工作心得：完善行政违法行为的检察监督工作

工作心得：完善行政违法行为的检察监督工作
一、行政违法行为检察监督概述
关于行政违法行为检察监督的概念, 具代表性的观点有:第一种观点认为, 检察机关对行政行为的监督是指检察机关将特定的违法行政行为提起诉讼, 由法院加以裁判, 从而达到制裁违法行政行为、维护行政法律秩序的目的。

第二种观点认为行政违法行为检察监督等同于一般监督。

一般监督是宪法和法律规定的检察机关的一项职权, 即对国务院所属各部门、地方各级国家机关的决议、命令和措施以及国家机关工作人员的行为的合法性实行法律监督。

第三种观点认为, 对行政违法检察监督的本质从五个方面把握其内涵: 对行政违法的检察监督, 其实施主体是检察机关, 监督对象是针对行政主体实施的违反行政法律规范的行政行为, 监督依据是我国宪法和法律的相关规定, 监督方式是法律监督, 监督目的则是保证法律的统一正确实施。

据此, 对行政违法的检察监督的本质可以概括为: 检察机关为确保法律的统一正确实施, 依法对行政机关、其他行政公务组织及其公务人员实施的违反行政法律规范的抽象或具体行政行为所进行的法律监督。

比较同意第三种观点。

原因在于这一观点不但阐明了行政违法行为检察监督的主体和内容, 而且明确了检察监督的目的和实质。

人民检察院作为专门的法律监督机关, 依法进行法律监督是其最基本的职能, 也是检察权的本质所在。

检察机关有权对行政行为和行政诉讼实行法律监督, 这是我国宪法和行政诉讼法确立的基本原则。

行政违法行为检察监督作为法律监督的重要内容之一, 要求检察机关通过对行政行为的合法性进行检察监督来保障国家行政主体的合法行政。

因此,
从行政违法行为检察监督的主体、内容和目的来看, 行政违法行为检察监督作为行政检察监督制度的重要组成部分, 是指检察机关为维护公共利益、确保法律的统一正确实施, 依照法定的职权和程序, 对行政行为是否合法所进行的专门法律监督。

二、行政违法行为检察监督的特征分析
（一）国家性
检察机关的检察权是国家权力体系的重要组成部分, 是同行政权、审判权、军事权并列的一项国家权力, 它是国家最高权力机关通过宪法和人民检察院组织法等基本法律授予人民检察院行使的。

检察机关根据宪法和法律的授权, 代表国家对行政违法行为进行法律监督, 以保障法治的统一。

（二）专门性
专门性具体表现在: 其一, 检察机关是宪法和法律确认的唯一专门法律监督机关, 法律监督权专属于检察机关, 其他机关无权行使; 其二, 检察机关的职权和职责就是进行法律监督, 法律监督是其专职活动。

检察机关的法律监督活动包括行政法律监督、刑事法律监督和民事法律监督。

行政法律监督的对象就是行政违法行为, 从而是检察机关的专职活动。

检察机关监督行政违法行为作为检察机关的专职活动, 并不排斥其他形式的行政法律监督。

也就是说, 监督行政违法行为不是专属于检察机关。

检察机关的专职活动与专属于检察机关是两个不同的概念。

其三, 专门性还指检察机关对行政违法行为的法律监督不是普遍性的、囊括性的监督, 而是具有一定的专门方向和业务范围。

（三）强制规范性
检察机关的法律监督活动不是任意的, 其监督的对象、内容、范围、方式、手段、条件、程序、效力等必须由法律做出明确规定。

换言之, 行政违法行为检察监督是根据宪法和法律的明确授权并按照法律规定的程序实施的, 是规范性行为而非任意性法律行为。

检察机关对行政违法行为的法律监督以国家强制力为后盾, 检察机关每一具体的法律监督行为必然产生相应的法律效力。

（四）程序性
检察权同行政权、审判权一样, 都是国家权力体系中的重要组成部分。

检察权与行政权、审判权的区别是多方面的, 其中最重要而又往往被人忽视的特征在于检察权的程序性。

行政权和审判权同属于实体权。

检察权是监督法律统一实施的权力, 在检察权里没有任何行政决定权和审判裁决权, 只有作出程序性决定, 从而启动一定程序的权力。

行政违法行为检察监督的程序性主要表现在三个方面: 其一, 检察机关监督行政违法行为必须遵循法定的程序; 其二, 检察监督的效力主要是启动、推动、变更及终结相应的司法程序, 而没有实体处分效力; 其三, 法律监督权一旦行使, 就必然引起一定的程序。

把法律监督权专门独立出来, 而不赋予检察机关实体处分权, 既是对行政权、审判权的制衡, 又可防止权力过分集中。

三、行政违法行为检察监督权的法律依据
《宪法》明确规定，检察机关是国家法律监督机关。

党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确赋予了检察机关对履行职责中发现的行政违法行为的法律监督权。

