城镇化过程中失地农民问题

城镇化过程中失地农民问题
1、前言
在中国由乡村化向城市化演变的过程中，尤其是在近十年快速的城市化过程中，农民的最基本生产资料“农业土地”转化为非农业用土地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。

农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，在中国城市化进程中成为一个新的边缘群体他们有一个特殊但贴合实际的称谓“失地农民”。

2、失地农民概念的界定。

农民，直接从事农业生产的劳动者，与土地有着天然而密不可分的关系。

关于土地的概念综合学界观点，有“自然土地”(Natural Land)和“经济土地” (Economical Land)之分。

一般意义上的农民失地是指农村居民丧失依据《土地承包法》所取得的家庭土地经营承包权。

本文所称的失地是指农村土地的完全权利的变迁，即不仅是农民失去土地的使用权，同时土地的所有权由集体所有变迁为国家所有。

失地农民可简要表述为一个国家在经济建设和社会发展过程中，因城市化和工业化用地而产生的失去土地的农民。

失地农民又有广义和狭义两种。

狭义的失地农民仅指因征地而失去全部土地的农民;广义上的失地农民不仅指本身依法承包了集体土地，但在征地中失去了部分或者全部承包地的农民，还包括失去土地的所有的家庭成员。

失地农民的土地被依法征收后,农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩。

土地的失去，就农民个人意愿而言，可分为主动性失地和被动性失地。

主动性失地主要是指农民为取得所希望的户口变更、职业转换、经济补偿等利益无力或不愿继续承包土地，自愿放弃使用权以及附着在土地上的一切权利。

被动性失地则是
指依据相关法律规定，国家、机构或个人为实现其需求而使农民放弃土地经营承包权以及其他衍生物。

本篇中的失地农民就属于被动性失去土地的农民。

3、失地农民的形成和问题。

改革开放以后，我国逐步放开了原有对人口流动的控制，大量乡镇务工人员开始向“珠三角”“长三角”“环渤海经济区”等地区大城市涌入，同时城市规模的不断扩大，且逐渐向周围乡村蔓延，由此我国城市化的进程被进一步加快。

本来乡村化向城市化过渡是社会发展所经历的必然过程，但由于我国特殊的国情:人口基数巨大。

导致城市化这一过程占用周边土地总量逐年上升，失地农民数量不断扩大。

大部分失地农民是不愿意土地被征用。

由杭州行政学院朱明芬主持的浙江省社科规划课题《城市化进程中凸现的突发性群体冲突及其防范——以城市边缘社区为例》中提到过，在所调查的在255个失地农民中，有186个农民不愿意土地被征用，占总数的72.2%。

从总体上看，大城市郊区的农民比中小城市郊区的农民更不愿意被征地。

年纪较大、文化程度较低、年人均收入水平较低的农民更不愿意被征地。

文化水平低的农民尤其是老年农民思想比较保守，又缺乏非农就业技能，他们更倾向于务农，不愿意土地被征用。

家庭年人均收入较低的农民，非农收入少，劳动力主要以农业和打小工为主，又无力投资自营工商业，征地后面临劳动力就业和生活保障双重困难，所以，他们也不愿意土地被征用。

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农民的土地被依法征用后，失去了赖以生存的劳动生产资料，已经不是完全意义上的农民，又不属于城镇居民，不能享受同城镇居民一样的生活保障，这样失地农民社会保障等诸多问题就浮出水面。

目前我国的农民失地问题突出表现在三个方面:
3.1、土地农转非速度太快，土地征占规模过大，失地农民群体越来越多。

近些年来，中国非农建设占用耕地每年达250万到300万亩，这意味着每年有250万到300万农民失地(按人均耕地1亩推算)，如果加上那些违法占用的耕地，则每年新增建设用地和失地农民的数量将更多。

国务院研究中心的一份《中国农村土地问题调研》报告显示:目前我国农村地区的土地现状与十八届三中全会设定的土地改革目标之间尚存在着诸多差距，其中包括土地承包权的流转、集体建设用地的交易、宅基地的流转交易、征地制度的改革等。

这份报告指出，值得注意的是高达到70%以上被调查村庄有出租土地现象，其中东部地区占比较高，中、西部较低;土地流转以村内流转为主，流转到村外的较少。

将土地流转给本村村民的利率，中西部比东部要高;租金方面也是东部发达地区高于中、西部，而大城市郊区农地的流转租金远高于一般城镇。

国务院研究中心一位专家曾指出，目前土地流转中出现的问题是农地流转没有培育出一个规范的交易市场，导致私人之间的交易无法进行，通常的方式是政府通过行政命令手段，通过搞运动的方式去推行土地规模经营的发展。

