论行政处罚权下放的法治化及其限度
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行政执法权配置不合理ꎬ组织法与行为法之间的不协调ꎬ以及权责名不一致的“ 委托” 下放形式等现实
问题ꎬ一定程度上也加剧此一矛盾 [４] ꎮ 而从组织法视角来看ꎬ基层政府事权配置的失衡源于行政事权
与财权的不匹配ꎬ欠缺法律规范和法治保障基础 [５] ꎮ 就此ꎬ学界近年来侧重从基层治理法治化的命题
出发ꎬ从学理层面寻求执法权下沉的规范基础ꎬ以此保证权责配置法定化、制度化 [６] ꎮ 还有部分学者注
由下放决定主体和方式的法定、下放事项范围的明确、下放执行标准的完善予以实现ꎮ 当然ꎬ行政处罚
权下放乡镇街道仅是央地关系调整的微观布局ꎬ而基层治理现代化的命题仍待持久推进ꎮ
关键词: 权力配置ꎻ 处罚权下放ꎻ 法治进路ꎻ 规范限度
中图分类号: Ｄ９２２.１１ 文献标识码: Ａ 文章编号: １６７１￣７０２３(２０２４)０２￣００８８￣１１
基金项目: 国家社会科学基金项目“ 在线行政行为证据规则研究” (２１ＸＦＸ００４) ꎻ四川省哲学社会科学研究规划重大
项目“ 坚持全面依法治国加快建设法治四川研究” ( ＳＣ２２ＺＤＹＣ４０)
收稿日期: ２０２３￣０２￣１９
① ２０１３ 年ꎬ党的十八届三中全会提出ꎬ对于经济强镇可以赋予其同人口和经济规模相适应的管理权ꎻ２０１６ 年ꎬ“ 两办” 发布« 关于
处罚权限ꎬ因而« 行政处罚法» 第 ２４ 条指向的处罚权交由乡镇街道行使并非设定ꎮ 而就授权和委托来
看ꎬ其在法效果上都能发生权力( 利) 的转移ꎮ 在民事私法理论中ꎬ并未严格区分授权和委托及其权利
转移的法效果差异ꎮ 与之不同的是ꎬ公法领域授权和委托所表征的法律效果有着天然的差异ꎬ即授权产
为行政处罚级别管辖的特殊规则ꎮ 具言之ꎬ« 行政处罚法» 第 ２３ 条明确了处罚权行使和管辖的一般情
况ꎬ即由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖ꎬ而第 ２４ 条则例外规定了可以基于实
际需要赋予乡镇街道行政处罚权ꎬ使得管辖权附条件下沉ꎬ契合« 行政处罚法» 第 ２３ 条后半段中“
法律、行政法规另有规定的从其规定” ꎮ 而管辖权ꎬ本义正是行政主体或行政机关执行特定行政任务之
应ꎬ« 行政处罚法» 第 ２４ 条对行政处罚权交由乡镇街道行使作出明确规定ꎮ 从法律属性看ꎬ条文并非对
行政处罚管辖权下移的简单规定ꎬ其本质在于实现行政处罚权纵向配置ꎬ以回应基层治理的现实需求ꎮ
故而ꎬ实践中行政处罚权的下放ꎬ应通过授权形式展开ꎮ 为保证法规范的有效落实ꎬ可从规范主义和功
能主义两个维度出发ꎬ系统构建处罚权下放的法治约束框架ꎮ 而处罚权下放的具体实践进路ꎬ尚需借
对法律授权、行政委托及职权转移制度的学理分析ꎬ指出权力下放的本质在于执法事权的重新配置 [９] ꎮ
而基于条文规范授权的性质可以明确ꎬ处罚权下放是对地方政府级别管辖权的再分配 [１０] ꎬ可将其视为
« 行政处罚法» 对行政执法重心下移的明确宣示 [１１] ꎮ 但前述学理探讨ꎬ由于切入视角较为单一ꎬ在一定
规范内涵的讨论ꎬ从理论层面明确其法律属性和下放形式ꎬ并在此基础上探讨行政处罚权下放的法治化
进路及其限度ꎬ以期为行政实践的展开提供学理参照ꎮ
二、行政处罚权下放的法律属性
考察行政处罚权下放的实践ꎬ可大致将其划分为四个阶段ꎮ 第一阶段肇始于 ２０ 世纪 ７０ 年代末撤
