我国国债管理存在的问题及治理策略分析

我国国债管理存在的问题及治理策略分析摘要：改革开放以来，国债管理作为积极财政政策的重要组成部分发挥了很大作用，但与此同时，我们不得不考虑实施国债管理中存在的问题。

本文从国债规模和国债结构等方面对我国国债管理现状进行了实证分析，得出结论：目前我国国债管理还是不尽合理与规范的，并就如何治理国债问题提出一系列策略。

关键词：国债结构国债市场国债风险国债管理是制定和执行政府债务管理策略的过程，以满足政府筹资需要，达到成本和风险管理目标，同时实现其他政府债务管理的目标，例如建立和发展高效、高流动性的国债市场。

近年来，我国国民经济出现明显的通货紧缩迹象，有效需求不足，物格指数下跌，经济增长率也从1992年的14．2％下降到1999年的7．1％。

在货币政策实施效果不明显的情况下，1998年下半年，政府决定采取积极的财政政策，刺激消费和投资，拉动经济增长。

在财政收入的“两个比重”下降的情况下，政府不得不采取积极的国债政策，扩大国债发行规模，筹集更多资金，以加大公共投资支出。

因此，国债政策也就成为当前积极财政政策的重要组成部分。

但从动态趋势来看，中国国债发行规模自1994年以来以30％的速度急剧扩张，到2009年国债发行量更高达1.64万亿元。

随着规模的扩大，国债正面临着巨大的压力及与日俱增的财政信用风险，国债的管理也面临着重大的考验。

因此，在实施积极财政政策时，既要充分发挥国债对国民经济增长的拉动作用及对经济运行的反周期调节作用，又要防止国债规模过大对财政收支造成难以承受的压力，避免像某些发展中国家那样因债务问题而陷入财政信用危机。

同时，要建立健全国债二级市场，确保国债的顺利流通，这样才能够形成较为合理的国债收益率曲线，促进利率的市场化进程，实现财政政策与货币政策的有效协调配合。

一、国债结构分析国债结构是指一个国家各种性质债务的互相搭配以及债务收入来源和发行期限的有机结合。

主要包括国债期限结构、利率结构、品种结构和持有人结构等。

在此，主要分析国债期限结构和国债持有者结构。

（一）国债期限结构分析国债期限结构主要反映每年国债发行额或国债余额中各种期限的国债比重。

我国国债的期限单一，缺乏均衡合理的分布，发行的国债绝大多数是2—5年的，短期国债很少，只有1994年~1996年向商业银行发了846．5亿元，长期国债也很短缺，只有1998年度向商业银行发行了2700亿元30年长期特别国债，以弥补其资本金不足。

这种单一的期限结构必然会产生一些不良影响：(1)影响投资者对国债的投资兴趣。

(2)影响中央银行的公开市场业务展开。

(3)造成还债压力的不均衡分布。

（二）国债持有者结构分析国债持有者结构主要反映国债持有者的分布情况。

由于各个持有者持有国债的动机和目的不一样，因此，各个持有者对国债发行潜力、国债偿还压力等影响不同。

从1982年～1996年我国国债持有者大部分是城乡居民，若按个人持有者比重即当年凭证式国债发行额与当年全部国债发行额之比计算，1997年为67．6％，1998年为57．8％，1999年为38．1％。

