民法典背景下环境资源合同案件中合同效力认定规则之完善

摘要:
将强制性规定二分为“效力性强制性规定”和“管理性强制性规定”，并以此认定合同的效力，是过去十年间的惯常作法。

本文以80份裁判文书作为研究对象，发现在环境资源合同纠纷中对合同效力认定存在严重的类案异判现象，环境资源领域成为合同被认定为无效的高发区。

将强制性规定划分为效力性规定和管理性规定存在逻辑不严密、划分标准不清晰、区分价值有限的困境。

对于环境资源合同效力的认定，应以环境资源保护法律法规意旨为起点、以利益衡量为方法将环境利益与合同欲保护和实现的利益进行全方位衡量、以比例原则为指导确保认定合同无效的妥当性，运用法官的司法智慧进行个案的价值判断。

关键词:
环境资源合同合同效力利益衡量比例原则
民法典确立了“绿色原则”，形成了较为系统的绿色条款体系，堪称一部“绿色”民法典。

但合同法领域奉行的私法自治与“绿色原则”有明显的抵牾。

目前合同编最能体现绿色理念的条款是第509第3款关于“当事人在履行合同过程中，应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态”的规定。

但民法典对于合同编中最重要的合同效力问题并没有作出特别规定。

关于合同效力的判断主要还是依据总则编关于法律行为效力的相关规定。

总则编基本沿用了《民法总则》第153条“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外；违背公序良俗的民事法律行为无效”的规定。

对于一部法典来说，颁布只是第一步，通过后续的解释与适用，赋予其真正的生命力，使得民法典从字面走向生活，才是真正的挑战。

将强制性规定分为“效力性强制性规定”和“管理性强制性规定”，并以此认定合同的效力，是过去10年间的惯常作法，但却日益受到学界的批评。

《民法总则》亦未再采用这种表述。

去年底最高人民法院出台的《全国法院民商事审判工作会议纪要》(以下简称《会议纪要》仍坚持这种二分法，认为这种区分有其积极意义，不能仅仅因为表述上的变化就认为已无区分的必要了。

在民法典亦未采用“效力性强制性规定”和“管理性强制性规定”表述的情况下，法官在审理环境资源合同纠纷时，又应当如何判断合同的效力？最高人民法院认为，在民法典施行后二分法应继续适用。

在民法典时代究竟还要不要坚持这种做法，对这种二分法的实际运行状况进行回顾总结就很有必要了。

为此，本文以10年来相关裁判文书作为样本进行实证分析。

一、现状考察：环境资源合同纠纷中合同效力认定的乱象
（一）研究的方法
第一步：在中国裁判文书网的检索界面“民事案件”类型中“全文检索”栏先后分别输入以下关键词进行检索：（1）“生态”“环境”“效力性”“管理性”“合同效力”（2）以《环境保护法》、《大气污染防治法》等生态环境保护相关法律法规名称和“效力性”“管理性”“合同效力”作为关键词。

第二步：筛选。

首先剔除重复发布的案件以及文书中存在“环境保护”等字样但与环境资源保护缺乏关联性的案件，其次剔除法院未依据上述法律法规认定合同效力的案件，最后为让样本更具有代表性，案情比较类似的案件一般不超过5件。

通过这两步，共得到80份裁判文书。

第三步：数据分析。

将上述80份裁判文书进行整理，以地区、审级、法律依据为标准对案件进行初步分类统计。

第四步：典型案例分析。

选取有代表性的典型案例进行重点分析。

（二）数据分析
80份样本来源具有相当的广泛性，来自于最高人民法院和27个省份的地方法院，基本覆盖全国，既有广东、江苏、浙江等经济较为发达、资源环境约束趋紧的华南地区，也有经济最不发达、生态环境最为脆弱的甘肃、青海等西北地区，还有经济欠发达但生态环境较为优越的辽宁、吉林、黑龙江等东北地区。