社建乡背景下的乡镇扩权改革ꎬ以 １９８６ 年中共中央、国务院颁发« 关于加强农村基层政权建设工作的通
知» 为典型标志①ꎬ各地逐步开启向乡镇政府下放行政权力的改革试点ꎮ 第二阶段以本世纪初地方实施
的经济强镇扩权改革为背景ꎬ行政执法体制从相对集中到以执法力量下沉为趋势的综合执法阶段ꎮ 第
三阶段则是以 Biblioteka ０１９ 年“ 两办” 发布的« 关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见» 为指导ꎬ按照
“依法下放、宜放则放” 的原则ꎬ集中整合基层审批服务执法三大力量ꎬ进入全面推进基层行政管理体制
行政处罚权交由乡镇街道行使实为事权的纵向再配置ꎬ借由对新时代央地关系的重新定位ꎬ激活基层治
理活力以回应国家治理现代化命题ꎮ 由此可见ꎬ行政处罚权下放并非只具有单一的法律属性ꎬ而是兼具
行政权能外部获取与行政权限内部转移双重结构的职权运作形态 [１６] ꎬ条文规范本身兼具组织法和行为
法的双重意义ꎮ
( 二) 行政处罚权下放的规范形式:授权
治理难题ꎮ 根据中央推进基层整合审批服务执法力量的改革决策部署ꎬ为贯彻党的十九届四中全会关
于推动执法重心下移的系列要求ꎬ推动行政执法权限和力量向基层延伸和下沉便成了题中应有之义ꎬ这
在行政处罚法修订草案说明中也已阐明ꎮ 概言之ꎬ« 行政处罚法» 第 ２４ 条关于处罚权下放的规定ꎬ是行
政执法重心的下移ꎬ体现了为基层治理赋权的中央精神及改革原则 [１５]１６７ ꎬ故就其本质而言ꎬ该条规定之
当前ꎬ赋权基层的行政实践为理论研究提供丰富素材ꎬ但其背后的制度动因和赋权方式有所差异ꎬ
呈现出职权全面扩张型、职权委托型、承受国家政策型 [３] 等不同面向ꎬ授权、委托等赋权形式交叠使用ꎬ
这对处罚权下放的法治一体化进程难免有所阻滞ꎮ 由于« 行政处罚法» 第 ２４ 条并未明确处罚权下放
“ 交由” 的具体路径ꎬ这的确给理论和实践诸多想象和操作空间ꎮ 结合实践的经验做法ꎬ如有论者认为
为关键的一环ꎮ
( 一) 行政处罚权下放的性质
事实上ꎬ学界对处罚权下放的性质为何观点纷呈ꎬ尚无统一定论ꎮ 从行为法视角来看ꎬ有学者指出ꎬ
赋予乡镇街道以行政处罚权ꎬ其法治价值在于明确执法权的纵向流转ꎬ实现县乡职责的差异化配置 [８] ꎮ
也有论者认为ꎬ处罚权下放已超越执法权内部优化范畴ꎬ实为行政执法权的重新配备 [３] ꎮ 有学者基于
一、问题的提出
推进基层执法体制改革历来是行政体制改革的重要内容ꎬ其目标在于激活基层社会活力ꎬ以重构基
层治理自主性ꎮ 为此ꎬ中央相继出台系列政策文件和改革措施 ① ꎬ推动行政执法力量下沉ꎬ夯实基层政
权治理基础ꎬ当前ꎬ我国行政执法体制改革已进入到以行政执法力量下沉为主要特点的基层治理阶
段 [１] ꎮ 学界关于行政执法权重心下移的学理讨论ꎬ大多放在行政体制改革的框架下展开ꎬ肯定了执法
深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见» ꎬ文件指出ꎬ省级政府可以将基层迫切需要且能有效承接的部分县级行政管理权限
赋予经济发达镇ꎻ２０１８ 年« 中共中央关于深化党和国家机构改革的决定» 明确提出ꎬ减少执法层级ꎬ推动执法力量下沉ꎻ２０１９ 年ꎬ“ 两办”
发布« 关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见» ꎬ要求按照依法下放、宜放则放的原则ꎬ将点多面广、基层迫切需要且能有效承
管执法力量下沉改革ꎬ随后以 ２０１９ 年基层审批服务执法力量改革为标志ꎬ行政处罚权下放步入快车道ꎮ 其中为呼应或回应« 行政处罚