而政府的征地行为缺少必要的约束，公益性征地范围过宽。

这一点是由法律的不明确和相互矛盾造成的。

一方面，宪法和土地管理法规定国家出于公共利益需要，可以征地，但未对公共利益作出明确界定，另一方面，土地管理法又规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，也就是说，使用该土地必须启动征地程序
一些企业也往往打着土地流转的名义，在农村大规模圈地，而最终目的往往是“醉翁之意不在酒”，实际上这些土地的原所有者没有从中得到好处。

3.2、对失地农民补偿较低，分配较混乱。

1、现金补偿过低，补偿不到位。

目前，全国农村土地征用采用的主要是一次性现金补偿方式，补偿额度随地域变化，总体基本每亩补偿额约为3-12万元。

土
地征用补偿费在经过乡(镇)提留、村社留存后的剩余部分再按一定的方法分配到农户。

对失地农民而言，一次性现金补偿方式补偿标准过低，而征地力度偏大。

相对于农民对土地的预期收益而言，补偿过低。

一般来说，一位大中城市郊区农民的年农业纯收入在1万元以上，按土地承包期30年计算，其预期收益约为30万元，扣除已承包的年份，也在20万元左右;并且在目前物价水平下，依照河北省城镇居民人均消费性支出12531元/年计算，按最高标准补偿只够维持基本消费10余年，此后，失地农民生计将何去何从,但政府将征用的农村土地出让或拍卖给土地开发商时，增值达数倍、数十倍甚至数百倍，这些增值农村土地所有者并没有分享到。

而且一些征地补偿款迟迟不到位，进一步伤害失地农民的感情。

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2(征地补偿分配混乱，农民意见较大。

征地补偿分配混乱具体表现为以下三个方面:
一、乡镇违规参与征地补偿分配。

乡镇是政府基层组织，并非农村土地所有者，却违规截流征地补偿款，这种事件全国各地时有发生。

二、村集体与农民个体分配比例混乱。

各村对所留部分的使用方式不一样，利用效果也各不相同，农民感到很不平衡。

部分村没有将留存的征地费进行合理的投资利用，有的村由于决策失误造成上百万、上千万的征地费血本无归，还有的村干部贪污、挪用、侵吞征地费，使失地农民的保命钱白白流失。

三、失地农民之间的分配混乱。

大部分村按农业户口和农龄分配，有的村在综合考虑农业户口、农龄、口粮、田亩面积等因素后进行分配，有的村将劳动力安置补偿也按人头平均分配，从而使农村中的特殊人群因婚嫁、上学、参军等不能公平享受集体土地征用后的补偿收益，造成失地农民不满。

由此导致征地基层政府与村委、农民与政府、村干部与普通农民之间矛盾较突出。

3.3、失地农民的再就业困难。

上世纪90年代以来，在轰轰烈烈的工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，导致全国每年至少有300万农民成为失地农民。

由此累计到现在，保守估计失地农民已达3500万—4500万，这些失地农民已成为了一个庞大的社会群体，其中完全失去土地、没有工作的农民至少在千万规模以上，占失地农民的20,左右。

尽管有些地区经济发展很快，农民失地后得到的补偿也比较高，但有关调查显示，46,的失地农民失地后生活水平下降，部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，由此引发诸多社会矛盾。

在一些经济很发达的省份，征用市郊土地一亩地的补偿只相当于城镇居民3-4年的年收入，确实较低。

失地农民在就业困难主要表现在:
1、失地农民自身的因素。

由于目前失地农民大多处于城郊结合部,受思想观念影响,一部分人员在再就业过程中,期望值较高, 常常是“高不成低不就” “有人无事做,有事无人做”现象比较普遍;另一部分失地农民,表现出一定的“恋乡”情结,不愿外出寻找门路,单等着政府为他们解决就业问题;还有部分人习惯农村种田那种自由、自主的生活方式,经受不了工厂严格的劳动纪律的约束,适应不了加班加点和流水生产线劳动强度大的工作环境,宁愿在家等待寻找适合自己的工作。

随着经济的快速发展,企业逐步由劳动密集型向资金密集型和技术密集型转变,对劳动力素质要求普遍较高,而失地农民文化素质和劳动技能普遍低,参与市场竞争能力差,应对市场变化能力弱。

而且农村劳动市场根本不健全,组织化程度低,加上大部分农村失地农民向外转移以自发为主,盲目性和无序性较大,一些权益不能得到保障,职业稳定性差,缺乏可持续性和确定性。

这就直接导致那些年龄偏大,文化程度偏低,身体较弱的失地农民基本难以找到工作,即使是年轻力壮的能找到工作,从
事的也主要是一些技术要求不高的体力劳动或个体经营生意,在激烈的竞争中很难立足。