虽然持有者结构有分散趋势，但短期内是无法改变个人持有量占较大比重状况的。

这种投资分布同西方发达国家有很大差别。

这种以个人投资为主的结构具有一定的不合理性。

因为一般个人拥有的是凭证式国债，它是一种仅仅具有财政筹资功能的储蓄型国债，不能为金融市场提供流动性支持。

另外，凭证式存量过大，将给国有商业银行带来潜在利息支出风险，因为凭证式国债虽然不可上市场流通，但可提前支取。

若市场利率提高，使得持有凭证式国债的收益率不如银行存款利率时，承销国债的商业银行将面临严重的挤兑风险。

二、国债市场分析国债的一、二级市场必须同步并行发展。

国债要能够以合理的价格在一级市场顺畅发行，必须依赖于一个完善的国债二级市场。

而当前我国国债二级市场还存在以下问题。

（一）市场流动性有待进一步加强国债流通市场目前成交量规模与银行间市场建立之初有了很大的进步。

但是与债券托管总量相比，其换手率还是偏低。

截至2005年底，银行间市场国债托管总量超过27000亿，而现券全年的交易量仅11000多亿，换手率仅41%，虽然较2004年有了显著提高，但是与国外发达市场相比仍相差很远。

从债券交易情况来看，即便是交易最为活跃的跨市场中期国债都无法保证每天存在成交。

（二）国债市场分割局面严重目前交易所和银行间市场割裂，银行间市场在品种和存量上都占绝对的优势，但债券的流动性相对不足，价格发现功能也未能很好实现；交易所市场债券的成交价格连续性相对较好，但现在债券存量比较小，品种比较单一，大额交易经常会对市场价格产生重大影响，价格出现扭曲的可能性比较大，并将传导给整个债券市场，造成市场较大幅度的波动。

此外，由于银行等国债主力投资机构无法跨市场交易，造成两市场间国债的交易价格出现差异，同券不同价、不同收益率的现象经常出现，两个市场存在不同的利益水平，还造成统一的市场基准利率难以形成。

（三）基准收益率曲线有待进一步完善基准收益率曲线作为银行间债券市场定价的基础。

自市场建立以来一直受到市场管理机构以及参与者的高度重视，经过几年的努力，我国银行间市场债券基准收益率曲线的建立已经初见成效，但仍不完善。

此外，作为个人投资者为主的国债柜台市场取得了一定的发展，其柜台债券做市商报价连续稳定，对基准收益率曲线的形成起到很好的作用，但是由于债券柜台市场开通网点少，债券流通品种不足，期限结构不全，使得柜台市场价格揭示作用未能很好地发挥。

另外，国债个人投资者对国债流动性认识不足，多数中老年人投资国债当作储蓄产品，投资后不再抛售，也是主要原因之一。

（四）市场缺乏有效的避险工具从近几年债券市场的交易情况来看，银行间债券市场经常出现单边行情，主要是目前我国银行间市场的交易主体结构比较单一，投资行为趋同，而目前我国的金融衍生品市场刚刚起步，衍生品市场的交易不够活跃，从已经开办的债券远期交易业务以及进行试点的人民币利率互换交易情况来看，市场成交相对于现货市场而言较为冷清。

目前我国的商业银行和保险公司都持有大量固定利率中长期债券，一旦利率波动，市场利率上升，按照市值计算隐藏着巨额亏损，但是当商业银行等大型金融机构需要对自身的债券结构进行套期保值操作时，往往又无法找到交易对手，避险机制难以发生作用。

三、国债风险分析国债作为政府信用工具，是财政政策与货币政策的结合部。

国债政策是一把“双刃剑”，国债政策与金融政策协调配合，运用得当，可以促进金融业的稳定与发展。

如果配合出现偏差，就会危及整个金融业的安全和稳定。

因此，加强国债市场运行中风险防范的研究十分迫切。

国债的风险主要有国债的效率风险、国债的金融风险、国债的挤出效应、国债的财政风险。

（一）国债的效率风险分析国债的效率风险是指由于国债的大量发行所导致的资源配置无效率。

我国国债规模是一个既体现普遍规律又体现国情的特殊问题。

政府通过税收、国债等形式掌握资源后,由于肆意浪费、腐败、寻租等行为造成配置资源效率低下,不仅会损害这部分资源的合作效率,而且对整个社会资源的配置效率和社会福利造成损害。