法» 的修改ꎬ部分省份陆续下放了大量的处罚事项ꎬ赋予乡镇街道部分事项领域的行政处罚权限ꎮ
①
８９
社会科学版
８８
第 ３８ 卷 第 ２ 期
总第一八六期
对行政处罚权交由乡镇街道行使的改革实践已有所论及ꎬ但多置于综合执法体制改革和执法权下移的
实践背景中讨论ꎬ未能有效回应条文规范性与实践灵活性之间的张力ꎬ且对新修改的« 行政处罚法» 中
关于行政处罚权交由乡镇街道行使的规范原理和具体操作着墨有限ꎮ 故此ꎬ本文拟通过对处罚权下放
权利或义务ꎬ管辖权所涉及者ꎬ为特定行政任务究竟应由何一行政主体或行政机关执行之问题 [１３] ꎮ 故
而在法律用语上ꎬ管辖权与权限常作同义语替换使用ꎬ其逻辑在于行政机关相应于其管辖而享有处理相
关事务的权限ꎮ 从这个层面来讲ꎬ行政处罚管辖权的有条件下沉也就意味行政处罚权的有条件下移ꎬ有
效解决乡镇街道在行政执法主体资格上的法律障碍ꎮ
接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道ꎮ
② 如有论者认为ꎬ以治理效能作为指标更具有导向价值ꎬ治理结构是基层治理效能提升的关键变量ꎬ要从赋权基层路径、聚集基
层群众资源以及准确认识治理需求等方面着手ꎮ 参见:刘凤ꎬ傅利平ꎬ孙兆辉.重心下移如何提升治理效能? ———基于城市基层治理结构
调适的多案例研究[ Ｊ] .公共管理学报ꎬ２０１９(４) :２４－３５.
重从实践经验层面对执法权下放进行实证考察ꎬ为执法权下沉理论研究提供了丰富的实践经验素材[７] ꎮ
作为对中央政策和前述行政执法体制改革困境的法治回应ꎬ２０２１ 年最新修改的« 行政处罚法» 就行
政处罚权如何交由乡镇街道行使作出规定ꎬ为实现行政处罚权的下放提供实体法规范基础ꎮ 虽然学界
作者简介: 刘孟ꎬ四川大学法学院博士研究生ꎻ张然滔ꎬ四川大学政府法治研究中心研究员
权为基本规范形式建构处罚权下放的统一赋权方式ꎬ就此有两层立论ꎬ具体阐述如下ꎮ
１.为什么是授权?
在我国的行政法制度和行政法理论中ꎬ有关行政职权的产生和转移已形成了三种形态或三个概念ꎬ
即行政职权的设定、行政职权的授予和行政职权的委托 [１８] ꎮ “ 设定” 作为权力的产生方式ꎬ体现于实体
法规范中ꎬ直接明确规定特定主体行使之特定职权ꎮ 囿于既有法律规范并未直接为乡镇街道创设行政
改革阶段②ꎮ 作为对前述改革实践的法律回应ꎬ２０２１ 年« 行政处罚法» 的修改实施ꎬ预示了行政处罚权
下放迈入法定化和规范化阶段ꎮ 但长久以来ꎬ乡镇人民政府和街道办事处作为行政执法主体的合法性
在理论或实践层面都存在某些障碍ꎬ受权的有效性也尚有疑虑ꎮ 故此ꎬ如何在理论层面阐明处罚权交由
乡镇街道这一制度规范当然构成本文论述的前提工作ꎬ其中对« 行政处罚法» 第 ２４ 条第 １ 款的理解成
“ 交由” 的形式可以有相对集中行政处罚、交办、委托、设置派出机构或授权等途径 [１５]１７１－１７２ ꎬ类似的ꎬ也
有论者指出“ 交由” 既可以是授权ꎬ也可以是委托 [１７] ꎮ 由此ꎬ有必要进一步建构处罚权下放的规范形态ꎬ
明确« 行政处罚法» 第 ２４ 条处罚权下放中“ 交由” 特指何种形式ꎮ 笔者认为ꎬ结合条文规范意旨ꎬ应以授
权下沉对解决当前“ 事责权利” 不匹配问题的积极意义 [２] ꎬ可执法权下沉的逻辑基点多偏向政策推动和
治理“ 工具主义” ② 视角ꎬ相对弱化法治保障进路的说理ꎮ 实践中存在的执法权下沉的制度规范和法律
供给缺位问题ꎬ使得改革与法治、合法性与有效性之间的张力始终存在 [３] ꎮ 此外ꎬ执法体制改革实践中
