对我国《能源法》立法问题的思考

对我国《能源法》立法问题的思考
摘要制定能源法是促进我国能源战略有效实施,保障国家能源供给安全和经济安全的需要,是完善我国
能源立法,保障我国经济社会全面协调可持续发展的客观要求.文章从能源的概念,分类及能源领域的社会关系出
发,利用法学基本原理和逻辑分析的方法,探讨了能源法的调整对象和范围;进而探讨了能源法的定位,《能源法》
应解决的主要问题,能源法的调整方法和工具,以及能源法框架体系谋篇和构架等能源立法中的重大理论问题.
关键词能源法立法单行法框架体系
随着我国经济的持续快速发展,能源问题已经成为制约
经济发展的"瓶颈"之一.我国能源结构不尽合理,能源利用
效率低下,能源安全保障程度较差,能源与资源,环境和社会
发展的矛盾日益突出,能源管理体制亟待理顺.为了促进我国
能源战略的有效实施,保障国家能源供给安全和经济安全,完
善我国能源立法,保障我国经济社会的全面协调可持续发展,
国务院把((能源法立法列入了2006年二档立法计划.
作为能源行业的法律工作者,笔者试就((能源法立法的
有关问题作一探讨.
能源的概念和分类
1.能源的概念
"能源",顾名思义,是指各种能(或称能量)的来源.
比如:煤炭,天然气燃烧时释放出能量,它们是能源,流动
的水和风对其他物体做功,产生能量,它们也是能源."能"
的概念通常属于科学技术范畴.比如,作为物理学范畴,
"能"按其产生机理可分为机械能,热能,电能,光能,核
能等."能"又属于工程学范畴,如工程学科分类中划分热
能工程,核能工程等.因此,"能源"首先属于科学技术范畴."能源"一旦作为法律客体受到相应法律规范的调整,则
成为相应的法律范畴,如美国((能源政策法和我国((节约
能源法所规范的对象——能源,均属法律范畴.我国((节
约能源法规定:"能源是指煤炭,原油,天然气,电力,焦
炭,煤气,热力,成品油,液化石油气,生物质能和其他直
接或者通过加工,转换而取得有用能的各种资源".作为法律范畴的"能源"概念,一般可做如下定义:能源是能够通过
物理或者化学过程提供能量,并可以被人类所控制和利用的物质资源.
2.能源的分类
能源按不同的分类标准,可有多种分类方式.
1)按是否由自然界直接提供或者能量转化的阶次,可分
为一次能源和二次能源(转换能源).一次能源是指可以直接从自然界获取的能源,如化石燃料(煤,石油,天然气等),
太阳能,风能,水能,地热能,核能,潮汐能等.二次能源
是不能从自然界直接获取,必须通过消耗一次能源才能获得的能源,如电能,煤气等.
2)按一次能源是否可以再生,可分为可再生能源和不可
再生能源.可再生能源是可以从自然界源源不断地得到的能源,如太阳能,风能,水能等.不可再生能源是指一旦消耗
就很难再生的能源,如煤,石油,天然气,核燃料等.
3)按能源的使用状况,可分为常规能源和非常规能源.
地热,地下煤气化等项目给予更优惠的政策.例如,允许企
业税前提取一定比例的风险准备金,用于支持可再生能源和新能源技术的研发.
2)相关部门加大立项支持力度.世界各国的经验表明,
只有大石油公司的介入才能推动和加快可再生能源和新能源
的发展.为此,建议国家有关部委在生物燃料,光伏发电,地
下煤气化等重大科技产业示范基地建设,安排重大科技攻关和高新技术研发项目等方面给予立项支持.
3)企业走产学研相结合之路.在注重自主技术创新的同
时,企业应借助科研院所和社会研发力量,加快可再生能源
和新能源从研发,示范到产业化的步伐,实现跨越式发展.
收稿日期:2o06一O7一O5
编辑:海松
2o06.7国际石油经济●
POLICYRESEARCH
常规能源(传统能源),是指目前已大规模生产和广泛利用的能源,如水能,煤炭,石油,天然气等.非常规能源(新能
源)是指由于技术,经济等因素的限制,迄今尚未大规模使
用的能源,如太阳能,核能,潮汐能,地热能等.
4)按能源利用对环境污染的程度,可分为清洁能源和非
清洁能源.清洁能源是对环境无污染或污染很小的能源,如
太阳能,水能,风能等.目前,天然气也被认为是清洁能源.
非清洁能源,是指对环境污染较大的能源,如煤,石油等.
上述分类中,前两种分类具有绝对性和普遍性,后两种
分类具有相对性和特殊性,因此,能源作为法律范畴,其分
类宜采用前两种分类方式,而通常不宜采用后两种分类方式. 二,能源法的调整对象和范围
法学原理告诉我们,任何法律关系的确立都必须具备以
下四个前提条件:1)确定法律关系的主体构成;2)确定法
律关系的客体;3)确定法律关系产生,变更和终止的依据; 4)确定法律关系的结构及其内容.下面分层次探讨((能源法的调整对象及范围.
