某某某湖区污水处理PPP项目----物有所值评价报告

目录
第一章项目基本情况 (1)
1.1项目基本情况 (1)
1.2项目产出说明 (2)
1.3 PPP项目主要边界条件 (2)
1.3.1项目特许经营期 (2)
1.3.2前期工作及费用 (3)
1.3.3项目监理及建设 (3)
1.3.4 土地使用权 (3)
1.3.5项目运作方式 (4)
1.3.6项目公司股权 (4)
1.3.7项目回报机制 (4)
1.3.8项目付费机制 (5)
1.3.9项目采购方式 (5)
第二章PPP物有所值评价总体思路 (6)
2.1物有所值评价依据 (6)
2.2项目物有所值评价背景 (6)
2.2.1PPP模式的兴起 (6)
2.2.2PPP项目物有所值评价的提出 (7)
2.3项目物有所值评价思路 (8)
2.3.1评价原则 (8)
2.3.2评价框架 (9)
第二章PPP物有所值评价总体思路
2.1物有所值评价依据
（1）财政部关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知（财金[2015] 167号）；
（2）某某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知（国办发[2015]42 号）；
（3）《中华人民共和国预算法》。

2.2项目物有所值评价背景
2.2.1 PPP模式的兴起
PPP （Public-Private Partnership）即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。

PPP是上世纪九十年代初在英国公共服务领域开始应用的一种政府与私营部门之间的合作方式。

2012年12月，由于造成大量地方政府债务、项目全寿命期的效率不高、项目的成本高于一般传统模式10%-20%等原因，财政部出台《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预（2012） 463 号），将盛行多年的BT模式叫停。

由于PPP模式可有效解决公共供给效率低下、政府资金匮乏等问题，各级政府转而关注新常态下的PPP模式。

2015年5月19日某某某院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015） 42号）明确提出：在能源、交通运输、水利、环境
保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。

PPP模式具有伙伴关系、利益共享、风险共担三大特征，常见运作形式在关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014） 2724号）中指出：按照经营收费情况将PPP模式分为经营性（BOT、BOOT）、准经营性（BOT、BOO）、非经营性（BOO、委托运营）三类。

PPP改革将改变公共资本单一结构的投资困局，对于国家而言是一项能产生上千万亿资本、资金红利的重大改革。

当前，我国开展政府和社会资本合作，从中央到地方政府，都在积极鼓励社会资本进入基础设施等领域，参与投资和运营，一方面是以此解决城镇化进程中基础设施和公用事业对资金的巨大需求，一方面为缓解地方政府财政支出压力和债务。

PPP 将为基础设施提供重要的资本和专业支持，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

2.2.2PPP项目物有所值评价的提出
尽管PPP模式在基础设施项目中的实践已经走过十个年头，但很多实践者仍然对PPP模式本质的认知存有误区，即将PPP模式视作一种融资模式。

这也从另一个侧面反映了PPP模式产生和发展的最初始动因——融资需求驱动.事实上，PPP模式的本质是与传统的公共采购模式相对应的一种替代性的公共基础设施和相关服务的交付方式，融资只是其某些具体运作
模式下的一部分功能。

近年来，’物有所值”的概念在我国的少数PPP项目中开始受到关注，其原因与这一概念在英国诞生时（英国审计署把它定义为“最优化利用可用资源以获取想要的结果”）类似：在促进基础设施领域民间资本参与的政策背景下PPP模式得以广泛应用，公共部门在决定某个项目采用PPP模式进行运作时，更多是出于对政策的响应以及融资或引资的需要，而非通过理性、客观的比较和评估得出的结论。

在此背景下，一些采用PPP模式的项目是否能够实现比传统的公共采购模式更高的效率，即更高的投入产出比、更优化的资源配置或更合理的风险分配，成为一个被长期忽视却值得思考的问题。

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号文）就对PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等全过程提出了具体意见。

其中第八、九条规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。

国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见也提出，为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值审查结果作为项目决策的重要依据。