« 中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知» ( 中发〔１９８６〕 第 ２２ 号) 第 ３ 点指出ꎬ以简政放权来健全和完善乡镇
政府的职能ꎬ改革条块分割的管理体制ꎮ 以简政放权为改革基本原则ꎬ凡属于可以下放的机构和职权要下放给乡ꎮ
② 事实上ꎬ回到赋予基层行政处罚权本身来看ꎬ自 ２０１０ 年以来便在全国各地试点进行ꎬ如 ２０１０ 年湖北省鄂州中心城区开展的城
社会科学版
ＳＨＥＨＵＩ ＫＥＸＵＥＢＡＮ
ＤＯＩ:１０.１９６４８ / ｊ.ｃｎｋｉ.ｊｈｕｓｔｓｓ１９８０.２０２４.０２.０９
论行政处罚权下放的法治化及其限度
□
刘孟ꎬ张然滔
摘要: 在央地关系的协调以及行政执法体制改革中ꎬ行政权的合理配置问题难以回避ꎮ 作为政策的法律回
程度上割离了组织法和行为法的内在联系ꎮ
从条文规范体系来看ꎬ制定法中的某一规范表达可结合文本的上下文脉络来具体确定ꎬ以便更加精
准寻求其在规范体系中的定位 [１２]４０９ ꎮ 回到现行« 行政处罚法» 的规范体系来看ꎬ第 ２４ 条系行政处罚管
辖和适用的内容ꎬ结合其与第 ２３ 条行政处罚管辖权一般规定的内在关系ꎬ« 行政处罚法» 第 ２４ 条应视
ＳＨＥＨＵＩ ＫＥＸＵＥＢＡＮ
从立法目的及背景来看ꎬ« 行政处罚法» 修改的一个重要背景就是要把党的十八大以来中央全面依
法治国、深化行 政 执 法 体 制 改 革 领 域 取 得 的 重 大 理 论 成 果ꎬ 通 过 立 法 转 化 落 实 到 具 体 法 律 规 范 之
中 [１４]１８６－１８７ ꎮ 近年来ꎬ我国地方综合执法改革取得诸多成效ꎬ有效解决乡镇街道“ 看得见管不着” 等基层
问题ꎬ一定程度上也加剧此一矛盾 [４] ꎮ 而从组织法视角来看ꎬ基层政府事权配置的失衡源于行政事权
与财权的不匹配ꎬ欠缺法律规范和法治保障基础 [５] ꎮ 就此ꎬ学界近年来侧重从基层治理法治化的命题
出发ꎬ从学理层面寻求执法权下沉的规范基础ꎬ以此保证权责配置法定化、制度化 [６] ꎮ 还有部分学者注
由下放决定主体和方式的法定、下放事项范围的明确、下放执行标准的完善予以实现ꎮ 当然ꎬ行政处罚
权下放乡镇街道仅是央地关系调整的微观布局ꎬ而基层治理现代化的命题仍待持久推进ꎮ
关键词: 权力配置ꎻ 处罚权下放ꎻ 法治进路ꎻ 规范限度
中图分类号: Ｄ９２２.１１ 文献标识码: Ａ 文章编号: １６７１￣７０２３(２０２４)０２￣００８８￣１１
基金项目: 国家社会科学基金项目“ 在线行政行为证据规则研究” (２１ＸＦＸ００４) ꎻ四川省哲学社会科学研究规划重大
项目“ 坚持全面依法治国加快建设法治四川研究” ( ＳＣ２２ＺＤＹＣ４０)
收稿日期: ２０２３￣０２￣１９
① ２０１３ 年ꎬ党的十八届三中全会提出ꎬ对于经济强镇可以赋予其同人口和经济规模相适应的管理权ꎻ２０１６ 年ꎬ“ 两办” 发布« 关于
处罚权限ꎬ因而« 行政处罚法» 第 ２４ 条指向的处罚权交由乡镇街道行使并非设定ꎮ 而就授权和委托来
看ꎬ其在法效果上都能发生权力( 利) 的转移ꎮ 在民事私法理论中ꎬ并未严格区分授权和委托及其权利
转移的法效果差异ꎮ 与之不同的是ꎬ公法领域授权和委托所表征的法律效果有着天然的差异ꎬ即授权产
为行政处罚级别管辖的特殊规则ꎮ 具言之ꎬ« 行政处罚法» 第 ２３ 条明确了处罚权行使和管辖的一般情
