计划单列市宪法

计划单列市宪法
自1983年2月以来，中央先后批准重庆、武汉、沈阳、大连、广州、西安、哈尔滨、青岛、宁波、厦门、深圳等城市实行计划单列。

实践证明:计划单列的方向是正确的。

它为搞活企业和城市，为推进横向联系和对外开放，为加强对区域经济的宏观调控提供了有效的体制保障。

它是在我国的行政区划难以进行大的调整，政治体制改革尚未提上日程的背景下，通过提高中心城市的管理层位以发挥其在发展商品经济中的作用的一项重要改革措施。

这是历史的选择和中央切合实际的决策。

当前迫切需要解决的现实问题是:计划单列城市的法律地位亟待进一步确立。

(一)
单列市的法律地位问题，地方和人民代表已反复向中央反映过。

如单列市人大常委会负责同志1985年以来在广州、大连等会议上的建议;单列市政府系统1987年在西安、沈阳等会议上的意见;部分人民代表在七届全国人大一次会议上的建议，等等。

时至今日，为了适应社会主义商品经济发展的需要，搞活城市、搞活企业、发挥中心城市的符合载体功能作用已成为时代的要求，进一步确立计划单列市的法律地位越来越迫切:
1。

这是巩固、保护和发展改革成果的重要措施。

目前在计划单列问题上，两大矛盾甚为突出。

一是有关计划单列的一系列改革政策与现行法律的矛盾。

党中央、国务院批准的计划单列，从第一家算起至今已逾五年，仍未得到国家法律(包括国务院行政法规)的确认，政策与法律二者的不协调、不配套，既使改革难于深化，又使法律难于树立应有的权威。

一是计划单列所形成的新的经
济体制与既存政治体制的矛盾。

一方面，新的经济体制皈需政治体制与之适应而配套改革;另一方面，政治体制改革又不可能一步到位，行政区划、权力分配等涉及中央与地方关系的重大问题在目前尚难以得到根本解决。

在实践中，除一些应该单列的计划未单列，应该赋予的权限未赋予单列市外，近几年还出现了一些倒退现象。

突出的是原已单列的某些计划又不再单列，已赋予的权限又被收回。

其途径是:1)中央部门以立法形式把巳赋予单列市的权限转移到所在省。

如计量、土地管理、物资管理等方面的管理权限。

2)国务院有关部门的某些同志将“先二后一”的原则程序混同于“先一后二”，使本已单列的某些计划不再单列。

3)省与市利益关系的制约，使省某些部门的同志从中梗阻,侵害了单列市的合法权益。

这些问题，仅仅通过领导人之间的协调是不可能从根本上解决的，客观上不得不运用休现国家意志、带有规范性、强制性的“法律”这一利益与权力关系的调整和缓冲器，以确认、保障和发展计划单列以来的改革成果，协同政策与法律的功能，制衡中央、市、单列市之间的关系。

2，这是在一定范陶的经济区域建立和维护新的经济、政治和社会秩序的重要途径。

党的十三大指出，中心城市是权力下放的重点对象之一。

因此赋予作为区域性经济中心城市的计划单列市以省级经济管理权限和与之相配套的城市立法权和经济管理权，并确立计划单列市相对独立的法律地位，这是符合政治体制改革方向的。

进一步说，随着权力的下放。

责任和风险亦同时转移，这既可以使中央能集中更多的时间和精力去研究和调控宏观大事，又将促使单列城市积极主动地建立和维护新的经济、政治和社会秩序。

我国的改革已经进入新旧体制转换的关键时期，市场机制的形成已显得愈来愈重要。

计划单列市既是商品生产的重要基地和商品流通的权纽，又是人口集中的场所，各种经济、政
治和社会矛盾最可能在此集中而突出地反映出来。

如果单列市的法律地位明确权限适当，就可能及时、有效地解决若干矛盾，为建立社会主义商品经济新秩序做出应有的贡献。

3.这是推进城市法制建设试点工作的重要条件。

自1986年国务院批准计划单列市进行城市法制建设试点工作以来，各试点城市紧紧围绕改革而加强法制建设，做了大量的工作，目前正在探索“依法治市”的新路子。

一些试点城市还明确提出将“依法治市”作为基本市策之一。

但是，由于单列市的法律地位太低且不够明确，法制试点工作难以很好地展开。

单列市存在着重重困难，或者是无立法之权，或者是所提案件因利益制约或程序繁烦而得不到所在省的及时批准，影响了城市人大和政府从本地实际出发制定和实施地方性法规和规章的积极性和时效性，从而也难于积极推进法制建设试点工作。

国际经验表明:城市地位的明确化、完整化和法律化是政治体制发展的客观规律。

在我国，中央与地方的关系已是困扰我们多年的老问题。

如果我们借鉴国外的经验，从中国的实际出发探索解决单列市的法律地位问题。

就可能为解决中央与地方的关系提供良好的法律基础。

(二)
进一步确立单列市的法律地位虽然涉及多方面因素，但我们认为，总的思路应是运用法律规范调整中央、省、单列市三者的关系。

以下几点，似应包括在此思路之中:
1。

赋予单列市人民代表大会及其常委会以相应的立法权限。

存两种方案可供选择:一是修改地方组织法，即将该法第7条、统38条关于“省所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会可以制定地方性法规，
报省人民代表大会及其常委会批准后实施”改为“省所在地的市、经国务院批准的较大的市和经济特区的人民代表大会及其常委会可以制定地方性法规，报省人民代表大会及共常委会备案”。