政府在进行基础设施及公共服务项目采购决策时，只有预期PPP 模式能带来物有所值，才予以采用，否则就应当采用其他采购模式。

2.3项目物有所值评价思路
2.3.1评价原则
PPP范畴下的物有所值主要是一个相对概念，需要将PPP模式与政府传统采购模式进行比较。

物有所值评价主要回答是否应当采用PPP模式的问题，判断采用PPP模式的必要性。

假设两种采购模式的效果相同，则比较投入的多少就可以判断哪种模式更能实现物有所值；如果假设两种采购模式的投入相同，则比较所获效果的好坏就可以判断那种模式更物有所值。

本项目在PPP模式和政府传统采购模式下，所获得的效果一样即污水处理厂及管网工程建设标准相同，污水处理能力和出水水质要求相同，污水管网运营维护标准相同，因此本项目物有所值评价采用在两种采购模式效果相同的情况下，比较投入的多少即政府支出成本净现值的多少来判断哪种模式更能实现物有所值。

2.3.2评价框架
在各国和地区的物有所值定义中，一般都包含定量因素，可以用货币量化，如成本、价格等；多数定义还包含定性因素，难以用货币衡量, 如质量、资源利用、适用性、及时性、便利性、创新、竞争等。

对这些因素进行评估，需要一定程度的判断和定性、定量分析。

因此，物有所值评价包括定性评价和定量评价。

鉴于物有所值评价是政府进行PPP决策的有力工具，谨慎和全面准备物有所值非常重要。

为了保证其有效性, 物有所值评价启动后就应制定详细的产出说明，明确产出和服务交付的规格要求，并定义一个由政府采用传统采购模式实施、所提供服务符合产出说明规格要求的参照项目。

然后，进行物有所值定性评价和定量评价。

无论是定性还是定量评价，都应包含项目风险评价。

物有所值定性评价通常着眼于难以用货币衡量的因素，理性检查一个
项目是否适合采用PPPo国际上普遍认为物有所值定性评价很重要，但目
前没有统一的标准的评价框架和程序，一般是通过分析和回答一系列问题
来定性判断。

物有所值定量评价主要是通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的现值与公共部门比较值进行比较，确定一个明确的物有所值量值。

PPP 项目的物有所值论证以定量评价为核心，主要包括政府传统采购模式公共部门比较值的建立和PPP方案成本比较两部分。

论证某项目是否应采用PPP模式，需在公共部门比较值PSC及PPP方案成本间进行财务比较。

PSC根据产出说明书和初始风险分配意向书，并以最有效率的政府交付形式和方法为基准，评估项目如采用传统政府提供模式，由政府负责投融资、建设、运营、管理、维护的情况下，其折现成本是多少。

基于公认的经济理论和财务评估技术，PSC的关键特征包括：
(1)PSC分解为初始PSC、竞争性中立调整、可转移风险以及留存风险；
(2)PSC以预计现金流的净现值(Net Present Cost, NPC)表示；
(3)PSC以最近或最相似形式的政府提供的相似基础设施或服务为基准；
(4)通过竞争性中立调整消除政府在所有制方面的净财务优势;
(5)PSC包含对全部重要、可计量风险价值的务实评估。

图2.1决策阶段物有所值评价的基本框架
2.3.3评价对象
本项目物有所值评价对象主要有两个方案，一是拟采用的PPP 模式，二是政府传统采购模式。

通过定性和定量评价论证两个方案哪个方案更物有所值，以此确定本项目所采用的模式。

方案一：PPP模式
项目拟采用BOT模式建设污水处理厂及管网工程，由中标社会投资方与政府出资代表合资组建项目公司，项目公司负责项目的投资、建设、运营和维护等工作。

在特许经营期内，项目公司对服务范围内的污水进行收集和处理，对配套污水管网进行日常维护，并获得政府购买服务费，用
以回收项目投资、运营成本，并获得合理收益。

特许经营期满后，项目公司将将该项目及其全部设施按照约定移交给政府指定机构。

在这一模式下，某某某市某某某湖区住房和城乡建设管理局仅需承担很少部分投资风险，项目绝大部分建设资金、运营资金由社会资本筹集，政府无需承担项目融资风险。

特许经营期内政府利用财政预算资金向项目公司支付污水处理及管网维护服务费，服务费总额为60259.95 万元。

（2）方案二：传统采购模式，即政府出资建设，委托国有企业资产运营。

在传统模式下，某某某市某某某湖区住房和城乡建设管理局需一次性自行筹资24880.05万元建设，除需要承担巨额债务压力，每年财政仍需净支出项目运营成本及维修更新改造等费用。