从审级上看，在基层法院、中级法院、高级法院和最高人民法院四个层级均有分布。

从诉讼程序看，既有一二审审结的，也有再审审查和再审审理中审结的，但多数为二审审结的案件。

从合同效力的最终认定情况看，认定有效的为45件，认定无效的为35件，认定无效的比例达43.75%，可以发现环境资源领域已成为合同无效的高发区。

出现如此高的无效比例，并非地方法院在效力认定问题上出现了重大偏差，实际上最高人民法院审理的4起案件中，就有3件认定无效。

以下系相关法律依据被识别为管理性规定和效力性规定的具体情况：
（三）典型案例考察
案例1.山西省忻州市中级人民法院雷某与保德县某汽贸有限公司买卖合同纠纷案
2016年环境保护部联合工业和信息化部发布公告，要求全国自2017年7月1日起，所有制造、进口、销售和注册登记的重型柴油车，须符合国家第五阶段排放标准（以下简称国五标准）要求。

2018年3月雷某与保德县某汽贸有限公司签订的买卖合同中标的物车辆不符合该标准要求。

法院认为，相关公告属于对车辆排放标准的强制性要求，车辆制造、销售企业应当遵照执行，但上述公告不属于法律和行政法规规定的效力性强制性规定，不应作为认定合同效力的依据。

案例2.内蒙古鄂尔多斯市中级人民法院鄂尔多斯市某商贸有限公司与山西某机械有限公司
买卖合同纠纷案
《大气污染防治法》第五十一条规定：“禁止生产、进口或者销售大气污染物排放超过标准的机动车船、非道路移动机械。

”《关于实施第五阶段机动车排放标准的公告》规定，自2017年7月1日起，所有制造、进口、销售和注册的重型柴油车，须符合国五标准要求。

一审法院认为，某商贸公司出售的车辆未达到国五排放标准，若合同有效继续履行将损害社会公共利益，故双方签订的合同无效。

二审法院认为，买卖合同虽然符合双方当事人意志，但违反了国家的法律规定。

结合党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义建设“五位一体”的总体目标、当前国家大力倡导环境保护、坚决遏制环境污染的大趋势，《大气污染防治法》的规定应理解为效力性规定。

案例1和案例2，买卖合同的标的物均系大气污染物排放超标的机动车，属法律禁止销售的车辆，但两家法院在判断合同效力的思路上明显不同：案例1中法院认为，相关部委发布的公告不属于效力性强制性规定，因此合同有效；案例2中一审法院没有先论述该规定是效力性规定还是管理性规定的问题，而是从保护社会公共利益的角度认为应认定合同无效，二审法院从效力性规定的角度进行了论述。

值得探讨的是，案例1中相关部委的公告虽然不属于法律和行政法规，但《大气污染防治法》有禁止性规定，但对相关规定的性质，法院并没有回答。

案例2中一审并未首先分析规定的性质，而是认为如果合同有效并继续履行将损害社会公共利益；二审认为《大气污染防治法》的规定属于效力性规定，但对为何属于效力性规定论证不足。

案例3.四川省江油市人民法院胡某与羊某买卖合同纠纷案
胡某与羊某双方签订合同，约定羊某将小叶桢楠木出售给胡某。

法院认为，买卖合同标的物是楠木，系国家二级保护植物。

虽然《野生植物保护条例》要求出售、收购野生国家二级保护野生植物应经过批准，但该规定系管理性规定，不影响合同的效力。

案例4.重庆市第四中级人民法院秀山县某货运部与李某运输合同纠纷案
秀山县某货运部与李某签订货物运输合同，约定由李某将一批树桩从重庆运往福建。

在运输途中，李某被警方查获。

经鉴定，树桩为国家二级保护植物楠木树桩。

法院认为，运输合同的标的违反了法律和行政法规的强制性规定，该合同为无效合同。

颇让人困惑的是，在案例3中双方明知交易对象为国家重点保护野生植物，但法院认定合同有效，而在案例4中，承运人并不知晓该树桩系国家重点保护野生植物，法院却认定合同无效。

案例5.江苏省盐城市中级人民法院徐某等人与江苏盐城国家级珍禽自然保护区管理处土地承包经营权纠纷案
江苏盐城国家级珍禽自然保护区管理处于2007年12月与徐某等人签订协议，约定徐某等人承包湿地用于养鱼，涉案区域属于自然保护区的核心区。