二是委任立法，即由全国人大常委会作出一项专门规定，授权计划单列市人大及其常委会享有相当于省级的立法权。

内容可包括:1)对地方组织法的有关条款的“地方”作扩大解释，说明“地方”包括计划单列市;2)规定国家颁布的法律和行政法规，除有排除性规定外，其所赋予省的权限，同样适用于单列市;3)规定其地方立法权实施的地域限于单列市所辖的行政区域:4)规定其地方立法权实施的时限为经济、科技和社会计划单列期间(或十年、二十年等具体年限);5)授权单列市在经济体制改革方面，可以突破所在省的地方性法规规定。

为了维护国家法制的统一和政令的畅行，单列市的地方性法规不得违背国家宪法、法律和国务院行政法规。

2。

尽快制定并颁行城市计划单列方面的法律规定。

这类规定的内容应当包括:立法目的;城市计划单列的条件与程序;单列市在国家计划法律关系中的地位及其与中央和所在省的关系;单列市的权限与责任;违反本规定的补救方法等。

实践中已经创造出来的“全面单列”“先二后一”、“三位一体(计划单列、省级经济管理权限、省属企事业下放)”和“省市协作”等原则应当在规定中体现出来。

从我国实际出发，我们认为先由国务院制定《城市计划单列条例》为宜。

待条件成熟时，可由全国人大上升为《计划单列市特别法》。

3。

由全国人大常委会就中央、省、单列市的立法权的性质进行分类。

并以法律的形式规定中央、省、单列市各自的专属权与相互的共享权。

(三)
为了给有关部门同志提供参考，我们商请一部分同志研究论证，起草了一
份《城市计划单列条例》(建议稿)草案，仅在此抛砖引玉。

城市计划单列条例(建议稿)
第一条为适应社会主义有计划商品经济发展的需要，巩固和发展计划单列的改革成果，发挥城市在组织和管理经济中的作用，特制定本条例。

第二条省辖跨省区的经济中心城市或重要的对外开放城市，经所在省申报国务院批准、可以划清计划基数。

在国家实行计划单列。

第三多实行计划单列的省辖市(以下简称单列市)在国家计划中单列由国务院各主管部门管理的各种计划，包括经济、科技、社会发展计划以及由国家分配给地方的临时性专项资金和物资等。

第四条单列市与所在省属于同一层次的计划单位，法律地位平等。

第五条国务院有关部门应将其所管理的单列市的各项计划直接纳入全国计划;统筹安排，综合平衡;直接下达给单列市，同时抄送单列市所在省的有关部门。

单列市的计划直接上报国务院有关部门，同时抄送所在省的有关部门。

第六条国务院有关部门召开与计划有关的全国性会议时，应将单列市视同省级单位通知其参加;国务院冇关部门下发到省的有关业务文件和资料，应直接下发单列市。

第七条单列市应当尊重所在省的指导，为促进所在省的经济、科技和社会发展继续作出贡献;所在省应当支持单列市的经济、科技和社会发展，维护单列市应享有的权力和利益，更好地发挥单列市的城市功能作用。

第八条单列市与所在省应当按照商品经济原则，发展经济技术协作和企业之间的横向经济联合。

原有合理的商品流通渠道和生产协作关系，不得因计划
单列而随意中断。

单列市与所在省应在全国统一计划和政府指导下，搞好生产建设布局和物价、税收等政策措施的协调衔接。

第九条单列市辖区内的中央和省属企事业单位，下放单列市管理。

国家另有规定的除外。

第十条单列市在国家统一计划和政策的指导下，享有对辖区内经济、科技和社会事业的省级管理权，包括计划权、调节权和监督权。

国家赋予省和直辖市的经济、科技和社会事业管理权限，同等地适用于单列市。

法律另有排除性规定的除外。

第十一条单列市直接向国家承担与其权限相适应的下列责任:
(一)保证国家经济、科技和社会发展的方针政策在本辖区内的贯彻执行;
(二)保证完成国家下达的指令性计划任务;
(三)保证按有关规定向中央或省上缴财政收入;
(四)加强同周围地区的经济技术协作和交流，促进区域经济、科技和社会事业的发展;
(五)法律规定的或省、市约定的其他责任。

第十二条单列市与所在省的有关部门在落实和完善计划单列过程中发生的矛盾，内单列市政府与所在省政府协调解决。

协调解决不了的，报请国务院有关部门协调或裁决。

第十三条国务院有关部门有违反本条例行为的，省或单列市可以报请国务院令其纠正。

省或单列市有违反本条例行为的、国务院有关部门可以今其纠正。

省或单
列市不服的，可以在接到决定后的三十日内向处理机关申请复议或者向国务院提出申诉。

第十四条违反本条例的直接责任人，应当承担行政责任;对情节严重触犯刑律的，应当追究刑事责任。

第十五条.本条例由国家计划委员会负责解释。

第十六条本条例自颁布之日起实施。