浅析北京市违法建设治理信息化

浅析北京市违法建设治理信息化
作者：胡新宇
来源：《城市管理与科技》2012年第03期
违法建设的治理一直是困扰城市发展的毒瘤，引入违法建设治理的信息化管理手段是新形势下发展的必然趋势。

在《北京市制止和查处违法用地和违法建设联动管理若干规定》（以下简称《规定》）中，对违法建设和违法占地的治理信息化建设正式提出了明确要求。

坚持以科学发展观为指导，按照严格查处违法用地和违法建设的要求，通过信息化手段，创新查处违法用地和违法建设工作机制，打破原有壁垒，实现跨部门、跨系统的资源共享，整合全市执法资源，形成合力、齐抓共管，使查违信息平台成为北京市制止和查处违法用地和违法建设联动管理工作的重要抓手，实现政府组织、部门协作、信息互通、行政执法与行政监察相结合的联动工作新机制。

一、北京市违法建设治理信息化现状
多年来，由于职责分工的不同，北京已经形成了多部门分工治理、各自为政的局面，对违法建设有处理权限的单位和部门共13家之多，相互间信息共享不畅。

如，市规划委的信息系统除市园林绿化局主动共享外，还没有一家单位要求共享。

据卫星查违数据来看，市国土局查处的违法情况与市规划委查处的情况交叉率很低，几乎没有。

因为市国土局只查处违法占地，不管违法建设，市规划委只管违法建设，不管违法占地。

市国土局查处违法占地后，上面的违法建设有可能没有被处理而长期存在，中间就出现了真空。

自2010年6月公布《北京市制止和查处违法用地和违法建设联动管理若干规定》以来，北京市明确了违法建设的查处主体为区县人民政府。

到目前为止，多数区县政府已经制定完善了相关的查处规定，建立了联动工作小组，一些乡镇政府也成立了相应的执法巡查队，逐渐成为了打击违法建设和违法占地的主导力量。

但是在信息化方面，除了海淀区基本完成了查处信息平台的建设外，其他区县都没有实质性进展，还没有一家建立查违信息专网，工作进展相对缓慢（见表1）。

在市级层面，市规划委使用和运行的是北京市卫星查违综合应用管理信息系统，市国土局运行的是土地稽查系统，市住建委和其他委办局用的都是各自的独立系统，目前还很难实现相互之间的资源共享，更别说联合执法和联动机制的建立。

存在这些问题的主要原因在于：
1．体制障碍明显。

目前，北京市信息化管理体制不顺畅，管理职能和管理权限不明晰，建设协调难度大，相关的法律法规和管理政策不健全。

违法建设治理信息化建设缺乏统一规划和标准，各区县、街道乡镇的建设缺乏协调性和积极性，形成了“虎头蛇尾”的尴尬局面。

2．存在畏难情绪。

违法建设治理信息化工作还处在探索和起步阶段，不少区县和乡镇政府存在畏难情绪，不知从何下手，市级层面也缺乏统一的规划和技术标准。

3．功能定位缺失。

“重概念轻实效、重建设轻整合、重电子轻政务”等现象严重存在，导致违法建设治理信息化平台的实效不能很好地发挥。

一些区县虽然建设了信息平台，但内容单一、功能定位不明确，未能与信息化建设进行有效的资源整合。

建成后缺乏管理更新，内容的实用性不高、时效性不强，互动性目的基本未能达到。

4．资金、人才制约。

违法建设治理信息化建设工作没有单独列入市级财政预算，单纯依靠区县和乡镇街道办事处的投入，导致投入少，见效慢。

从调查结果来看，多数区县还没有正式立项实施。

由于人才、技术、资金支撑力度不够，造成工作进展缓慢。

此外,信息技术人才的短缺也制约了信息化建设良好开展。

二、违法建设治理信息化建设的必要性
违法建设治理工作是一项艰巨、复杂、长期的任务。

建立市级横向联合，区县政府成立“查违办”、乡镇建立执法队组成的多级巡查包干责任制，充分落实联动机制工作管理思想，进一步建立和落实查处违法建筑长效管理机制，动态、实时监管查违工作，全面、准确掌握辖区的违法建筑情况及查处进展；并将违法建筑物进行“数字编码”，建立查违档案，实现辖区违法建筑查处工作跨步发展，是必然趋势。

