政府购买社会服务的政策工具选择及其评价

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决策探索
2019.12
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自国务院办公厅印发《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》之后，各地政府围绕进一步转变政府职能、改善公共服务的举措进行了广泛的实践与探索。

本文拟在政策工具的分析框架下简要讨论政府购买社会服务的政策工具的分类与选择问题。

一、政策工具的内涵与类型
手段创新是良好治理的先决条件，因此政策工具研究的兴起与运用在近年来备受瞩目，甚至成为了公共政策分析中的一种“视角时尚”。

（一）政策工具的内涵
与其他诸多社科范畴一样，关于政策工具的内涵，向来也是见仁见智的。

休斯认为政策工具是一种政府行为方式；萨拉蒙认为政策工具是一种解决公共问题的方法；张成福认为政策工具是实现政策目标的手段和机制；毛寿龙认为政策工具是政府实现管理职能的手段。

此外，有学者把政策工具看作是一个学习过程。

尽管表述方法和侧重点不一样，但多数学者都强调了政策工具作为实现目标的基础性价值。

总而言之，政策工具是人们为解决某一社会问题或达成一定的政府目标而采取的具体手段和方式。

（二）政策工具的类型
由于视角不同、标准不同，关于政策工具的类型划分更是五花八门。

种类少的仅用了二分法，种类多的列举了64种工具，繁简程度大相径庭。

尽管学者们的研究十分努力，但直到现在也没有找到一种完满的分类方法能够不重不漏地穷举所有政策工具，因此各种分类方法都只具有相对的合理性。

萨瓦斯依据服务的
安排者、生产者和消费者的动态关系总结出了10种政策工具或模式，对于研究政府购买社会服务具有一定的借鉴意义。

本文分析拟采用学者陈振明的分类方法，即市场化工具、工商管理技术工具和社会化工具。

（三）政策工具在政府购买社会服务中的运用
政府购买社会服务是在“新公共管理”和“政府再造”运动中逐渐流行起来的一种实践范式，可以说它本身就是政策工具的一种创新。

在招标、监管、评估等一系列过程中，政府购买社会服务需要用到上述三大类政策工具中的多种具体的工具形态，以保证效率与公平价值的协调。

这些政策工具的选用与评价受到多种因素的影响，如何对其进行优化组合甚至不断丰富和创新政策工具箱是一种大智慧，因而有着十分重要的研究意义。

二、政府购买社会服务的政策工具选择
政府购买社会服务的政策工具选择是复杂且充满争议的，涉及多种价值判断和目标锚定。

（一）政府购买社会服务中政策工具选择的依据
1.政府购买社会服务中政策工具选择的影响因素。

国内外学者列举了多种影响政策工具选择的因素，借以说明政策工具选择的复杂多变性，并分析政策工具的失效乃至“异化”现象。

具体而论，政府购买社会服务中的政策工具选择主要受到如下几个方面因素的制约：一是政策目标。

政策目标往往是多维甚至是彼此冲突的，而政策工具的价值取向往往是
较为单一的，因此二者之间可能会出现契合程度不高的问题。

如果政策目标的主要目标和次要目标界定不清，价值导向不够明确，可能会出现工具理性偏离价值导向的喧宾夺主的现象。

二是工具自身属性。

与物质性工具一样，各种政策工具都具有自身的优缺点，不可能“包治百病”。

限制负外部效应的管制型工具主要发挥的是强制性功效，而鼓励正外部效应的公私合作工具主要发挥的是诱导性功效。

因此，各种政策工具的甄选次序、运用时效都需要细致考量，往往是组合工具的综合使用。

2.政府购买社会服务中政策工具选择的基本原则。

政府购买社会服务中政策工具选择的基本原则也可以从多个角度进行规定。

从工具的有效性来看，如下几个基本原则是应当坚守的：一是效率原则。

尽管政府购买社会服务未必能够做到经济学意义上的帕累托最优或是卡尔多-希克斯改进，但是基本的效率原则是不容忽视的。

政府购买行为的资金源于税收，取之于民而用之于民，必须把每一分钱都用在该用的地方。

所以，强调政府购买社会服务的成本与收益的比率是无可厚非的。

二是公平原则。

政府购买社会服务的公平性包含三个层面的含义：财政公平、基本权利公平和再分配公平。

社会对公平性的要求是检验政府执政能力的重要标尺。

因此，政府购买社会服务中政策工具的运用必须权衡公平、公正的价值理性而不仅仅是工具理性。

三是可管理性原则。

政策工具如果过于复杂，参与者过多，管理的难度就会超越政策执行者的掌控能力。

所以，政府购买社
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 文/丁福兴 仇庆春
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会服务中政策工具的运用并非多多益善，甚至蜕化为为了工具而工具的形式主义，最终妨碍政策的有力执行。

（二）政府购买社会服务的常用政策工具
概括而言，政府购买社会服务的常用政策工具大致包括如下几类：
1.市场化工具。

一是合同承包。

合同制是政府购买社会服务的最常用的方式，是指政府作为合同一方与政府内部或外部的组织或个人就某一事情、物品或服务协商一致而签订某种协议，然后社会组织根据合作协议提供相应服务，政府则按照协议向社会组织支付相关费用。