法院认为，《自然保护区条例》关于禁止任何单位和个人进入自然保护区的核心区的规定是为了加强自然保护区的建设和管理，保护生态环境和自然资源，违反该规定的可以追究相关人员的行政责任以至于刑事责任，但对于民事法律行为的效果及本案所涉的协议的效力问题不产生影响，且该协议已经履行完毕，本案协议有效。

案例6.江苏省盐城市大丰区人民法院戚某与江苏省某农业有限公司渔业承包合同纠纷案2017年江苏省某农业有限公司将鱼塘交给戚某承包经营。

涉案承包鱼塘地处盐城国家级珍禽自然保护区缓冲区内。

法院认为，《自然保护区条例》“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”是禁止某种行为，应为效力性强制规范。

江苏省某农业有限公司将位于自然保护区缓冲区的鱼塘发包给戚某从事养殖经营活动，破坏了珍禽的生存环境和沿海湿地的自然资源，故合同无效。

案例7.湖南省张家界市中级人民法院张家界某渔业有限公司、湖南某水电开发有限责任公司合同纠纷案
1996年张家界大鲵国家级自然保护区设立，江垭水库水面慈利区域被划为核心区。

2011年湖南某水电开发有限责任公司将江垭水库交张家界某渔业有限公司承包经营。

一审法院认为，《自然保护区条例》禁止任何单位和个人在自然保护区核心区和缓冲区内进行生产经营活动的规定既是管理性规定也是效力性规定，双方签订的无效。

二审期间双方对合同无效无异议。

案例5和案例6案情类似，但法院对规定的性质问题认识却完全不同。

案例7中法院认为某一条规定既是管理性规定又是效力性规定，这与惯常的认识存在明显差异。

从这些案例不难发现，对于同一个条文是否是效力性规定，不同的法院甚至同一个法院在不同的时间段可能作出完全不同的判断，但对判断的具体理由不少判决在说理上流于形式，缺乏深入的论证。

二、反思：效力性规定与管理性规定区分之困
汉语文献中“效力规定”的概念最早见于史尚宽先生著述。

史先生认为：“强行法得为效力规定与取缔规定，前者着重违反行为之法律行为价值，以否认其法律效力为目的；后者着重违反行为之事实行为价值，以禁止其行为为目的。

”实务界中“效力性规范”和“管理性规范”的概念最早来自于2007年全国法院民商事审判工作会议文件。

（一）区分效力性规定与管理性规定的混乱逻辑
1.将强制性规定二分的逻辑不严谨
最高人民法院在2007年在全国民商事审判工作会议上提出，只有违反了效力性的强制性规范的才应当认定合同无效。

实务中不少法官也通常据此认为，管理性效力性规定就不会影响合同效力，持这样观点的判决比比皆是。

但不久这一立场又发生变化：2009年7月，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（以下简称《指导意见》）第15条提出，“违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。

”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》亦采用同样的观点。

“根据具体情形认定其效力”就表明，违反管理性规定亦可能导致合同无效。

但作为研究样本的80份裁判文书中认定双方约定违反了管理性规定的同时又认定合同无效的案件是极少的。

例如浙江省绍兴市中级人民法院在一份判决中认为《大气污染防治法》、《水污染防治法》及其实施细则确定的排污许可证制度是我国环境管理的基本制度，属于管理性法律规范，但讼争企业不符合国家产业政策，属于淘汰和禁止类企业，故若继续经营和生产，将严重污染环境，损害社会公共利益，最终认定该企业租赁合同无效。

2.将强制性规定二分应是效力识别的终点而非起点
《指导意见》提出的“违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效”之表述所展现的是“倒果为因”的法律思维：合同之所以无效，是因为违反了效力性强制规定。