1.宏观层面：需要进一步贯彻实施网格化管理和大城管思想，把违法建设治理工作提高到为北京建立现代化、国际化世界城市的目标高度。

2.管理层面：“查违办”工作流程需要进一步优化，需要高效、规范、协同管理模式；为更好地监管和评价考核工作组成员提供科学依据和信息支撑。

3.工作业务层面：目前，“查违办”主要依靠纸质档案和Excel做相关报表。

而查违工作需要协同其他部门，利用社会力量，将投诉信息、违建情况、执法文书、拆除方案、取证照片等离散信息由“分散式”向“集中式”整合。

所以应充分利用信息系统将违法建筑信息情况从发现、分析、处理和查违过程融合贯穿，实现动态监管。

4.创新层面：落实查违工作网格化管理，建立联合查违的长效管理机制。

通过网站接口，将违法建筑情况、违法占地、抢建、违规开工等信息实现投诉和回复互动，同时加大相关法律法规的宣传教育。

三、违法建设治理信息化建设面临的发展机遇
目前，北京市违法建设治理信息化建设工作虽然刚刚处在起步阶段，但是随着相关法律法规的相继出台，给违法建设治理信息化工作的推进带来了发展机遇。

1.建设氛围好：各级政府和领导都高度重视违法建设治理信息化建设工作，在联动机制中明确提出了建设要求。

2.基础条件完善：北京市已建成由光缆、卫星、微波通信和有线电视光纤网络构成的覆盖城乡、通达国内国际、大容量、高速率、立体化、多媒体的基础通信网络电信装备技术水平和通信能力。

宽带域网实现全市覆盖，高速通信平台得到广泛应用，网络资源初步实现有效整合，跨行业、跨部门的数据交换平台已经搭建。

另外，北京还建立了安全性很高的政府外网，各单位运行的系统基础也很丰富，积累了相当的经验，这些都为违法建设治理信息化的发展打下了良好的基础。

3.前景广阔：随着北京建设世界城市目标的确定，未来城市管理的方向就是精细化管理，而违法建设治理信息化建设正好符合这一时代发展的大需求和大背景。

四、违法建设治理信息化建设的发展原则和目标
（一）发展原则
1.总体规划、统一协调。

“信息平台”为北京市联合查处违法用地和违法建设相关部门提供管理与决策，是政府信息化的重要组成部分，应实现政府部门间信息资源的共享，实现市政府与有关部门信息的直接对接，同时为区县政府提供服务和指导。

应按照总体规划、统一协调、部门协作、突出重点、分工负责、分步实施的指导思想实施项目。

2.科学合理、经济实效。

信息平台的建设与实施要科学合理、以人为本，充分考虑平台建设的科学性和前瞻性，使各个功能模块最大限度满足实际需求，使用方便、操作简单。

同时，利用现有的资源（软件、硬件、数据、机构和人员）加强系统集成，力争在短时间内建成并实现高质量、高效率。

3.资源整合、共建共享。

按照信息资源在交换中增量、在共享中增效的要求，坚持资源共享、协同作战、齐抓共管的工作方向，统一建设查违信息平台，共同运行维护。

4.集约建设、分步实施。

充分利用已有的信息化资源基础，集约开展信息平台的建设工作。

按照总体规划、分步实施的步骤，初期重点解决市政府与相关市级委办局的对接，实现相关委办局的联动；二期实现与区县政府的联动；三期完成区县与乡镇的联动，同时实现全市的联动。

（二）发展目标
1.建立全市性的违法用地和违法建设数据体系，为各相关部门的执法工作提供依据，实现数据共享；
2.建立违法用地和违法建设的举报平台，实现各职能部门的联动和快速反应机制；
3.建立市级相关部门的信息互通、共享、交换平台，实现市级机关的联合查处功能；
4.建立市、区（县）和乡（镇）三级信息平台，实现纵向联动；
5.强化地方政府的属地管理职责，实现属地管理功能；
6.建立监察机关监督平台（基本框架见图1），其核心内容是：①通过信息系统的实施应用，更加明确和细化查违办具体工作；②完善违法建筑查处工作的监督机制，量化查违工作绩效考核、评价工作，为全面了解、掌握、分析辖区违法建筑情况和查处工作提供科学手段和信息支撑；③通过系统相关工作组和领导在办公室或在异地可及时获取违法抢建信息，通过查询违法建筑的数字编号，及时核实、及时采取措施处理；④自动智能汇总、分析各种多样报表，确保统计数据的正确性和完整性；⑤进一步整合行政资源，落实依法拆除原则，闭环跟踪案件投诉处理工作，提升工作效率。

五、加快违法建设治理信息化发展的对策和建议
目前从整个违法建设治理工作的角度来看，查违联动机制的建立和违法建设治理信息化建设工作是结合在一起的，需要推动全市信息化工作融入到区县、服务到乡镇、落实到村委，逐步建立起与社会现状和发展要求相适应的科学、规范、有序、高效的违法建设治理信息化管理体制和运行机制，确保违法建设治理信息化工作与联动机制的建设同步发展、整体推进。

从信息化技术流程来看，涉及方案设计、网络布线、技术平台开发、信息资源开发、内容的更新与维护、信息与网络安全维护、信息内容监督等方面。

由于许多区县和乡镇的信息技术力量还不足以全部承担这些工作，信息化过程中须采取多种形式和运行机制，比较灵活地推进违法建设治理信息化工作。

（一）落实科学规划，促进统筹发展
《城乡规划法》明确了城乡一体化建设的目标，促使规划执法管理工作的结构转型，在赋予基层政府规划权利的同时，也督促其由规划执法管理向公共服务型转变，规划工作的职能也逐步向公共服务靠拢。