况ꎬ即由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖ꎬ而第 ２４ 条则例外规定了可以基于实
际需要赋予乡镇街道行政处罚权ꎬ使得管辖权附条件下沉ꎬ契合« 行政处罚法» 第 ２３ 条后半段中“
法律、行政法规另有规定的从其规定” ꎮ 而管辖权ꎬ本义正是行政主体或行政机关执行特定行政任务之
应ꎬ« 行政处罚法» 第 ２４ 条对行政处罚权交由乡镇街道行使作出明确规定ꎮ 从法律属性看ꎬ条文并非对
行政处罚管辖权下移的简单规定ꎬ其本质在于实现行政处罚权纵向配置ꎬ以回应基层治理的现实需求ꎮ
故而ꎬ实践中行政处罚权的下放ꎬ应通过授权形式展开ꎮ 为保证法规范的有效落实ꎬ可从规范主义和功
能主义两个维度出发ꎬ系统构建处罚权下放的法治约束框架ꎮ 而处罚权下放的具体实践进路ꎬ尚需借
对法律授权、行政委托及职权转移制度的学理分析ꎬ指出权力下放的本质在于执法事权的重新配置 [９] ꎮ
而基于条文规范授权的性质可以明确ꎬ处罚权下放是对地方政府级别管辖权的再分配 [１０] ꎬ可将其视为
« 行政处罚法» 对行政执法重心下移的明确宣示 [１１] ꎮ 但前述学理探讨ꎬ由于切入视角较为单一ꎬ在一定
规范内涵的讨论ꎬ从理论层面明确其法律属性和下放形式ꎬ并在此基础上探讨行政处罚权下放的法治化
进路及其限度ꎬ以期为行政实践的展开提供学理参照ꎮ
二、行政处罚权下放的法律属性
考察行政处罚权下放的实践ꎬ可大致将其划分为四个阶段ꎮ 第一阶段肇始于 ２０ 世纪 ７０ 年代末撤
社建乡背景下的乡镇扩权改革ꎬ以 １９８６ 年中共中央、国务院颁发« 关于加强农村基层政权建设工作的通
知» 为典型标志①ꎬ各地逐步开启向乡镇政府下放行政权力的改革试点ꎮ 第二阶段以本世纪初地方实施
的经济强镇扩权改革为背景ꎬ行政执法体制从相对集中到以执法力量下沉为趋势的综合执法阶段ꎮ 第
三阶段则是以 Biblioteka ０１９ 年“ 两办” 发布的« 关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见» 为指导ꎬ按照
“依法下放、宜放则放” 的原则ꎬ集中整合基层审批服务执法三大力量ꎬ进入全面推进基层行政管理体制
行政处罚权交由乡镇街道行使实为事权的纵向再配置ꎬ借由对新时代央地关系的重新定位ꎬ激活基层治
理活力以回应国家治理现代化命题ꎮ 由此可见ꎬ行政处罚权下放并非只具有单一的法律属性ꎬ而是兼具
行政权能外部获取与行政权限内部转移双重结构的职权运作形态 [１６] ꎬ条文规范本身兼具组织法和行为
法的双重意义ꎮ
( 二) 行政处罚权下放的规范形式:授权
治理难题ꎮ 根据中央推进基层整合审批服务执法力量的改革决策部署ꎬ为贯彻党的十九届四中全会关
于推动执法重心下移的系列要求ꎬ推动行政执法权限和力量向基层延伸和下沉便成了题中应有之义ꎬ这
在行政处罚法修订草案说明中也已阐明ꎮ 概言之ꎬ« 行政处罚法» 第 ２４ 条关于处罚权下放的规定ꎬ是行
政执法重心的下移ꎬ体现了为基层治理赋权的中央精神及改革原则 [１５]１６７ ꎬ故就其本质而言ꎬ该条规定之
当前ꎬ赋权基层的行政实践为理论研究提供丰富素材ꎬ但其背后的制度动因和赋权方式有所差异ꎬ
呈现出职权全面扩张型、职权委托型、承受国家政策型 [３] 等不同面向ꎬ授权、委托等赋权形式交叠使用ꎬ
这对处罚权下放的法治一体化进程难免有所阻滞ꎮ 由于« 行政处罚法» 第 ２４ 条并未明确处罚权下放
“ 交由” 的具体路径ꎬ这的确给理论和实践诸多想象和操作空间ꎮ 结合实践的经验做法ꎬ如有论者认为
为关键的一环ꎮ
( 一) 行政处罚权下放的性质