最高人民检察院对此又出台了更具体的指导意见，在《关于深化检察改革的意见》（以下
简称《意见））中明确提出，要建立检察机关在履行职务犯罪侦查等职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正制度。

这些规定，尽管还没有上升为法律，却清晰地勾画出行政违法行为检察监督的“轮廓”，是今后一个时期，指导检察机关对行政违法行为实施法律监督的纲领性文件。

另外，新修订的《行政诉讼法》，进一步明确了行政诉讼检察监督的具体制度和程序。

还有一些司法解释、行政法规及规范性文件，都明确规定了检察机关的法律监督职权。

四、行政违法行为检察监督的现实必要性
对行政违法的检察监督的本质可以概括为: 检察机关为确保法律的统一正确实施, 依法对行政机关、其他行政公务组织及其公务人员实施的违反行政法律规范的抽象或具体行政行为所进行的法律监督。

在我国，行政行为涉及面广，与广大人民群众的切身利益息息相关。

目前，行政执法领域依然存在着有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易等突出问题。

当前，我国对具体行政行为的监督途径，一是行政复议，根据行政管理相对人的申请，由上级行政机关或政府法制部门对下级行政机关的具体行政行为进行监督；二是行政诉讼，通过审判的方式，由法院对具体行政行为的合法性，进行司法监督；三是对构成职务犯罪的违法行政行为，通过检察机关立案侦查的方式监督。

但是，行政诉讼存在立案范围狭窄、周期长、专业性强、受行政干扰大等弊病，难以切实发挥对违法行政行为的监督作用；而检察机关通过查办职务犯罪的监督，仅限于构成犯罪的具体行政行为，对大多数违法行政行为无法实施监督。

对于一般行政违法行为如果置之不理，任由发展，既不能从根本上扭转地方和部门的行政乱象，也不能使苗头性问题得到及时遏制。

基于此，检察机关对一般行政违法行为实施法律监督
就显得尤为必要。

检察机关作为法律监督机关，应当切合形势的需要，借司法改革的“东风”，顺势而为，承担起对违法行政行为的监督职责。

五、行政违法行为检察监督的基本构想
中共中央《决定》及最高人民检察院《意见》关于对违法行政行为法律监督的相关规定，使检察机关对行政违法行为监督正在发生新的重要变化。

一是范围上，由单一的行政诉讼监督拓展为行政诉讼和行政违法行为监督并举；二是对象上，在主要监督法院生效裁判基础上，明确增加了对检察机关在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权行为的监督；三是方式上，由过去的抗诉、检察建议，发展为督促起诉、提起公益诉讼等多元化的方式；四是案件来源上，从以当事人申请为主，发展到依申请和依职权监督相结合。

结合检察实务工作中检察监督工作的开展情况，对检察机关开展行政违法行为检察监督工作提出如下基本构想。

（一）行政违法行为检察监督的范围
1. 实施检察监督的行政违法行为须为“检察机关履行职责时发现的行政违法行为”
最高人民检察院副检察长孙谦在谈及中国的检察改革时指出，“法律监督权不可干涉其他权力和公民权利的行使。

”检察机关对行政违法行为检察监督应严守监督权的行使边界，即不得干预行政执法权的正当行使。

中共中央《决定》及最高检《意见》明确规定了行政检察监督的范围为“履行职责时发现”。

对于履行检察职责以外的行政行为，检察机关不能主动实施监督权。

如，对于行政管理相对人不服行政机关做出的具体行政决定，直接向检察机关申请检察监督的，检
察机关不能受理，应告知其按照《行政复议法》或《行政诉讼法》规定，申请行政复议或提起行政诉讼。

2. 实施检察监督的行政违法行为应包括具体行政行为和部分抽象行政行为
检察机关在履行职责中发现的违法行政行为多数为对行政管理相对人限制或剥夺权利、增加义务的具体行政行为，这些理应成为检察监督的对象。

但对于政府及其部门颁布的对不特定多数相对人具有普遍约束力的抽象行政行为，检察机关是否有权进行监督,对此，应区别对待。

对于具有立法权限的国务院部委及地方政府制定的行政法规，检察机关没有监督权，应按照《立法法》相关规定办理。

对于行政机关发布的其他具有普遍约束力的规范性文件，即所谓的“红头文件”，如果检察机关在履行职责时发现其违法，则具有监督权。

（二）行政违法行为检察监督的方式
行政行为检察监督范围予以确定后，基于检察机关法律监督权属性，合理确定和适用检察监督方式就显得尤为重要。

目前，根据相关法律规定及学界普遍认同的行政检察监督权，分为三类：一是检察监督侦查权；二是检察监督诉权；三是检察监督建议权。

1. 检察监督侦查权
检察机关对行政执法过程中发生的职务犯罪进行侦查，是行使法律监督权最直接、有效的方式。

如行政执法人员在履行职责中受贿或滥用职权，以权谋私，检察机关就可以启动职务犯罪立案侦查程序，对犯罪嫌疑人采取侦查措施，查明
案件事实。

在查办职务犯罪案件的同时，对行政违法行为做出负面评价，进而监督行政机关纠正行政违法行为，达到监督行政机关依法行政的目的。

2. 检察监督诉权
修订后的《行政诉讼法》虽然在第11 条、93条规定了检察机关对行政诉讼实行法律监督职责、方式和程序，但是，当前的违法行政行为检察监督诉权仍较为狭窄。