然而在这一进程中，却存在着多重影响和制约地方政府规划行政职能转化的深层社会基元，既制约着地方政府的行政理念和行政方式的选择，又影响着地方政府行政绩效与行政能力的提高。

违法建设治理信息化工作就是在这样的背景下产生的，要想高效落实下去，必须按照科学发展观的要求，借鉴先进经验，结合实际发展水平，加大统筹协调力度，统一规划、统一标准、统筹发展。

（二）加强政府引导，形成上下联动
在全面实施违法建设治理信息化建设的过程中，市级职能部门、地方政府和乡镇及村集体是密切相关的行为主体。

市级要实现违法建设治理的资源共享、横向沟通；区县一级作为落实的主体需配合市级，组织各单位落实，监督下一级单位的工作，成为信息化的核心；乡镇、街道及村集体在现有网格化管理的基础上，更加高效地抓落实，形成政府强势推动,市、区县、乡镇街道上下联动的工作局面。

（三）整合信息资源，谋求互动共赢
统一规划和标准是资源整合的重要保障，各部门协调配合的工作机制则是资源整合的前提和重要条件。

违法建设治理信息化是市、区县和乡镇三级联动的执法综合信息服务体系，要注重政府引导的机制创新和服务模式创新。

按照资源共享、信息共享、利益共赢、风险共担的原则，发挥政府的引导、协调和服务作用。

在整合现有信息化资源的前提下，大胆创新，加强合作，打破垄断，把各单位相对独立的系统整合到统一的信息平台上，形成良好的效果和功能。

（四）明确组织领导，强化任务分工
1.成立信息平台建设领导小组、工作组和执行办公室。

领导小组：职责是负责项目总体协调和统筹安排，督导项目建设的落实。

组长由市规划委主任担任，副组长分别由市规划委主管领导、市国土局主管领导、市住建委主管领导、市监察局和市综合执法局主管领导担任，成员由市规划委等相关单位主管处室领导组成。

工作组：职责是负责项目具体建设实施工作。

组长由市规划委科技信息处处长和执法大队大队长担任，副组长分别由市规划委、市国土局、市住建委和市综合执法局相关业务处室（队）领导担任，成员由各相关成员单位的业务处室主要负责人组成。

执行办公室：设在市规划委执法大队信息室。

2.多方共同参与平台建设。

市规划委：牵头组织方案设计、系统开发，试点和推广应用，运行管理、项目建设调研和相关标准的制定等工作；组织开展信息平台使用的培训工作。

市国土局：负责协助组织项目建设调研和相关标准的制定；重点负责违法占地查处方面的需求调研工作。

市住建委：负责协助组织项目建设调研和相关标准的制定；重点负责违法施工单位的管理、查处方面的需求调研工作。

市综合执法局：负责协助组织项目建设调研和相关标准的制定；重点负责无证违法建设查处方面的需求调研工作。

市监察局：重点对信息平台建设中与监察系统的对接工作开展调研。

各相关成员单位：根据项目建设工作阶段安排，协助项目实施小组做好相关需求调研工作；做好本部门业务信息系统与查违信息平台的数据整合与资源共享工作。

（五）加强分类指导,实现重点突破
要探索违法建设查处信息化的新思路、新机制、新手段，统一规划违法建设查处信息化基础设施，以非均衡战略，对重点地区先行先试、重点突破。

通过市民信箱、网络和短信互动平台等多种形式实现互动，协调政府执法管理和当地居民需求的错位，以区县、乡镇为中心整合执法资源，解决实际问题。

要应用信息化再造违法建设查处管理服务和执法的流程，促进信息资源的整合和共享，推进公共服务，提高政府的公共服务能力和社会公众的满意程度，不断提高违法建设查处工作的效率和水平，改善区域环境，促进社会发展和稳定。

（六）完善政策体制，加大支撑力度
违法建设治理信息化建设处在探索和起步阶段，需得到政策上的支持和保障，加紧制定相关的政策法规，从资金、技术、人才等多方面扶持，优化建设环境，通过信息技术手段，实现违法建设查处内容通过信息化平台延伸到每个乡镇、街道和村集体，促进违法建设查处信息化建设的健康、有序发展。

（七）推进协调发展，全面提升水平
违法建设治理信息化的建设和运行是一项复杂的系统工程,要强化市规划主管部门在这一过程中的领导和协调作用，进一步发挥区县政府宏观管理、指导和调控职能，充分调动其积极性，合理配置和有效利用资源，解决信息化建设的体制障碍，推进信息化建设协调、可持续发展，全面提升规划行政执法管理服务水平。