第三章PPP模式定性评价
根据财政部关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知
（财经[2015] 167号）,物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评估方法。

物有所值评价包括定性分析和定量分析。

定性分析重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等。

3.1定性评价流程
1、结合项目情况建立定性评价指标体系，并逐项定性分析。

2、由市财政局组织召开评审会，邀请专家根据项目实施方案、定性分析及自身经验对各项指标进行评分，并汇总得出项目定性评分结果。

3、得出物有所值定性评价结果。

因此，本阶段定性分析进行指标分析描述，待评审会专家评分后得出项目定性评价结果，在最终项目物有所值评价报告报批版中增加评分相关内容。

3.2定性评价指标体系
根据财政部关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知
（财经[2015] 167号）文件并结合项目实际情况，本项目定性评价确定了10个定性评价指标，其中6个为基本指标，4个为补充指标，评价体系指标如下表。

3.3定性评价指标分析
3.3.1全生命周期整合程度
全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。

本项目通过PPP模式，将项目长达30年的特许经营权授予项目公司。

具体授权范围包括：由中选社会资本依法设立项目公司，项目公司在特许经营期内负责某某某湖区污水处理PPP项目的建设、运营、维护，特许经营期满后无偿移交给政府指定单位。

综上，本项目将融资、建造和全部运营、维护都将整合到一个合同中，具有很好的全生命周期整合潜力。

3.3.2风险识别与分配
风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。

在PPP项目实施方案中对风险进行了识别与分配。

具体分配如下表：
第三章PPP模式定性评价 (13)
3.1定性评价流程 (13)
3.2定性评价指标体系 (13)
3.3定性评价指标分析 (14)
3.3.1全生命周期整合程度 (14)
3.3.2风险识别与分配 (14)
3.3.3绩效导向与鼓励创新 (16)
3.3.4潜在竞争程度 (17)
3.3.5政府机构能力 (18)
3.3.6可融资性 (18)
3.3.7项目规模大小 (19)
3.3.8全生命周期成本测算准确性 (19)
3.3.9预期使用寿命长短 (19)
3.3.10行业示范性 (20)
3.4评分依据 (20)
3.5评分方法 (23)
3.6物有所值定性评价结论 (24)
第四章项目物有所值定量评价 (27)
4.1物有所值定量评价方法 (27)
4.1.1概念与计算 (27)
4.1.2PSC 构成 (28)
项目目前已进行了较为深入的风险识别工作，预计其中的绝大部
分风险或全部主要风险将在政府与社会资本方之间明确和合理的分配。

3.3.3绩效导向与鼓励创新
绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。

本项目在实施方案中制定了监管体系，其中对绩效指标进行了设计。

项目绩效指标体系包括用于竣工验收的可用性绩效指标、用于运营阶段的运维绩效指标和用于移交阶段的移交绩效指标。

其中，可用性绩效考核指标主要用于施工完成，竣工验收阶段，包括5大指标类别；运维绩效指标主要针对污水处理及管网运维工作, 强调对项目公司日常工作的监管，保障项目发挥公共服务功能，提高项目的社会效益，包括5大指标类别；项目移交绩效指标是针对项目移交时设置的6大指标类别。

项目针对各个阶段分析并建立了较为详细的绩效考核指标体系,
绩效指标符合项目具体情况，较为全面合理，清晰明确，绩效导向程度高。

3.3.4潜在竞争程度
潜在竞争程度指标主要考核项目对社会资本参与竞争的吸引力。

本项目是某某某市某某某湖区十三五期间的重点建设项目，得到了市委、市政府的大力支持，从2015年至今，多次组织相关部门就项目
情况进行专门调研，基于政府对项目的重视程度以及项目本身后期可带来的环
境效益和社会效益，社会资本对项目投资、建设兴趣较大。