但实际上，唯有致令合同无效的强制规范，才称得上是“效力性强制规定”，因此，并不是合同因为违反效力性强制规定而无效，而是某强制规定令违反者无效故称效力性强制规定。

以合同违反了效力规范为由来证明合同无效的做法实际上是在以“结果”证明“结果”。

效力性规定和管理性规定区分仅仅是对判断的结果的描述，而不是对判断的原因（理由）的澄清，因而对于法官判定违法合同的效力并无实际意义。

最高人民法院民二庭亦曾坦承实践中往往是希望认定合同有效时就反过来主张相关法律规范是管理性规范，希望认定无效时则主张是效力性规范，法律逻辑不够严谨。

最高人民法院最近亦认可在认定合同是否因违反法律、行政法规强制性规定而无效时，要作个案判断，很难说违反某一个规范就是有效的或者无效的。

苏永钦教授曾尖锐地指出，对如何区分效力性规定和管理性规定，其形式或者实质因素必须具有何种特征，提出二分法的学者一开始都语焉不详，顶多是用某种空洞公式去作以问答问的推论，他还形象地将法官比作在度量衡发明以前的市场肉贩，只能用手掂掂案件的分量，凭经验就作为综合判断。

（二）区分效力性规定与管理性规定的标准与价值存疑
对于效力性强制性规定的判断，最高人民法院曾提出，“首先的判断标准是该强制性规定是否明确规定了违反的后果是合同无效，如果规定了违反的后果是导致合同无效，该规定属于效力性强制性规定。

其次，法律、行政法规虽然没有规定违反将导致合同无效的，但违反该
规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应当认定该规定是效力性强制性规定。

”这种观点对实务产生了很大的影响，在很多判决书中都可以看到。

例如，甘肃的一起案件中法院认为《大气污染防治法》虽然授权环保部制定具体排放标准，但该法并没明确规定出售违反其制定的排放标准的汽车买卖合同无效，因此相关规定不是效力性规定。

《最高人民法院公报》刊登的一起案例中法院认为，双方签订合同违反了《自然保护区条例》的禁止性规定，如果认定该协议有效并继续履行，将对自然环境和生态造成严重破坏，损害环境公共利益，因此该禁止性规定是效力性规定。

这种判断标准对实务究竟有多大的指导价值令人生疑：如果法律明确违反该规定的后果是合同无效，直接援引该法律规定即可，无需辨识该规范的性质；如果要通过审查继续履行该合同是否会损害社会公共利益，从法律适用的角度，应适用《合同法》第52条第4款而不是第5款，同时这也意味着是否损害社会公共利益才是判断合同效力的最实质最核心的标准。

由于合同无效不是先定的，而是解释强制性规定之后的一种事后判断，所以，效力性规定、管理性规定的概念，除了提醒裁判者不能一概而论地将违反强制性规定的合同判定为无效之外，在法律适用上意义不大。

不严密的逻辑既无助于概念认知，更无助于法律适用。

鉴于此，在民法典时代，对环境资源合同效力的认定有必要考虑摒弃二分法的思路。

三、出路：环境资源合同案件合同效力识别的路径
合同的无效的本质是国家对契约自由的干涉，属于对私人自治予以限制。

对契约自由进行干
涉和限制，其正当性在于契约自由已经危及法律要保护的利益和秩序，无效合同判定的关键应当系于重大社会公共利益的发现和权衡之上。

（一）以法律法规意旨为起点
王泽鉴教授主张应综合法规意旨，衡酌相冲突的利益认定合同效力。

最高人民法院在《指导意见》中亦曾要求在认定强制性规定的类型时应当综合考量法律法规的意旨。

任何法律规定都是为实现特定立法目的而设，如维护公共利益、保障行为自由、确保交易安全等。

当法官以某项规定为准绳检视合同效力时，自当以其规范意旨作为效力评价的逻辑起点。

就环境资源合同纠纷而言，所涉及到的法律法规的主要规范意旨在于保护生态环境。

例如《自然保护区条例》中禁止进入自然保护区核心区、禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动的规定，目的就在于保护自然生态系统的原真性、完整性，体现自然保护区在保留自然本底、储备物种等基本功能，以进一步发挥自然保护区在保护生物多样性、维护国家生态安全方面的作用。

《土地管理法》规定了土地用途管制制度，严格限制农民集体所有的土地用于非农业建设，这一规定的目的在于遏制农用地特别是耕地转化为建设用地造成耕地数量锐减威胁国家粮食安全，确保18亿亩耕地红线不被突破。

