行“统一领导、分级管理、
责任到人”的科研经费管理体制，建立健全以项目负责人、
二级单位、学校为主体的监管体系。

项目负责人作为第一责任人，
对经费使用的真实性、合理性、合规性负主要责任，并承担
相应的经济责任和法律责任；
二级单位承担管理和监督责任，对项目的申报、经费支出、
结项、考核等进行监督管理；学校的财务部门负责对科研经费管理政策的宣传、项目经费的执行、项目决算的审核、配合经费的审计检查等；学校的科研部门负责对科研政策的制定和执
行、组织项目申报、绩效考核、
结项验收、配合检查等；学校的纪检和审计部门主要负责对科研经费违规问题进
行调查，对科研经费的使用进行定期或不定期、
执行中与结项后等监督审查并出具报告，督促整改等；学校的
资产管理部门负责科研项目的政府采购、
招标、入账、报废、校内调剂等；学校的人事管理部门负责科研人员或科研项目的年度绩效考核，将科研人员的诚信情况应用于职称评审、职务任免等人事管理工作中。

2.建立和完善科研诚信机制首先，建立全面的科研诚信管理机制。

根据目前科
研诚信文件制定情况，如未制定应积极补充，
如现有相关文件存在不完善之处应积极进行完善，
用于指导科研诚信管理工作的开展。

其次，提高文件可操作性。

对于开展科研诚信管理的流程及相关部门的职责进行明确的
规定。

最后，加强科研诚信管理结果的应用。

对于科研诚信状况良好的项目负责人加大科研支持力度，
对于科研失信人员在一定期间内禁止申报科研课题，充分发挥科研诚信管理的约束作用。

3.建立健全公开机制
高校应建立可操作性比较强的公开机制。

首先，
确定公开责任主体。

项目负责人应该是科研经费公开的责任主体，在所在二级单位、财务处、科研处等部门的共同
监管下公开科研“包干制”信息。

其次，要明确公开范围。

在保证不违反保密原则、不泄露保密信息的情况下，
坚持“公开是常态，不公开是例外”
，对科研“包干制”的立项信息、经费到位情况等信息在学校网页或院系网页的科研信息公开栏目进行公开，接受校内和社会公众的监督。

最后，加强信息公开追责。

对不按要求公开信息、公开虚假信息的行为，要切实追究相关责任人的责
任，做到“追责到人，追责有效”
，推进科研经费反腐倡廉。

4.建设全生命周期绩效管理机制
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公立医院预算绩效评价体系的构建
练戈一
温州医科大学附属眼视光医院
摘要：本文主要以Y 医院为例，客观阐述医院全面预算管理现状，
对其中存在重编制轻评价的问题进行分析，对公立医院预算绩效评价体系构建的意义和问题及对策进行阐述，
希望能为医院提高预算管理水平提供参考，进而助推医院实现高质量发展。

关键词：公立医院；全面预算管理；
绩效评价体系This article mainly takes Y Hospital as an example to objectively explain the current situation of comprehen-sive budget management in the hospital,and analyzes the problem of overestimation over evaluation in comprehensive bud-get management,and elaborates on the significance,problems,and countermeasures of constructing a budget performance evaluation system for public hospitals.It is hoped that this will play a positive role in continuously improving the level of hospital budget management and promoting high-quality development of the
hospital.
Public hospitals;Comprehensive Budget Management ;Performance evaluation system 随着我国医药卫生体制改革的不断深化，
建立现代医院管理制度、考核三级公立医院绩效、
取消药品耗材加、推进医保支付方式改革等，
都对公立医院从规模发展到提质增效转型提出了更高要求。

2018年9月，中共中央、国务院在印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中，就如何全面实施预算绩效管理进行顶层设计和谋划；2020年12月，国家卫生健康委会同国家中医药局联合印发的《关于印发公立医院全面预算管理制度
实施办法的通知》要求公立医院严格预算管理、
强化预算约束；2021年5月，国务院办公厅印发的
《关于推动公立医院高质量发展的意见》中强调公立医院应通过加强全面预算管理提升公立医院高质量发展新效能。

一系列国家政策的出台均推动着我国公立医院探索推进公立医院预算和绩效管理一体化改革，助推公立医院高质量发展。

一、公立医院全面预算管理现状及存在的问题近年来，Y 医院越发重视全面预算管理并在实践中予以体现，包括建立完善的预算管理制度，在全院范围
内强化预算管理理念，“无预算，
不支出”深入人心。

当前该医院加强完善全面预算管理组织体系，
建立由预算管理委员会及预算科室等组成的全面预算管理组织体系，
并明确相关职责。

医院预算编制涵盖财务预算、
业务预算、收入费用预算和专门决策预算等相关内容。

（一）预算编制与审批主要编制、审批流程为预算管理办公室根据上级主
管部门的预算编制工作安排，
在院内开展次年度预算编制部署会议，下发预算编制说明，以文件形式明确预算科研经费“包干制”下，监管的核心不再是预算及其执行，而是科研绩效。

科研经费“包干制”更加强调绩效导向、成果导向，因此，要将绩效管理理念融入项目立
项、执行、监督、考核全过程。

在科研项目申请立项时，组织专业人员对项目的可行性、
绩效目标设定的合理性进行综合考量，防止出现人为降低绩效目标的情况。

在项
目执行过程中，可对经费支出的合理性、
与科研活动的相关性、绩效目标是否存在偏离等进行监督管控，
并根据发现的问题及时进行预警，
督促整改，保证绩效目标的实现，提高科研经费的使用效益。

在结项审核时，对科研预期绩效目标的完成情况、
经费的决算情况、科研诚信情况等进行考核评价，并将评价结果作为科研奖励、
评优、职称评审、科研后续支持等的重要依据，
形成约束机制，实现科研经费“包干制”闭环管理。

课题项目：
河北省教育厅2022年度科研课题，课题编号：SQ2022004。

参考文献：
[1]国务院.关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知[A].2018.
[2]徐晨，焦向明.高校科研经费“包干制”管理模式实施路径探究[J].教育财会研究，2022，（6），51-55.
[3]袁萍.全面预算绩效管理视角下高校预算绩效管理优化路径研究[J].商业会计，2022，（9），85-87.
[4]张耀方.科研项目经费包干制改革试点成效的分析与思考—基于地方政府和高校政策的视角[J].中国高教研究，2022，（10），42-50.
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