二是凭单制。

凭单制是以发放证券的方式运作的。

这种证券是“政府部门给予有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券”，有一定的面值，但并非现金。

持券者可以自主选择消费项目和服务提供者。

2.工商管理技术工具。

一是绩效评估。

绩效评估是为了检验公共服务的结果、效益和效能，以不断改进服务的质量。

政府购买社会服务的绩效评估可以参考“5E”（经济、效益、效率、公平和回应性）标准，评价方法可以利用官方的记录，也可以培训观察者进行评分，还可以进行顾客意见调查。

二是顾客关系管理。

按照休斯的观点，“公众就是顾客”，所以公民与政府的关系可以看成一种委托—代理关系，而政府购买社会服务则是一种二次代理。

不管从受托企业还是从政府的角度看，以顾客为中心的顾客关系管理都是必不可少的技术工具。

它主要包括公众信息采集、信息综合分析与评价、机构内部检讨、回应公众等一个闭合循环的过程。

3.社会化工具。

一是行政听证。

行政听证是政府听取利害关系人意见的一种公开、公正、民主的程序，有利于促进个人利益与公共利益的均衡。

在政府购买社会服务过程中，实施事前辨明性听证有利于树立平等意识并保障利益相关者的合法权益，避免单方意志造成不良影响。

二是公私伙伴关系建设。

公私伙伴关系是一种十分重要的政策工具，可以利用民间资本、经营经验和专业技术来更好地提供公共服务。

政府购买社会服务中的公私合作也是十分必要且卓有成效的，PPP（政府和社会资本合作）理念正在深入人心，发展前景十分广阔。

公私伙伴关系又可以分为合作关系模式、互补性关系模式和契约性关系模式等，在政府购买社会服务过程中主要体现的是契约性关系模式。

这种模式通过契约来界定服务品质监督制度、控制幅度、利害关系人范围以及专业人才的评估标准等事项。

三、对政府购买社会服务中政策工具选用的评价
正如学者陈振明所言，政府工具的成功应用必然体现为工具理性、价值理性与制度理性相互融入与贯通，实现和谐统一。

因此，对政府购买社会服务中政策工具选用的评价本身就是一个多元价值的平衡问题。

（一）政策工具的积极作用
客观而言，政府在购买社会服务中对政策工具的选用无论从理念还是从实践上讲，都是一种创新，因而产生了诸多积极作用：一是契合了政府职能转变的改革方向。

各种政策工具的选用都有利于将政府从社会服务公共产品的生产与提供的细节中解放出来，使其着力于宏观调控与顶层设计。

这种从划桨到掌舵的职能方式转变，使得构建“精政府—能社会”的政企、政社关系成为可能，既树立了服务型政府的良好公共形象，又培育了市场和社会的合理发展机制。

二是切实提高了社会服务的效率。

政府对市场工具以及工商管理技术的借用，很大程度上源于克服行政效率症结的初衷。

以价格、竞争机制为基础的市场配置资源机制一旦发挥作用，必然提高公共产品的供给效率，节约成本。

将纳税人的钱用到刀刃上，符合公共财政的基本原则，也符合人们日益增长的美好生活需要。

三是增进了多元
主体的合作。

政策工具的运用，实际上把政府、私营企业、志愿性组织以及公民个人在利益相关者的框架下组织起来，共同协商社会服务公共产品的有效提供问题。

这种多元主体合作共治的方式较之传统的单向式“给付—接受”福利渠道更加灵活而平等，在利益共享、风险分担的合作契约下，各方更容易达成共识与互谅。

（二）政策工具的失当与冲突政策工具的选用在很多地方都是公共管理的“P 途径”向工商管理的“B 途径”借鉴的结果，因而也会产生一定的“排异性”。

政府在购买社会服务中对政策工具的选用同样会产生一些失当之处：一是工具理性与价值理性的偏离。

由于企业投资行为的“利润最大化”原则与行政管理的“公共利益最大化”原则背道而驰，因此将纯粹的民营化工具简单运用于医疗卫生服务领域势必会妨碍公平原则。

新公共管理运动被诟病的一个倾向就是过分追求效率的工具化的“管理主义”喧宾夺主，挤压了传统行政管理方式对公平公正等价值理性的考量。

二是政策工具选择的冲突。

各种类型的政策工具在性质、运用方式和前提条件上都不尽一致，所以很难被高度整合起来协同运转。

工具之间的冲突、工具与制度的冲突以及工具与人的冲突是常见的效率内耗现象，在一定程度上降低了工具运用的预期效果，影响了政策的执行力。

总之，政府在购买社会服务中进行政策工具的选择与运用是一种有理有据的创新。

但由于政策工具的多样性与复杂性，需要进行细致的甄选，以期使社会效益最大化。

【本文系江苏省高校哲学社会科学研究项目“政府购买社会服务的公共性保障机制研究”（2016SJB630109）的阶段性成果】
（作者单位分别为苏州科技大学社会发展与公共管理学院、苏州市环境卫生管理处）
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