1.((能源法》的调整对象
(1)能源法的主体
能源法的主体为不特定主体,包括国家(代表国家行使
行政权力的国家行政机关),国内法人和自然人,符合法律规定的外国法人和自然人等.
(2)能源法的客体
为方便论述,本文引入两个概念:"抽象能源"和"具体
能源".按类别特性划分的能源为抽象能源,可直接利用的能源为具体能源.同时,按能源有关概念的涵盖关系,将能源
法的客体划分为一级客体,二级客体和三级客体.
具体地,我国能源法的客体包括:1)能源,即内涵最丰
富,外延最大的一级客体.2)不可再生能源——能源领域同类别能源的二级客体.不可再生能源二级客体下的三级客体包括:煤,石油,天然气,煤层气等化石能源及核能.3)可
再生能源——同样是能源领域同类别能源的二级客体.可再生能源二级客体下的三级客体包括:风能,太阳能,水能,生
物质能,地热能,海洋能等非化石能源.4)转化能源——能
源领域属二次能源类别的二级客体,主要指电力.
上述客体中,"能源","不可再生能源","可再生能源"
为抽象能源,"煤","石油,天然气","核燃料","风能","太
阳能","电力"等为具体能源.
2.能源法律关系建立的依据
能源领域的活动是客观的,体现了能源领域所特有的社
会关系.这些具有能源领域特征的特定的社会关系将决定能源法律关系的基础.
●I国际石油经湃20o6.7
(1)能源领域的基本活动
1)能源的开发与生产,涉及能源的勘查,勘探,开采,
加工,炼制.2)能源的运输与供给,涉及能源的储运,配送,
销售和能源的贸易.3)能源的利用,包括工业利用,军用和
民用,或紧急利用和日常使用等,涉及能源节约和提高能效.
简言之,能源领域社会活动的主线是能源的开发,供给
和利用.在能源领域的基本活动中,还贯穿着与其他行业具
有共性的生产,文化活动,包括维护生产安全,保护设施安
全,促进科技进步,倡导自主创新,加强教育培训,提高业
务和管理水平等.
(2)能源领域基本活动涉及的其他关系
能源领域的基本活动不是孤立进行的,在能源活动中,
贯穿着其他自然资源的使用,以及由政府无形之手调控的社
会公共活动,例如维护公共安全,保护生态环境等.能源领
域基本活动涉及的其他关系主要有:1)能源活动与土地,水,
森林,海洋等其他自然资源使用的关系;2)能源活动与环境
保护的协调;3)能源活动与公共安全的协调等.
3.((能源法的调整范围
从主体看,((能源法的私法主体为不特定主体,在调整
范围中不必一一规定.但作为((能源法公法主体的国家,或
者代表国家的能源主管部门和能源监管机构等必须依法明确. 从客体看,((能源法的客体既包括抽象能源,又包括能源领
域内的各类具体能源,在确定((能源法调整范围时,可通
过专门定义或列举方式加以规定.从地域范围看,((能源法》
调整范围包括中华人民共和国领域及其管辖海域.从法律关
系看,能源法调整能源开发,供给和利用中形成的一定的
经济关系和社会关系.
为理清能源法律关系,需对未来((能源法赖以存在的
法律环境进行分析.由能源法律关系可引申出以下四个层
次:1)能源领域的内部法律关系,由((能源法和能源领域
的其他六个(((煤炭法,((石油天然气法,电力法》,((可再
生能源法,((原子能法,((节能法》)或者七个(若考虑公用
事业)单行法来调整.2)能源领域的外部相关法律关系,主
要由与能源活动有关的((自然资源法》,((安全法,((环境法, 民商法等来调整.3)((能源法内部法律关系,即((能源法
作为部门法对其客体——抽象能源和具体能源的法律规范.
4)((能源法外部法律关系,即((能源法作为部门法与该
领域其他单行法的关系.
要确定((能源法的调整范围,关键是确定上述后两个
关系,即能源法))的内部法律关系和能源法))与能源领
域其他单行法的关系.这两个关系是互相联系,不可分割的, 只要解决了其中的一个关系,另一个也就迎刃而解.进而,能源法律关系最终确立的第四个条件,即能源法律关系的内容和结构也就容易确定了.
三.能源法))与能源领域
其他单行法的关系
1.((能源法》的定位
(1)上位法与下位法说
((能源法的客体是由抽象能源和具体能源组成的复杂客体.((能源法客体的复杂性决定了((能源法定位的复杂性. ((能源法》就抽象能源客体的相关规范,决定了((能源法相对于能源领域的相关单行法的上位法地位;((能源法就具体能源客体的相关规范,决定了((能源法既可能是政策性的, 上位的,也可能是与单行法相对独立和平行的,是对单行法规范的拾遗补缺.因此,((能源法与能源领域的其他单行法
之间是既相互层叠,又相互平行的立体关系,不是简单的上下位关系.
