浅析责令停产停业整顿的适用

浅析责令停产停业整顿的适用
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《药品管理法》第七十四条、第七十五条、第七十九条等罚则设定了责令停产停业整顿的行政处罚，配套法规、规章也设定了诸多按照上述条款处理的罚则，可见，涉药行政处罚理论上应当经常涉及停产停业整顿。

但在实践中，却很少出现适用停产停业整顿处罚的具体案例。

笔者认为，并非大量的涉药违法行为都不构成停产停业整顿的情节，而是执法部门出于诸多不确定因素有意回避或者忽视了对该罚种的适用。

主要原因是我国当前法律法规体系对停产停业整顿的解释、适用标准、执行等存在不完善之处，使得执法人员在适用停产停业整顿这一罚种时易出现问题。

一、适用标准有待明确
以《药品管理法》第七十五条为例，对生产销售劣药情节严重的，责令停产停业整顿或者撤销药品批准证明文件、吊销许可证。

《药品管理法释义》将“情节严重”解释为“制售劣药屡教不改、获取违法所得数额较大等”情形，然而这样的解释过于原则，可执行性不
强。

（一）需要明确屡教不改的标准。

所谓屡教不改是一个极其模糊的概念，可以理解为两次、三次，也可以理解为八次、十次，这给予了执法部门过大的理解空间和选择权。

“责令停产停业整顿”涉及听证，属于较为严厉的行政处罚，过于滥用可能导致行政相对人利益受损，该用而不用又会使违法者逃脱应有的惩罚。

因此，用与不用必须有严格的标准。

在没有明确法律解释的前提下，笔者建议权威部门可以借鉴《刑法》中累犯的概念，统一“屡教不改”的适用标准：即前
提是违法者存在过错或过失，在一定时间段内制售劣药达到一定次数就构成“屡教不改”。

（二）需要明确数额较大的标准。

一般理解违法所得数额较大是指违法所得数额达到“重大案件”标准，并应当实施听证的情形。

但如果按此标准，违法所得达到听证标准的案件都必须实施停产停业整顿处罚，显然不现实。

由于药品管理法律法规对此未作出明确解释，执法实践中很多违法所得数额相对较大的案例都未受到责令停产停
业整顿的处罚。

对此，笔者建议权威部门应当明确“获取违法所得数额较大”的原则性适用标准，再由各级监管部门根据地方实际进行细化，防止法律设定的罚种成为可有可无的摆设。

二、适用幅度有待规范
责令停产停业整顿是较为严厉的行政处罚措施，运用是否得当直接影响行政相对人的权益，同时影响立法目的的实现，而实践中执法人员对该罚种的适用幅度最易产生异议。

（一）停产停业整顿的期限问题，即“停多久”。

一般来说，责令停产停业整顿都会附相应的期限，但法律法规未对该罚种规定明确的期限范围，理论上说，停1小时没有问题，停1年同样合法。

实践证明，自由裁量余地过大必然导致执法规范性差，甚至造成权力滥用，因此有必要加以规范。

当然，要对停产停业整顿期限作完全刚性规定显然不切合实际，执法部门应当根据案件实际情况区别对待、合理确定期限。

笔者认为，责令停产停业整顿是一种手段，使受处罚人承受最小损失是原则，督促其守法生产经营才是最终目的，因此“停多久”，主要取决于其达到该合法状态所需要的时间，在合理期限内达到了合法状态，就可以恢复生产经营。

（二）停产停业整顿的范围问题，即“怎么停”。

举例来说，××医院使用劣药情节严重，依法责令其停业整顿，如果不附具体范围，那么“停”的对象显然是被处罚人“××医院”整体。

事实上，医院除了药剂业务，同时进行诊疗活动，也必然存在住院病人或急救的病人，整个医院停业整顿显然行不通；同样对于目前的药品生产经营企业，其可能同时生产经营保健品、食品、化妆品、医疗器械，如果多次违反GSP、GMP，是全面叫停还是有针对性附内容的停，这点值得研究。