事实上ꎬ学界对处罚权下放的性质为何观点纷呈ꎬ尚无统一定论ꎮ 从行为法视角来看ꎬ有学者指出ꎬ
赋予乡镇街道以行政处罚权ꎬ其法治价值在于明确执法权的纵向流转ꎬ实现县乡职责的差异化配置 [８] ꎮ
也有论者认为ꎬ处罚权下放已超越执法权内部优化范畴ꎬ实为行政执法权的重新配备 [３] ꎮ 有学者基于
一、问题的提出
推进基层执法体制改革历来是行政体制改革的重要内容ꎬ其目标在于激活基层社会活力ꎬ以重构基
层治理自主性ꎮ 为此ꎬ中央相继出台系列政策文件和改革措施 ① ꎬ推动行政执法力量下沉ꎬ夯实基层政
权治理基础ꎬ当前ꎬ我国行政执法体制改革已进入到以行政执法力量下沉为主要特点的基层治理阶
段 [１] ꎮ 学界关于行政执法权重心下移的学理讨论ꎬ大多放在行政体制改革的框架下展开ꎬ肯定了执法
深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见» ꎬ文件指出ꎬ省级政府可以将基层迫切需要且能有效承接的部分县级行政管理权限
赋予经济发达镇ꎻ２０１８ 年« 中共中央关于深化党和国家机构改革的决定» 明确提出ꎬ减少执法层级ꎬ推动执法力量下沉ꎻ２０１９ 年ꎬ“ 两办”
发布« 关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见» ꎬ要求按照依法下放、宜放则放的原则ꎬ将点多面广、基层迫切需要且能有效承
管执法力量下沉改革ꎬ随后以 ２０１９ 年基层审批服务执法力量改革为标志ꎬ行政处罚权下放步入快车道ꎮ 其中为呼应或回应« 行政处罚
法» 的修改ꎬ部分省份陆续下放了大量的处罚事项ꎬ赋予乡镇街道部分事项领域的行政处罚权限ꎮ
①
８９
社会科学版
８８
第 ３８ 卷 第 ２ 期
总第一八六期
对行政处罚权交由乡镇街道行使的改革实践已有所论及ꎬ但多置于综合执法体制改革和执法权下移的
实践背景中讨论ꎬ未能有效回应条文规范性与实践灵活性之间的张力ꎬ且对新修改的« 行政处罚法» 中
关于行政处罚权交由乡镇街道行使的规范原理和具体操作着墨有限ꎮ 故此ꎬ本文拟通过对处罚权下放
权利或义务ꎬ管辖权所涉及者ꎬ为特定行政任务究竟应由何一行政主体或行政机关执行之问题 [１３] ꎮ 故
而在法律用语上ꎬ管辖权与权限常作同义语替换使用ꎬ其逻辑在于行政机关相应于其管辖而享有处理相
关事务的权限ꎮ 从这个层面来讲ꎬ行政处罚管辖权的有条件下沉也就意味行政处罚权的有条件下移ꎬ有
效解决乡镇街道在行政执法主体资格上的法律障碍ꎮ
接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道ꎮ
② 如有论者认为ꎬ以治理效能作为指标更具有导向价值ꎬ治理结构是基层治理效能提升的关键变量ꎬ要从赋权基层路径、聚集基
层群众资源以及准确认识治理需求等方面着手ꎮ 参见:刘凤ꎬ傅利平ꎬ孙兆辉.重心下移如何提升治理效能? ———基于城市基层治理结构
调适的多案例研究[ Ｊ] .公共管理学报ꎬ２０１９(４) :２４－３５.
重从实践经验层面对执法权下放进行实证考察ꎬ为执法权下沉理论研究提供了丰富的实践经验素材[７] ꎮ
作为对中央政策和前述行政执法体制改革困境的法治回应ꎬ２０２１ 年最新修改的« 行政处罚法» 就行
政处罚权如何交由乡镇街道行使作出规定ꎬ为实现行政处罚权的下放提供实体法规范基础ꎮ 虽然学界
作者简介: 刘孟ꎬ四川大学法学院博士研究生ꎻ张然滔ꎬ四川大学政府法治研究中心研究员
权为基本规范形式建构处罚权下放的统一赋权方式ꎬ就此有两层立论ꎬ具体阐述如下ꎮ
１.为什么是授权?
