2019年《政府工作报告》简评：从收入分配角度探索破局之道

——2019年《政府工作报告》简评
正文目录
一、预期目标 (3)
二、积极财政政策 (3)
三、货币政策与防范化解重大风险 (4)
四、十大重点工作任务 (4)
五、收入分配格局的重要改革 (5)
一、 预期目标
1. 调降：GDP 实际增速从6.5%左右调降至6%-6.5%。

2. 删除：供给侧结构性改革取得实质性进展。

3. 新增：农村贫困人口减少1000万以上（2018年放在后面的重点任务第（四）项里）。

4. 调整：（1）进出口从“稳中向好”变为“稳中提质”；（2）“各类风险有序有效防控”变为“金融财政风险有效防控”。

5. 不变：（1）CPI 涨幅3%左右；（2）城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率
5.5%左右，城镇登记失业率4.5%以内；（3）国际收支基本平衡；（4）宏观杠杆率基本稳定；（5）居民收入增长与经济增长基本同步；（6）单位GDP 能耗下降3%左右，主要污染物排放量继续下降。

二、 积极财政政策
1. 赤字：2019年“赤字率拟按
2.8%安排，同比提高0.2个百分点；财政赤字2.76万亿，其中中央1.83万亿，地方9300亿元”，相比2018年“赤字率拟按2.6%安排，同比降低0.4个百分点；财政赤字2.38万亿，其中中央1.55万亿元，地方8300亿元”更为积极。

2. 全国财政支出：从2018年的21万亿提升至2019年的23万亿，增长6.5%。

中央对地方均衡性转移支付增速仍为10.9%。

3. 地方政府专项债券：2019年安排2.15万亿，同比增加8000亿；2018年安排1.35万亿，同比增加5500亿元。

图1：2018年5月之后增值税增速显著回落，全年累计同比增长9.1%
资料来源：Wind 4. 增值税改革：2019年“制造业等行业现行16%的税率降至13%，交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，6%一档税率不变，继续推进税率三档并两档。

”而2018年5月1日落实的政策是“制造业等行业增值税税率从17%降至16%，交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%”。

事实上，2018年5月之后全国增值税增速出现明显下降（图1）。

由此推测，2019年制造业等行业增值税税率从16%降至13%，初期减税效应应该会更为显著；后半年随着周期的回39.3
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2014-122015-062015-122016-062016-122017-062017-122018-062018-12增值税/税收收入：累计值（%）国内增值税：累计同比（%）
升，全国增值税收入增速也将进入拉伐曲线回升阶段。

5. 降低企业社保缴费负担：2019年各地养老保险单位缴费比例可降至16%。

比2018年4月10日落实的“延续2016年以来阶段性调降企业养老保险费率的政策，从20%降到19%”力度更大。

三、 货币政策与防范化解重大风险
1. 货币数量：2019年提出“M2和社融增速要与名义GDP 增速相匹配”，比2018年的“保持广义货币M2、信贷和社会融资规模合理增长”更具量化指标。

事实上，2017年以来货币供应与名义GDP 增速之间的差距持续缩小，2018年社融增速存量同比增长
9.78%，M2同比增长8.1%，而全年名义GDP 增长9.69%（图2）。

2. 传导渠道：2019年指向“实体经济特别是民营和小微企业”，并且规定了“国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上”的量化指标。

2018年则“引导资金更多投向小微企业、‘三农’和贫困地区”。

3. 防范化解重大风险：2019年要强化底线思维，坚持结构性去杠杆，防范金融市场异常波动，稳妥处理地方政府债务风险，防控输入性风险，要求相对原则性。

2018年则具体列举了打击非法集资与金融诈骗，债转股和企业兼并重组，金融机构风险内控，金融监管统筹协调，影子银行、互联网金融、金融控股公司监管，地方政府债务风险、违法违规举债与担保等。

图2：社融和M2增速要与名义GDP 增速相匹配
资料来源：Wind ，招商证券 四、 十大重点工作任务
从年度重点工作任务来看，2019年比2018、2017增加一项，各项任务排序也发生明显的变化（表1）：
1. 就业政策、供给侧结构性改革、三大攻坚战：2019年都上升为宏观政策，紧跟经济社会目标、积极财政政策、稳健货币政策之后。

2. 做好重点工作需要把握好三对关系：（1）国内与国际的关系、（2）稳增长与防风险的关系、（3）政府与市场的关系，三对关系当前的重点分别是国内、稳增长、市场主体。

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2015/122016/62016/122017/62017/122018/62018/12GDP:现价:当季值:同比%M2:同比%社会融资规模存量:同比%
3. 十大重点工作任务的排序，也反映了各自当前的重要性：首先是稳增长、保就业；其次是稳预期、激发市场主体；之后才是创新，这项中长期任务的重要性相比去年有所下降；第四位的释放内需潜力相比去年有显著提升，这同样与稳增长、保就业有关。

（一）逆周期调节：减税、降费、缓解企业融资难融资贵、地方政府债券、稳定和扩大就业。

（二）激发市场主体活力。

（三）创新引领发展。

（四）释放内需潜力。

（五）脱贫攻坚、乡村振兴。

（六）区域协调与新型城镇化。

（七）污染防治和生态建设。

（八）深化改革。

（九）全面开放。

（十）社会与民生。

（一）供给侧结构性改革：新动能、
制造强国建设，破除无效供给，“放管
服”改革，减轻税负和非税负担。

（二）建设创新型国家。

（三）深化改革。

（四）三大攻坚战。

（五）乡村振兴。

（六）区域协调。

（七）扩大消费和促进投资。

（八）全面开放。

（九）保障和民生。

（一）“三去一降一补”。

（二）深化改革。

（三）释放国内需求潜力。

（四）创新引领。

（五）农业发展和农民增收。

（六）对外开放。

（七）生态环境保护治理。

（八）保障和民生。

（九）政府自身建设。

五、收入分配格局的重要改革
综上所述，2019年《政府工作报告》的亮点一是逆周期调节，二是“国退民进”。

前者的目的是短期的稳增长、保就业；后者则是为了中长期的可持续发展。

但两者之间也存在着深刻的联系——逆周期调节在结构上更倾向于制造业、中小企业、居民就业，而责任则主要是由各级政府和国有企业承担，这实际上实现了“优化收入分配格局的重要改革”，方向上呈现出“国退民进”的特征，主要表现如下：
1. 重点降低制造业和小微企业税收负担。

主要措施包括：增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，保持6%一档的税率不变；同时继续落实小微企业普惠性减税政策。

2. 各地城镇职工基本养老保险单位缴费比例可降至16%，资金来源包括划转部分国有资本充实社保基金。

3. 全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元，资金来源包括中央财政要增加特定国有金融机构和央企上缴利润，一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右，长期沉淀资金一律收回。

地方政府主动挖潜，优化支出结构，盘活各类资金和资产。

4. 货币政策总量上要与名义GDP增速相匹配，结构上则要着力缓解企业融资难融资贵问题：加大对中小银行定向降准力度，释放的资金全部用于民营和小微企业贷款。

支持大型商业银行多渠道补充资本，增强信贷投放能力，鼓励增加制造业中长期贷款和信用贷款。

国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上。

5. 市场准入与创业创新方面：（1）缩减市场准入负面清单；（2）一般工商业平均电价再降低10%；两年内基本取消全国高速公路省界收费站；取消或降低一批铁路、港口收费；专项治理中介服务收费。

继续清理规范行政事业性收费。

（3）中小企业宽带平均资
费再降低15%，移动网络流量平均资费再降低20%以上。