民族地区财政体制改革方向探析

民族地区财政体制改革方向探析章文光改革开放以来,民族地区财政收入管理、财政支出管理、财政转移支付等改革取得显著成效。

但自分税制以来,民族地区财政体制改革实践中也凸显一些问题。

文章认为,政府应通过客观合理地划分税种、保障民族地区的财政自治权、完善民族地区财政转移支付制度、重视并加大民族地区投资和补助力度等途径,优化民族地区的财政改革,摆脱财政困境,缩小与一般地区的财力差距,加速民族地区经济社会的全面发展。

关键词:民族地区　财政体制　转移支付　优化改革作者章文光,北京师范大学管理学院副教授。

地址:北京市,邮编100875。

一、民族地区财政体制改革的历程(一)民族地区财政收入管理改革自改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的建立和发展,中国财政收入管理历经三个阶段的改革:(1)1978—1993年,构建以税收为主的财政收入阶段。

通过两步“利改税”改革,民族地区建立起以流转税、所得税为主体,其他税种相配合的多税种、多环节、多层次的符合经济发展实际的复合税制。

民族地区初步形成了财政规范、收入稳定的格局,实现了财政收入的扩大及结构的合理化。

(2)1994—2002年,构建与社会主义市场经济体制相适应的财政收入体系阶段。

1994年分税制改革,在税制改革的基础上,中央和民族地区间逐步建立起税法统一、税负公平的财政收入管理体制。

(3)2003年至今,完善与社会主义市场经济相适应的财政收入体系阶段。

①此阶段,对民族地区财政收入进行全面改革,涉及民族地区出口退税、企业税收、资源税率等多项改革,这些改革促进了财政收入总量的增长,财政收入结构的优化,财政收入分配的规范。

(二)民族地区财政支出管理改革1994年分税制改革后,民族地区推行了:(1)部门预算改革。

实行较规范的部门预算,详细规定预算编制程序,提高预算编制透明度,增强预算编制的真实性、准确性。

(2)国库集中收付制度改革。

如广西、新疆、西藏、宁夏成立了“工资统一发放中心”,解决财政资金层层拨付、①参见刘薇(执笔人):《财政收入改革》,《经济研究参考》2009年第2期。

环节过多的问题,提高了财政资金使用的透明度和效率,杜绝了资金使用过程中存在的截留、挤占、挪用问题。

(3)政府采购制度改革。

设立“政府采购资金专户”,采购资金由国库部门向供应商直接拨付,规范了政府采购流程,提高了采购质量和效率,建立了政府采购监管制度。

(4)“收支两条线”改革。

实现财政收支脱钩、收缴分离,避免“坐收”、“坐支”现象,使财政收支透明化、制度化和规范化。

(5)“乡财县管”改革。

坚持财权和事权相统一,在预算管理权、资金使用权和财务审批权不变的前提下,以乡镇独立核算为主体,实行“预算共编、账户统设、集中收付、票据统管”的财政管理方式,理顺和规范了县乡财政分配关系。

(三)民族地区财政转移支付改革改革开放30多年来,中央和地方政府间建立起一套财政转移支付办法。

(1)过渡期民族地区财政转移支付制度(1995—2001年)。

1994年分税制改革后,财政转移支付引入了规范化运作机制,并从1995年起实行过渡期财政转移支付制度,将8个民族省区和民族省区之外的民族自治州纳入政策性转移支付的范围。

2000年,一般性转移支付额61.65亿元,加上民族地区政策性转移支付额23.8亿元,资金总量达到85.45亿元,占全部中央给地方财政转移支付额4665亿元的1.83%。

从地区看,全国22个享受过渡期财政转移支付的地区中,民族地区8省区共分配资金38.84亿元,占总额85.45亿元的45.45%。

①这种转移支付只是每年从中央财政收入的增量中拿出一部分,占全部转移支付的比重小(1.83%),而且转移支付资金在民族地区间分配不均。

(2)转型期民族地区财政转移支付制度(2002年至今)。

中央对地方的财政转移支付、税收返还和体制补助,实行“自上而下”和“自下而上”双向流动的财政转移支付、年终结算补助和专项拨款补助方式,按照规范和公正原则,根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和支出,将其作为财政转移支付的依据。

(3)民族地区各省区对下财政转移支付。

1995年以来,民族地区各省区结合本地实际情况,设计制定了各具特色的省区对下财政转移支付办法。

2002年,国务院转发财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》,要求各地方政府结合所得税收入分享,改革、调整和完善省区以下财政管理体制。

2005年初,新疆对下财政转移支付制度正式建立,包括转移支付办法的基本原则、转移支付测算内容、转移支付资金的管理与监督等。

②二、民族地区财政体制的特殊性民族地区财政是国家财政体系的重要组成部分,属于地方财政和区域财政的范畴,是一个比较特殊的领域,具有自身的规律和特点。

从依据上看,民族地区经济社会发展的滞后性是民族地区财政体制特殊性的现实依据;民族区域自治是民族地区财政体制特殊性的政治依据。

从内容上看,民族地区财政体制特殊性主要体现在财政政策和税收政策。

(一)民族地区财政的现实特殊性民族地区财政的现实特殊性,主要由以下几个方面决定:(1)民族地区大多是不发达或欠发达地区,集边疆、山区、贫困、落后为一体。

经济文化落后、交通运输不发达、市场发育不完①②参见倪红日:《中国政府间财政转移支付制度改革的渐进性与推进制度建设的建议》,全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会调研室:《中外专家论财政转移支付》,中国财政经济出版社2003年版,第143页。