2、失地农民就业保障制度的缺陷。

我国农村的土地对农民来说,不仅具有经济价值,重要的是还起着就业和养老保障的这一特殊的功能。

长期以来,城乡社会保障涉及到农村社会保障的起点很低,而且政府对农村的社会保障投入很少,除少数发达地区依托乡镇企业拥有一些社区保障外,绝大部分地区养老、医疗等依靠国家农村社会保险不但保额较小，还没有失业保障,随着城乡发展的不同差距还在进一步扩大化;
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失地农民在失去了作为保障和就业载体的土地时,又无法享受与城市居民同等的社会保障权利,对再就业增加了困难度。

在征地后,许多失地农民只注重眼前利益,盼望多分到现金,而忽略了今后长远生存发展。

同时,社保现行实施政策的门槛较高,社会保障体系对失地农民的覆盖率低。

对于原本补偿费就偏低的失地农民讲,除去倒迁购房等硬性开支外,所剩无几,参保的能力有限,积极性并不高。

所以解决失地农民的再就业问题显得更加重要。

4、失地农民现状解决的措施建议。

对于失地农民而言,社会保险、再就业等问题是他们陷于各种生活困境的直接原因。

但解决失地农民再就业问题的制度供给明显不足,并且还存在着明显的社会排斥,特别是再教育机会不足、创业扶持政策缺位、信贷排斥等方面的社会排斥,极大地加剧了失地农民再就业的困难。

因此,消除社会排斥,针对性地向失地农民提供全面的政策支持,是解决失地农民再就业困难的必要举措。

1、完善征地制度,建立“失地失业”到“安置就业”衔接机制。

城市化的初衷是利于农民富裕,而不是造成大批农民的失地又失业。

为此应当缩小城乡差别,终止扩大社会分配不公。

当前,改革征地制度,制定更加科学、公平
公正的征地补偿标准,建立市场化的征地安置机制势在必行;在安置失地农民就业上确立“经济补偿、社会保障、就业服务”的三位一体共同帮扶失地农民;实行征地与失地劳动力安置同步衔接进行,使失地农民就业问题的顺利解决得到根本的保障。

为此政府机关适时开展在征用农民土地时,为失地农民的就业、创业提供一定的非农用地,用以构建城镇服务产业链或引进发展劳动密集型企业,使城市工业、服务业规模化、产业化、关联化，解决失地农民失地失业的问题。

2、建立健全失地农民的社会保障机制,解决养老、医疗等问题。

对失地农民建立社会保障机制,为他们提供保障体系,建立保障基金,实行社会基本养老保险、医疗保险和失业保险。

对达到退休年龄、又丧失劳动能力的失地农户,由劳动和社会保障部门按政策发放养老金;对生活确有困难且符合低保条件的,由民政部门纳入低保户，提供最低生活保障;并且在今后的土地征用收益中设立失地农民社会保障专项基金,用于失地农民参与社会保险时适当进行补助。

3、加强对失地农民的安置,保证农民失地不失业。

(1)建立失地农民再就业培训机构,并与相关企业单位，针对企业用工的不同需求,开展定向专业技能培训。

在培训费用上,应该根据“失地农民”的收入状况,多方面、多渠道地筹集培训经费,政府、征地单位和征地企业要按比列承担培训费用的绝大部分,“失地农民”个人可以承担一部分培训费用,但是要充分考虑其负担水平,不能太多。

(2)积极拓宽失地农民就业渠道,动员社会各界发挥自身优势,共同参与、关心、支持失地农民就业工作。

在招商引资中适度发展劳动密集型企业,努力吸纳更多的劳动力就业。

鼓励失地农民转变就业观念自谋职业。

引导失地农民积极主动地适应市场经济的变化,适应再就业的需要。

4、出台优惠政策,加大自主就业创业扶持力度。

尽快出台完善相关优惠政策，对自谋职业和自主创业的失地农户提供相关的政
策优惠,如实行税费减免、提供免息小额贷款等扶持措施。

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5、总结
总之在工业化、城市化的牵引下让更多农民离开土地,完成人口、资源的优化
整合,符合我国经济发展的客观趋势。

农民失地不仅是历史发展的需要,也是时代进
步的表现。

科学、合理地离开土地,不仅符合政府的愿望,也是多数农民的利益。

城
市化的进程所带来的问题就是农民顺利城市化和就业。

所以在对被征地农民的就业
和保障问题上要通盘考虑,做好就业和社会保障的有机结合,全方位保障失地农民的
切身利益,使农村经济尽快融入市场经济发展的良性轨道,加快城市化进程的步伐。

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