在我国的行政法制度和行政法理论中ꎬ有关行政职权的产生和转移已形成了三种形态或三个概念ꎬ
即行政职权的设定、行政职权的授予和行政职权的委托 [１８] ꎮ “ 设定” 作为权力的产生方式ꎬ体现于实体
法规范中ꎬ直接明确规定特定主体行使之特定职权ꎮ 囿于既有法律规范并未直接为乡镇街道创设行政
改革阶段②ꎮ 作为对前述改革实践的法律回应ꎬ２０２１ 年« 行政处罚法» 的修改实施ꎬ预示了行政处罚权
下放迈入法定化和规范化阶段ꎮ 但长久以来ꎬ乡镇人民政府和街道办事处作为行政执法主体的合法性
在理论或实践层面都存在某些障碍ꎬ受权的有效性也尚有疑虑ꎮ 故此ꎬ如何在理论层面阐明处罚权交由
乡镇街道这一制度规范当然构成本文论述的前提工作ꎬ其中对« 行政处罚法» 第 ２４ 条第 １ 款的理解成
“ 交由” 的形式可以有相对集中行政处罚、交办、委托、设置派出机构或授权等途径 [１５]１７１－１７２ ꎬ类似的ꎬ也
有论者指出“ 交由” 既可以是授权ꎬ也可以是委托 [１７] ꎮ 由此ꎬ有必要进一步建构处罚权下放的规范形态ꎬ
明确« 行政处罚法» 第 ２４ 条处罚权下放中“ 交由” 特指何种形式ꎮ 笔者认为ꎬ结合条文规范意旨ꎬ应以授
权下沉对解决当前“ 事责权利” 不匹配问题的积极意义 [２] ꎬ可执法权下沉的逻辑基点多偏向政策推动和
治理“ 工具主义” ② 视角ꎬ相对弱化法治保障进路的说理ꎮ 实践中存在的执法权下沉的制度规范和法律
供给缺位问题ꎬ使得改革与法治、合法性与有效性之间的张力始终存在 [３] ꎮ 此外ꎬ执法体制改革实践中
« 中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知» ( 中发〔１９８６〕 第 ２２ 号) 第 ３ 点指出ꎬ以简政放权来健全和完善乡镇
政府的职能ꎬ改革条块分割的管理体制ꎮ 以简政放权为改革基本原则ꎬ凡属于可以下放的机构和职权要下放给乡ꎮ
② 事实上ꎬ回到赋予基层行政处罚权本身来看ꎬ自 ２０１０ 年以来便在全国各地试点进行ꎬ如 ２０１０ 年湖北省鄂州中心城区开展的城
社会科学版
ＳＨＥＨＵＩ ＫＥＸＵＥＢＡＮ
ＤＯＩ:１０.１９６４８ / ｊ.ｃｎｋｉ.ｊｈｕｓｔｓｓ１９８０.２０２４.０２.０９
论行政处罚权下放的法治化及其限度
□
刘孟ꎬ张然滔
摘要: 在央地关系的协调以及行政执法体制改革中ꎬ行政权的合理配置问题难以回避ꎮ 作为政策的法律回
程度上割离了组织法和行为法的内在联系ꎮ
从条文规范体系来看ꎬ制定法中的某一规范表达可结合文本的上下文脉络来具体确定ꎬ以便更加精
准寻求其在规范体系中的定位 [１２]４０９ ꎮ 回到现行« 行政处罚法» 的规范体系来看ꎬ第 ２４ 条系行政处罚管
辖和适用的内容ꎬ结合其与第 ２３ 条行政处罚管辖权一般规定的内在关系ꎬ« 行政处罚法» 第 ２４ 条应视
ＳＨＥＨＵＩ ＫＥＸＵＥＢＡＮ
从立法目的及背景来看ꎬ« 行政处罚法» 修改的一个重要背景就是要把党的十八大以来中央全面依
法治国、深化行 政 执 法 体 制 改 革 领 域 取 得 的 重 大 理 论 成 果ꎬ 通 过 立 法 转 化 落 实 到 具 体 法 律 规 范 之
中 [１４]１８６－１８７ ꎮ 近年来ꎬ我国地方综合执法改革取得诸多成效ꎬ有效解决乡镇街道“ 看得见管不着” 等基层