(2)普通法与特别法说
相对于能源领域的其他单行法,能源法》既具有普通法
的功能,又具有特别法的功能.((能源法有关抽象能源的政
策性和战略性规范应体现普通法的功能,但对于其他单行法中没有规定的有关具体能源客体的法律规范,则((能源法应体现特别法的功能.
(5)综合法与部门法说
((能源法因其涉及的经济关系和社会关系不限于单一行
业或产业,因此其法律关系复杂,不具备一般部门法的特征. 但从我国立法体例看,((能源法不可能完全取代能源领域的其他单行法,对其他单行法既有包容又相对独立,这种既包容又独立的特点决定了((能源法既有综合法的特征,又有
部门法的特征.
综上所述,((能源法既有上位法,普通法和综合法的功
能,也有部门法和特别法的功能.对其准确定位,应定位为"能源基本法".
欲将((能源法植入目前能源领域立法的复杂关系中,不
妨考虑两种模式:一是嵌入式,即尊重现有法律框架和法律制度,另辟空间,创立新的本体框架和制度.二是融入式,即
重新整合现有的法律框架和制度,并结合新创制度,重新构建能源领域立法体系.这至少将涉及对现行能源领域已有单行法的修订.第一种模式相对容易,时间要求不高,只需人
大一次通过即可解决,但能源领域立法的整体协调性较差. 第二种模式比较复杂,时间要求高,可能拖延立法进程,但
此种模式相对能更好地解决能源领域的立法问题,在国外也不乏先例.例如,俄罗斯((产品分成协议法的制定和颁布
曾引发对l2部相关法律的修订;美国((2005年能源政策法也包括对大量现行法律的修订.然而,((能源法))出台,无论
是否涉及能源领域其他单行法的修订,都不会影响各法的施行,只不过应考虑后法优于先法原则.能源法律渊源也将由((能源法)),单行法及其他法律法规共同组成.
2.(《能源法》应解决的主要问题及调整方法和工具
基于((能源法的上述定位,((能源法》解决的主要问题
应包括:国家能源战略的制定;国家能源发展规划的编制及
实施;国家能源监管体制和机制的确立;国家能源政策,即
国家对能源开发,供给和利用过程中相关活动的扶持,鼓励, 限制和禁止政策等.
能源基本法的定位,决定了((能源法的调整方法是确
定((能源法))的政策性法律制度.((能源法的调整工具是国
家调控杠杆,主要包括:建立能源监管体制,完善能源监管
机制,实行国家宏观调控,制定能源发展规划,优化能源结
构和产业结构,制定税价政策,实行税收优惠,保护公共利益,保护特殊主体,保护特殊客体,制定和执行国家标准,实
施政府行政许可,建立国家能源储备,制定能源进出口政策, 促进能源科技进步,鼓励自主创新和保护知识产权,加强教
育和培训,建立风险抵押和财产保险制度,实行政府建筑和
采购示范等.
其中,特殊主体主要是指城镇贫困人口,少数民族,农
民和军队等;特殊客体包括特殊区域和能源设施.特殊区域
主要指自然条件恶劣的难进入地区,少数民族地区,偏远贫
困地区,国家自然保护区以及历史文化遗产保护区等.
3.能源领域其他单行法应解决的主要问题及调整方法和工具能源领域其他单行法应解决的主要问题是:调整具体能
源的开发,供给和利用过程中的实体性法律关系,即相关主
体的权利义务关系.
单行法的调整方法是确定体现该具体能源法律部门特点
的基本法律制度,并就每项法律制度规定各主体的权利义务关系及相应的法律责任,其调整工具是实体性法律制度.例如,就((石油天然气法而言,石油天然气资源的国家所有
权制度,矿业权制度,中外合作开采石油资源的石油合同制
度等作为该法的基本法律制度,其相关权利义务关系应由
((石油天然气法来调整,而不在((能源法中规定.
四.能源法))框架体系构想
((能源法框架体系的建立,解决的是能源法律关系最终确
定所要求的最后一个前提,即确定能源法律关系的结构和内容.
1.((能源法》的指导思想,立法目的和原则
(1)指导思想
制定我国((能源法的指导思想是:按照以科学发展观
统领经济社会全局,切实把经济社会发展转入全面协调可持
续发展轨道的总要求,围绕调整经济结构,转变经济增长方
式和建设资源节约型,环境友好性社会的需要,为实现节约2006.7国际石油经济●◆
;鞠囊朔POLICYRESEARCH
优先,立足国内,煤为基础,多元发展,构建稳定,经济,清
洁的能源供应体系提供制度和机制保障.