目前，实施机构及相关单位部门均接待了多家社会资本的咨询，其中包括多家国有企业和大型的民营企业。

项目拟采用竞争性谈判方式进行社会资本采购，竞争程度高。

污水处理项目在我国已有许多案例，具备类似项目经验、业绩的企业较多，预计项目能够引起社会资本之间的竞争潜力较大。

3.3.5政府机构能力
政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政
监管和项目执行管理等能力。

在国家大力推动PPP的背景下，某某某市某某某湖区政府重视
市政公用领域基础设施PPP模式改革，某某某市某某某湖区相关领导还对外
地污水处理项目进行了考察学习。

对于本项目，政府多次召开协调会，推动项
目进度，特别批准成立项目领导小组和工作专班，并授权某某某市某某某湖区
住房和城乡建设管理局作为项目实施机构，统筹协调项目前期准备、采购、监
管及移交工作。

综上，某某某市政府拥有一批年富力强的公务员团队，具备较为全面、清晰的PPP理念，且本项目相关政府及机构具有较强的PPP能力。

3.3.6可融资性
可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。

吸引力越大，项目越具有融资可行性，越能够顺利完成融资交割和较快进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。

项目公司通过向政府提供污水处理和管网维护服务获取项目投
资回报，项目公司预期收益较为稳定，通过项目融资能够较好地解决项目建设、运营资金问题。

3.3.7项目规模大小
项目规模大小主要考核项目投资额或资产公允价值。

PPP项目的准备、论证、采购等前期环节的费用较大，只有项目规模足够大，才能使这些前期费用占项目全生命周期成本的比例处于合理和较低水平。

此外，一般情况下，项目规模越大，才能够采用PPP模式吸引社会资本参与。

本项目投资额较高，对社会资本有较强的吸引力。

3.3.8全生命周期成本测算准确性
全生命周期成本测算准确性主要通过察看项目对采用PPP模式的全生命周期成本的理解和认识程度、以及全生命周期成本将被准确预估的可能性来评分。

全生命周期成本是确定PPP合作期长短、付费多少、政府补贴等的重要依据。

污水处理项目在国内外已较为成熟，结合相关经验技术、对类似项目调研考察获得相关基础数据，对项目全生命首期的成本进行了估算。

项目公司在建设期的主要成本为工程建设投资、设备购置安装费、工程建设其他费、预备费、建设期利息、流动资金等；运营期的主要成本包括外购原材料、燃料动力费、人员工资福利费、修理费、管理费以及其他费用等。

经过财务分析，本项目集镇污水处理服务单价1元/n?；农村污水处理服务单价0.12元/nA,整个特许经营期内需支付服务费总额为60259.95万元。

项目的全生命周期成本已被较为全面的认识，并且基本能够被准确预估。

3.3.9预期使用寿命长短
预期使用寿命长短主要考核项目的资产预期使用寿命。

项目的资产使用寿命长，为利用PPP模式提高效率和降低全生命周期成本提供了基础条件。

一般情况下，污水处理厂不升级改造的话使用年限一般是20-30 年，如果期间进行大修或者升级改造则使用年限还会延长。

3.3.10行业示范性
本项目是湖北省某某某市某某某湖区第一个拟定采用PPP模式实施的污水处理及管网一体化项目。

通过探索运用PPP模式引进社会资本建设、运营本项目，为PPP模式在当地的发展起到开拓作用, 也为其他PPP项目的实施积累经验，对行业有一定的示范性。

3.4评分依据
根据上述指标说明，本项目列出了各个指标的详细打分依据，详见下表：
3.5评分方法
定性分析采用专家评分法，根据本项目实际情况，邀请财务、工程技术、项目管理、财政金融、法律等物有所值评价专家组成专家组，在专家们分析判断的基础上，通过评分表形成专家意见，具体如下：
第一，专家在充分讨论项目情况后，对照评分参考标准（见表
3-3）,按指标对项目进行评分，填入专家评分表（见表3-4）并签名；
第二，针对每个指标求专家评分的总分，并去掉一个最高分和一个最低分，然后计算每个指标对应的平均分，再对平均分按照指标权重计算加权分，得到评分结果，具体见附表3-5；
第三，形成专家小组意见。