（二）以利益衡量为方法
以强制规范为准绳评判合同是否有效，构成公权力对私主体契约自由的干涉。

在违法合同的效力评价上，规范所保护的利益和契约自由原则之间存在某种程度上的紧张关系，对违法合同的效力作出判断，利益衡量是必循之法。

利益平衡要求法官在司法过程中在相互冲突的权利之间进行比较、权衡，从而确定何种权利应优先保护。

《指导意见》要求在认定合同效力时应权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等。

有不少学者赞同在遵循规范目的之前提下进一步结合具体情形，对所涉诸项利益从性质、数量、位阶等多个维度展开对比。

就环境资源合同纠纷而言，法官在认定合同效力时需要进行复杂的动态化的利益衡量。

在立法过程中有学者主张将“污染、破坏生态环境”明确规定为合同无效的情形，但最终民法典未采纳。

利益平衡绝非简单地认为环境保护优先、只要损害了环境利益合同就无效。

在实践中需要特别注意的是，随着各地环境资源审判专门机构的逐步设立，这些机构对生态环境保护意识比传统民商事审判庭要强得多，是否会造成这些机构以环境利益的优先保护为由大量判决合同无效？吕忠梅教授曾提醒，要对任意判决合同无效可能会对社会秩序来带的不良影响高度警惕，不能让司法成为引起市场经济秩序混乱的“源头”。

以环境资源合同纠纷中最为常见的环境利益与经济利益的冲突为例。

环境利益与经济利益都关乎人们生存及发展。

两种利益在本质上都是人全面发展的利益需求，都属于对美好生活的向往与追求。

过分追求经济利益而突破自然生态规律的底线，就会对环境利益产生损害，出现利益的对抗和冲突。

只有这种对抗达到不可调和的程度时，才需要权衡和考量相关利益，评判何种利益需要优先保护。

环境利益可以区分为基本环境利益和一般环境利益两种类型。

基本环境利益不仅包括涉及公众身体健康，甚至是关乎生命安全的环境利益，也包括涉及自然物种生存发展的环境利益；而一般环境利益，是在基本环境利益基础上追求优美环境的享受。

由于基本环境利益关乎公
众的生存、公共安全，应当得到优先保护，当契约自由所代表的经济利益与基本环境利益发生冲突时，原则上应考虑否定合同效力。

人类解决环境问题、保护环境的最终目的是保护人类健康，实现人类社会可持续发展。

当人身利益特别是生存权与环境利益发生冲突时，不应机械地强调对环境利益的保护。

例如，法律原则上严格禁止出售、购买、利用、进出口犀牛和虎及其制品，但因医学研究或临床救治危急重症、疑难杂症等需要利用犀牛角或虎骨的，国家允许通过定量、定向供应方式获取。

（三）以比例原则为指导
当合同与某一强制性规定相抵触时，法院对合同无效的认定须谨慎为之。

近年来，有民法学者开始引入在公法领域广泛适用的比例原则，对若干民法规则的妥当性展开反思和检讨。

在实务中，也有法官开始采用比例原则对否定合同效力的妥当性进行评判。

比例原则的核心在于强调干预的适度性，反对过度干预；比例原则的重心是寻求目的与手段间的均衡。

在认定合同效力时要贯彻比例原则，确保目的（社会公共利益的维护）与手段（合同的无效）间的适当性，就必须对合同效力判断过程中的具体考量因素予以充分展开。

1.合同行为本身的恶劣性
合同无效系对意思自治的绝对否认，应当仅适用于严重违反国家法律法规、严重损害社会公共利益的合同行为，对那些轻微违法的合同不宜轻易动用“大杀器”否定合同效力。

例如在一起房屋租赁合同纠纷中，法院认为，虽然根据《文物保护法》的规定省级文物保护单位的用途应严格限制，但南京大华大戏院历史上即为演艺场所并长期作为电影院对外经营至今，将南京大华大戏院部分场地出租给他人用于开设饮品店的合同不宜认定无效。