(2)立法目的
定位能源规划,优化能源结构,强化能源监管,促进能
源开发,保障能源供给,规范能源利用,加强能源合作,促
进科技进步,保护公共安全,坚持环境友好,维护能源安全,
保障经济发展,促进社会进步.
(3)立法原则
从内容上:1)坚持能源开发,供给与利用的"开源节
流"原则;2)坚持能源法的政策性,原则性与可操作性相
统一原则;3)坚持能源,环境与社会全面协调,可持续发
展原则.
从形式上:坚持能源法体系宏观把握和具体政策重点阐
述相结合原则.
确定((能源法))应解决的重大问题和具体制度的总原则
是:充分考虑我国的经济体制和综合国力,社会制度及其特
点,同时考虑我国的能源资源状况及其发展方向.
应该指出,能源法))的可操作性首先体现在((能源法》
最重要的主体——国家的实际作用上.为提高((能源法))的
可操作性,((能源法))最重要的主体必须发挥其应有作用.代
表国家依法行政的中央和地方政府主管部门的权限及职责在
((能源法))中必须明确.其次,能源规划的制定和实施必须有
量化的指标和实施标准,有明确有效的监督检查和考核机制.
再次,((能源法))规范的重点项目的研究必须落实,重大专项
问题的解决必须在制度上细化并实施.
2.((能源法》谋篇思路
能源法))的篇章框架可分为总则和分则两大部分.
总则包括立法目的,指导思想,立法原则,术语定义,国
家能源战略和能源基本政策,国家主管部门及其职责等.分
则的篇章框架可基于以下考虑.
方式一:第一层次按客体划分(不可再生能源,可再生
能源,转化能源即电力);第二层次按产业链(开发,供给
和利用)或按专项问题(例如人员及培训,税收优惠,乙醇
和汽车燃料,气候变化等)划分;第三层次按制度划分(非
常庞杂).调整以上层次可得其他形式的同类谋篇方式.按
照我国立法文化力求简明,清晰,实用的原则,第一层次应
最简明,第三层次则非常庞杂,故不宜按制度划分.从((能
源法))的实名看,第一层次适宜按客体划分.但是,单纯的
客体划分需要单独解决对各类客体具有共性的问题,如能
源科研和国际合作等,会导致次级层次的内容过于庞大.
方式二:如美国能源政策法,采用综合性谋篇方式.第
一
层次既按客体划分,同时又列入专项或综合性问题.美国
((2005能源政策法))共设十八个独立篇章.
1关于《能源法》起草工作有关问题的请示(能源办规划[2005139号).
●◆国际石油经济2∞6,7
第一篇能效第二篇可再生能源
第三篇石油和天然气第四篇煤
第五篇印第安能源第六篇核问题
第七篇车辆及燃料第八篇氢能
第九篇研究与开发第十篇能源部管理
第十一篇人员及培训第十二篇电力
第十三篇能源政策方面的税收优惠第十四篇其他事项
第十五篇乙醇与汽车燃料第十六篇气候变化
第十七篇技术创新激励机制第十八篇研究
其中第一篇能效为政府示范内容;第二,三,四,六篇
为按客体分类;其他各篇按专项或综合性问题分类.这样使整个篇章简明清晰,布局平衡.我们倾向于采用方式二. 3.((能源法))框架体系构想
按照我国立法体例,我们设想((能源法))框架体系如下.
总则
第一篇能源法术语定义,指导思想,立法目的和原则
第二篇国家能源战略和能源基本政策
第三篇国家能源发展规划的编制和实施
第四篇国家能源主管部门及其职责
分则
第五篇不可再生能源(按煤,石油天然气,核细分章节)
第六篇可再生能源(按能源发展政策导向细分章节)
第七篇能源供给(按专项问题细分章节)
第八篇能源利用(按专项问题细分章节)
第九篇能源研究开发与能源国际合作(按重点科研规划
及合作项目细分章节)
第十篇附则(解释,颁布生效)
在分则中,相对第七篇能源供给和第八篇能源利用而言,
第五篇,第六篇主要解决能源开发政策问题.
上述((能源法))基本框架,应涵盖((能源法))着重解决的一
系列重大问题和相对于各抽象能源和具体能源,各产业环节和专项问题的可操作的具体制度.限于篇幅,本文不加赘述.
制定我国((能源法》具有重要的现实意义和深远的历史意
义.必须从我国经济,社会和能源发展的全局战略出发,广开
言路,深入论证,准确把握我国能源的基本政策,合理定位能
源法律制度,最终制定一部符合我国国情的((能源法)),为实现
我国经济社会全面协调和可持续发展提供强有力的法律保障. 收稿日期:2006--06-16
编辑:王立敏。