原则上，评分结果在6（）分（含）以上的，项目通过物有所值定性分析，否则，调整实施方案后重新评价。

3.6物有所值定性评价打分结果
本项目评审会共组织了5名从事PPP项目的专家，各自根据前文提到的VFM定性评价打分表和打分参考标准对本项目VFM定性指标进行了打分。

具体打分结果见附件（专家打分表）。

将5位专家对本项目的打分结果汇总如下表所示。

表3.6专家评分汇总表
4.2物有所值量值的计算 (29)
4.2.1PSC现值计算 (29)
4.2.2PPP 值 (32)
4.2.3项目物有所值的量值（VFM）的计算 (33)
第五章结论与建议 (34)
5.1结论 (34)
5.2建议 (34)
经过计算，本项目物有所值定性分析评分结果如下表所示:
本项目总分83分，高于合格标准分（60分），因此，本项目能够通过VFM定性评价，可以进行下一步的VFM定量评价。

第四章项目物有所值定量评价
4.1物有所值定量评价方法
国际上常用的定量评价方法有两种，一种是成本效益分析法，基于成本效益评价法需要大量的数据支持，且假定条件较多，计算工作量较大，在数据来源、定价准确性方面存在一定的弊端，因此目前国际上采用该方法进行项目评价的国家和地区不多；另一种是公共部门参照标准法（以下称“PSC”）o本项目采用公共部门参照标准法进行定量评价。

4.1.1概念与计算
公共部门参照标准法方法是对项目采用传统模式下的预计全寿命周期成本，即“公共部门参考标准”（“PSC”），与采用PPP模式下的预计全寿命周期成本（Life・cycle cost,以下称"LLC”）进行对比衡量，两者的差额部分体现的就是“物有所值"（VFM ）,即VFM=PSC-LLC （计算如图4-1所示）。

其中PSC是一个标杆价格，它综合考虑了服务质量、价格、时间、风险分担等因素，主要由四部分构成：初始PSC、竞争性中立调整、可转移风险和保留风险。

PPP模式下的预计全寿命周期成本，由公共部门根据私人部门的投标方案中的合同价及保留风险等因素进行量化确定。

公共部门比较值是假设一个项目由政府进行融资、拥有和实施时的成本估算，包含四个关键属性：一是基于参照项目，即如果不采用PPP而采用传统采购模式，政府将提供同样产出要求的基础设施和服务；二是基于全生命周期成本；三是考虑资金时间价值，用净成本的现值表示；四是公共部门比较值包含风险、竞争性中立等调整因素的量化值。

图4.1：物有所值VFM 计算示意图
4.1.2 PSC 构成
初始PSC,指项目的基础费用（资本投入及运营投入），包括建
设、运营、维护成本及资本减值等，但不包括风险成本。

初始PSC 的计算需要假定项目与拟采取PPP 模式的项目相同，且在同等的工 程标准、要求及期限下。

竞争性中立调整成本是指将公共部门主体凭借其公有体制获得的 净竞争优势移除，以实现PSC 和私人部门投标方案之间进行公平、公 正的评价比较。

如果不进行竞争性中立调整，那么PSC 很有可能人 为的低于私人部门投标方案的成本。

公共部门的公有体制会产生的潜在 竞争优势包括对覆盖资本性支出没有要求、土地税豁免、地方政府税豁 免、其他税收豁免等因素；潜在竞争劣势则包括会计责任成本、公众监管 及报告要求等因素。

可转移风险及保留风险成本。

可转移风险是指所有转移给私人部 门的风险总价值，保留风险是指所有未能转移给私人部门的风险价 值。

风险控制的最优原则是将风险分配给能够以最小成本管理它的一 方，因此公众部门投资建设项目的风险成本应该反映在PSC 中。

通 过风险识别、风险结果评价、风险概率评价，偶然因素评价等步骤量 化风险价值，并对PSC 进行风险调整。

其中风险概率评价主要以类 似项目的历史数据及实践经验为基础，并因技术等因素的不同而不 同。

净现
初始PSC （草本赛用） 竞争中立 转移风险 公共部门保留风险
合同价 （服务价） 公共部门保留风险
采跳t 式。