笔者认为，“停”的范围首先必须在药品监管部门管理职能范围之内，即药品的生产、经营、使用范围之内，如果因涉药违法行为而停止整个医疗机构合法诊疗活动，显然有越俎代庖之嫌。

药品监管部门应当根据职权范围和具体违法程度，合理选择“全面停”、停一个药房、一个制剂室、一个车间、一条生产线或一项业务等，而不是一概全盘叫停。

三、可执行性有待加强
执法实践中，可能出现被处罚人拒不履行停产停业整顿处罚的情形，药品监管部门对此束手无策，行政执法的权威性、严肃性也因此受到极大挑战。

（一）行政手段相对缺乏。

药品管理法律法规赋予了执法部门查封扣押违法物品的权限，但对违法生产经营的场所没有查封权，对处罚决定也没有强制执行权，一旦被处罚人拒不履行停产停业整顿，案件的执行和结案也随之出现问题。

既然不履行停产停业整顿不用承担法律后果，被处罚人必然有恃无恐，行政执法权威也荡然无存。

2009年6月1日起施行的《食品安全法》中明确了执法部门有权查封从事违法生产经营活动的场所，在被处罚人不履行停产停业整顿处罚的情形下，完全可以查封其违法生产经营场所，直至其履行处罚并达到合
法状态。

笔者建议在《药品管理法》修订过程中可参考《食品安全法》的该条规定，明确赋予药品监管部门查封违法生产经营场所的权限，给予拒不履行停产停业整顿处罚者应有的震慑。

（二）司法手段需要强化。

执法部门对拒不履行停产停业整顿的行为没有强制措施，但是否可以申请人民法院强制执行呢？最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》第十八条第（四）项明确规定，“人民法院受理执行案件，申请执行的法律文书应当具有给付内容”。

“给付”具有主动性、积极性，如缴纳罚款。

责令停产停业整顿显然不具有诉讼法意义上的给付内容，因此对责令停产停业整顿申请执行，多数法院不予受理。

鉴于很多执法部门在是否实施责令停产停业整顿问题上处于尴尬境地，行政处罚工作也因此受到影响，为此，笔者建议以司法解释或权威部门出台规范性文件的形式，让行政处罚决定得到司法强制执行的支持。

四、后续问题有待解决
（一）涉及停产停业整顿案件的结案标准。

对于到何种程度或达到何种标准就算履行结案，实践中存在两种不同观点。

一种观点归纳为“程序说”，即受处罚人按照处罚决定内容停产停业整顿期限届满即算履行完毕。

这种做法显然达不到教育改正的预期效果，如果据此结案，违法行为可能得不到有效纠正。

另一种观点归纳为“效果说”，即当被处罚人达到某种合法状态即算履行完毕。

这种观点同样存在问题，如因销售劣药情节严重而责令停产停业整顿，执法部门已经对涉案药品实施了没收，受处罚人没有实际可整顿改正的内容，这种情况下按照“效果说”实施责令停产停业整顿显然意义不大。

笔者认为应当采取“程序与效果结合”的做法，在规定停产停业整顿期限届满的同时，必须恢复或达到预期的合法状态方可恢复生产经营，二者缺一
不可；对于已经没有可改正内容，但按照法律法规应当给予停产停业整顿处罚的，同样应当依法给予必要期限的停产停业整顿处罚，使违法者受到一定的财产损失并产生一定的社会影响，以示警戒。

（二）停产停业整顿期间产品和行为定性。

被处罚人在停产停业期间擅自生产的产品如何定性，对其生产经营行为如何处理，实践中有人认为，对其行为应定性为无证生产经营，涉及的药品应当按照《药品管理法》第七十三条规定予以没收。

笔者认为这种观点不合理，责令停产停业整顿与吊销许可证显然不同，是否属于无证生产经营，应当基于法定的行政许可。

在法律法规对该行为和产品没有作出明确界定的情况下，药品监管部门不能擅自扩大对“无证生产经营”的解释，而是要加强对该产品的抽样检验力度，然后再根据抽验结果对其作出定性处理。