因此，按照《决定》和《意见》要求，要积极探索形式多样、行之有效的诉讼监督方式。

根据各地检察机关实施监督的实践情况，较为有效的监督方式主要有支持起诉和提起行政公诉两种方式。

检察机关对民事案件当事人支持起诉具有相关法律依据（《民事诉讼法》第15 条），但新修订的《行政诉讼法》对此未作规定。

行政权相对行政管理相对人来讲过于强大，二者地位悬殊,因此，支持起诉就显得尤为必要。

检察机关应积极探索该项业务，高检院在总结各地方检察机关工作经验的基础上，发布具有指导意义的相关意见，指导该项业务深入开展。

所谓行政公诉是指:特定国家机关根据法律授权，对行政机关违反法律法规，侵犯国家、社会公共利益的行为向法院提起诉讼的活动。

十八届四中全会在《决定》中提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

”由于行政机关的不作为（如，重大环境污染），对国家和社会公共利益造成无法挽回的损失，尽管检察机关可以通过监督行政机关履行职责，甚至查处有关人员失职、渎职行为，来纠正行政不作为，但造成的损失已无法挽回。

这就需要检察机关作为公共利益公诉人的身份，提起行政公益诉讼，向直接责任者追偿，确保国家及社会公共利益不受损失。

目前，全国人大常委会已授权最高检在部分地区开展为期两年的检察机
关提起公益诉讼试点改革工作,相信在不远的将来，此项工作必将在全国全面展开。

3. 检察监督建议权
检察监督建议权相对于检察监督侦查权和检察监督诉权而言，相对柔性，但适用起来更加灵活、方便，富有弹性。

它既可以应用于诉讼监督环节，也可以出现在非诉讼监督环节。

一是检察机关在履行职责过程中，发现行政机关违法行政的，可以向该行政机关发出检察建议，写明违法事由和依据，并建议其进行纠正。

二是对行政机关在执法活动应当予以改进的问题，或者行政执法人员在行政执法活动中存在一般违法行为尚不构成犯罪，但应当追究行政责任的，可以向行政执法部门或监察部门提出行政改进和处理建议。

三是各级人民检察院对行政审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

实践中，检察建议普遍存在效力较弱的问题。

因此，应在立法中将检察建议作为一种法定监督手段予以规定，并明确适用范围、程序及行政机关回复时限，如不采纳必须书面说明具体理由，以及没有正当理由拒不采纳和纠正所应承担的相应责任等。

（三）行政违法行为检察监督的程序、效力及反馈机制
对于如何启动对检察机关在履行职责中发现的行政违法行为的监督、确定检察监督的效力及行政机关建立反馈机制，一是检察机关应以检察改革为契机，设立专门的跨行政区划的行政检察监督部，统一办理行政检察监督案件。

职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、控申等部门要将在履行检察职责中发现的行政违法行为线索统一向行政检察监督部门移送。

对于行政诉讼监督，按照行政诉讼法的相关
规定办理。

对于非诉行政监督线索，由行政检察部门初查后，报主管领导审批立案。

完成调查取证，确定监督方式及处理结果，并报主管领导审批后，向相关行政机关送达检察监督法律文书。

同时，要赋予行政机关不服检察机关检察监督决定的救济权，规定对检察监督意见有异议的，相关行政机关可以向做出监督决定的检察机关的上一级检察机关申请复议。

二是通过立法赋予检察监督意见的法律效力，规定行政机关建立行政检察监督的反馈机制。

党的十八届四中全会强调，法律的生命力在于实施。

没有效力的检察建议对于纠正行政违法行为毫无意义。

因此，最高人民检察院应在总结各地检察机关探索行政检察监督工作经验的基础上，向全国人大建议，以立法的方式赋予行政检察监督意见的法律效力，规定行政机关向检察机关反馈整改落实情况的程序、期限及逾期不履行监督意见应承担的法律责任。

六、小结
党的十八届四中全会做出的《决定》，已经为落实对违法行政行为的法律监督权指明了方向。

检察机关要积极探索和完善包括检察建议在内的诸多工作机制，使监督工作能够准确、及时和高效。

切实与行政部门完善联系沟通机制，通过框架式的制度建设明确行政检察监督权。

作为法律监督者的检察官，还要按照检察改革要求，，应当多调研、多交流、多学习，拓宽工作视野，认真系统地掌握所有行政执法领域的各种法律法规，掌握执法流程和重点环节，探索对违法行政行为进行法律监督的理性价值、固有内涵及现实路径,解决检察机关对违法行政行为法律监督的缺位问题,充分发挥检察机关的法律监督职能,切实推进行政检察监督体系的不断完善。