参见姜波:《新疆对下转移支付制度的建立和完善》,《地方财政研究》2005年第6期。

善、企业竞争力不强、产业结构不合理、优势产业支撑力不足,加剧了财政的恶化。

(2)民族地区财政历史负债多、政府债务风险大,经济社会发展长期处于“补课、赶趟、过坎”的状况,财政自给能力弱、可支配财力少。

(3)由民族地区的特殊地理位置、民族构成特征和经济特征等因素决定,民族地区除了承担其他地区必须承担的财政支出外,还有维持民族地区社会治安,维护边境安全等方面的支出,导致财力不足。

(4)农业在民族地区始终占据重要地位,但由于其生产力水平不高、科技含量低、生产效益差,无法形成产业链和优势互补的格局,摆脱财政困难的难度大。

(5)民族地区分布广泛,生产力发展水平和居住地自然条件不同,民族地区的产业结构、市场结构、消费结构和生产方式存在差异,使得民族地区间发展不平衡。

(6)民族地区各具特色的传统文化、社会结构和和价值观,要求政策的制定和执行必须适应民族地区的实际情况和具体需求,不能实行“一刀切”的政策举措。

(二)民族地区财政的政治特殊性财政自治是民族区域自治不可或缺的重要组成部分,是民族地区发展的经济基础。

没有财政自治,民族区域自治就不能得到保障。

民族地区财政自治是指在国家统一的财政体制下,自治机关根据《宪法》原则和《民族区域自治法》及其他相关法律法规的精神,依照自治条例的规定和当地政治、经济和文化的特点,制定财政自治条例,组织财政收入,统筹分配财政资金,自主管理本地区财政事务的活动。

民族地区财政自治的基本内容包括:(1)财政自治立法。

依据当地民族的政治、经济和文化特点,制定财政自治条例,制定执行有关财税法律法规的变通或补充规定。

(2)自主组织和使用财政收入。

凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都由民族自治地方的自治机关自主安排使用。

在执行财政预算的过程中,民族自治地方自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。

(3)依法安排财政支出。

按照国家规定,采取特殊政策和灵活措施,安排民族地区的预算支出;对民族地区的各项开支标准、定员、定额,根据国家规定的原则,结合区域实际情况,制定补充规定和具体办法。

(4)税收管理自治。

针对民族地区的实际需要,从税收上加以照顾和鼓励,实行减税或免税。

(5)享受财政援助。

民族地区经济基础薄弱,普遍面临财政困难,在一段时期内无法依靠自身努力解决其财政困境,有赖于中央及上级机关的财政援助。

(三)民族地区财政政策的特殊性随着中国财政管理体制的演进,中央在财政方面给予民族地区诸多优惠和特殊照顾,以支持其经济社会发展(见表1)。

这些财政优惠政策可分为三个阶段:第一阶段是1950—1980年,为实现民族地区财政“收支平衡,略有结余”,国家实行了三项财政优惠政策,即财政补助、设立民族机动金和预备费并在预算中占比高于一般地区。

第二阶段是1981—1993年,国家对民族地区实行递增补助的财政体制(其他地方不递增),补助额每年比上年增长10%。

第三阶段是1994年至今,实施“分税制”的财税体制,国家对民族地区除给予一般性转移支付和专项转移支付外,还有民族优惠政策转移支付和其他财政补助方式。

表1　民族地区财政优惠政策政策名称起止时间主要内容少数民族地区补助费1955—用于少数民族一些特殊开支,重点用于少数民族发展生产、文化教育、医疗卫生方面某些特殊困难的补助开支。

对民族贸易企业网点改造和民族特需商品定点生产企业技术改造贷款给予财政全额贴息,利息补贴由中央财政和地方财政各负担一半。

1964—贴息贷款规模增加到每年5亿元,但执行主体由国家为主变为以地方为主。

边疆建设专项补助投资1977—重点支持边境地区经济和社会事业发展、解决战备和战争遗留问题。

最初每年总额为4000万元,逐年增加,其中60%—70%用于民族自治地方。

改革开放后除了分配给部分业务主管部门外,主要列入了地方财政包干基数。

1994年分税制改革后,在税收返还资金数额中保留。

后改为贷款,由国家发改委向各主管部门安排投放。

民族工作经费1980—用于解决民族地区突发性、敏感性和影响经济、社会发展特殊问题的中央财政专项资金。

资金规模从1980年的500万元增加到2006年的5000万元。

2001—2006年累计2.8亿元。

支援不发达地区发展资金1980—对民族自治区补助数额每年递增10%1980—1988年对贫困地区棉布提价实行补贴1983—1985年少数民族发展专项资金1992—中央财政设立的用于推进兴边富民行动、扶持人口较少民族发展、改善少数民族生产生活条件的专项扶贫资金。

1998年改为无偿使用,主要用于改善生产生活基础条件、培训劳动技能、推广生产技术、发展具有资源优势和地方特色的产业。

2002年开始从“少数民族发展资金”中安排一部分资金专门支持人口较少民族发展。

2005年资金规模达1.12亿元。

1998—2005年累计资金总规模30亿元。

资料来源:参见温军:《民族与发展———新的现代化追赶战略》,清华大学出版社2004年版,第213页;马应超、马海涛:《我国民族地区财政管理体制改革30年:总体回顾与后继设计》,《经济研究参考》2009年第29期。

(四)民族地区税收政策的特殊性改革开放后,国家对民族地区实行以优惠为主要特征的税收政策(见表2)。