目前我国政府包揽过多的问题依旧存在,如果国债规模不加控制,就有可能强化宏观经济主体政府的作用,损害企业等微观经济主体配置资源的活力，从而导致资源配置的无效率，造成国债的效率风险。

（二）国债的金融风险分析国债的金融风险是指由于国债发行导致货币供应量过大从而造成通货膨胀的风险。

根据布坎南的理论,每个国家政府都有追求最大预算的冲动,这种冲动会直接或间接地影响财政收支的平衡,出现财政上的“缺口”,为了弥补这个“缺口”,当不能提高税收或压缩政府开支的情况下,政府就需要借债,为了偿还债务,政府就有可能更快地发行货币并征收“通货膨胀税”来解决。

也就是说只要存在赤字,必然要增发国债,财政赤字与超量货币发行之间的间接联系依然存在,对通货膨胀的影响并未完全消除。

（三）国债的挤出效应分析挤出效应是指由于国债的发行,使民间部门的投资或消费资金减少,从而对民间部门的投资或消费起调节作用。

尽管我国目前尚未处于充分就业时期,但自2002年以来,物价有所回升,经济形势有所好转,民间投资增长速度加快,特别是1998年以来,不仅国债收入,而且税收收入也得到了超长增长,这一切都意味着政府使用的资源在增加,相反,民间部门使用的资源减少,投资能力减弱,这明显属于挤出效应。

例如在电信、交通等政府投资的行业,存在严重的行政垄断,民间投资很少能够进入。

（四）国债的财政风险分析财政风险是指政府偿还债务本息的支付风险。

长期以来,一方面我国为了保证国债的顺利发行,国债利息率一直高于同期银行存款利率,并且免征利息所得税,因而偿债成本较高;另一方面,由于财政收入占国内生产总值的比率较低,政府偿债能力不足,一旦政府不能通过借新债还旧债的话,就只能增加税收或压缩财政开支来解决,势必构成政府的财政负担。

实际上国债不仅对政府、对纳税人也构成负担。

同时,国债在一定条件下还会向后转移,由于有些国债的偿还期较长,使用效益较差,连年借新债还旧债并不断扩大债务规模,就会形成一代人借的债务转化成下一代甚至几代人的负担问题。

如果转移的债务为后人创造了更多的财富或奠定创造财富的基础,这种债务负担的转移在某种意义上是正常的,如果留给后人的只有净债务,而国债收入已经消费掉,那么债务转移必将极大地影响后代人的生产和生活,这是一种愧对子孙的短视行为。

四、防范和化解国债管理问题的对策思路（一）提高国家财力集中度，改变国家财政弱势地位当前我国财政收入比重过低，远远不适应国家宏观调控和国民经济发展的需要，这是造成国债规模扩大的主要原因。

因此要大力提高国家财力集中度。

改变分配体制向个人和集体倾斜的政策，正确处理国家、企业和个人之间的收入分配关系。

同时还应将预算外和体制外收入统一纳入国家预算管理，加大“费改税”力度，规范政府收费。

（二）合理定位国债功能目前我国仍处于由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，体制变迁对国债功能提出新的要求。

一方面，市场体制不完善，需要政府加大宏观调控力度，那么财政收入和财政支出就要增加，相应国债规模有可能扩大；另一方面，如果政府经济管理不当，国债没有发挥其应有的功能，对市场体制的完善又会起到阻碍作用。

因此，国债应该从“越位”的地方“退位”，对“缺位”的地方要“补位”，该管的事要管好，不该管的事坚决不管。

同时，应认识到，目前我国财政收入的主要形式应是税收，而国债收入只应起补充作用，增加财政收入的最好办法是进行税制改革。

今后国债资金应主要确保重大项目的投入和建设，改善农村生产条件，促进企业技术改造,加快西部地区经济发展，从而实现整个社会的可持续发展。

（三）优化国债结构1、要调整国债的期限结构。

我国短期和长期国债短缺，应加大发行量，现在正是发行的良好时机。