水污染—美国的法律控制机制及对我国的启示

水污染--美国的法律控制机制及对我国的启示
二、美国水污染法律控制的成功经验
根据美国国家环保署的估计,“现在全国约60%的河流、湖泊和港湾都适合钓鱼与游泳……点源污染排放减少了大约90%.” “25年前污水处理厂只为8500万人提供服务，今天有17300万人享有充足的废水处理设施。

”能够获得这样的成就，得益于成功的法律控制机制:
第一，命令控制机制.美国是命令控制型的环境管理模式的发源地。

［4]这种模式所推崇的强制性的行政管理逐渐发展成为世界各国水污染防治和水环境管理的主要方式.该模式在美国主要表现为由联邦机构制定水污染控制的基本政策和污水排放标准，由各州实施的强制性管理制度.这种管理制度以基于污染控制技术的排放标准管理为主，以水质标准管理为补充，以总量控制和排污许可证为主要内容。

《联邦水污染控制法》半个多世纪的变迁可以清晰的体现出命令控制机制的形成和发展。

首先,从权力角度看，控制水污染的行政权力逐渐产生了向政府中的某个特定部门聚集、向联邦政府聚集的趋势。

行政权力的集中与效力等级的提升，能避免各机构在控制水污染时仅从自身利益出发而忽视整体利益，能加强各机构之间的分工合作以减少权力设置的重复和空白，从而较好的实现了全美国水污染的统一监督管理。

所以权力越是集中并趋向单一管理主体,其管理责任就越明确，各主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小，对水污染的控制就愈为有力。

其次，从内容看，联邦立法与地方立法效力清楚:中央管理与地方管理权限分明.具体表现在：
1、由联邦制定荃本的水污染控制立法，各州在此基础上可以制定本州的水污染控制立法和标准。

但各州的立法和标准至少要达到联邦立法的水平。

例如，《联邦水污染控制法》第510条规定:“各州、政府分支机构或州际机构不能采用或实施比依照本法确立的任何排放限制、排放标准、禁止性规定、污水预处理标准或执行标准更宽松的标准."鼓励各州实行高于联邦立法的标准，但是不得与联邦立法精神和具体内容相抵触。

各联邦机构必须同其他非联邦机构一样遵守各州的规定.
2、在各州之上建立联邦环保局,统领全国的水污染控制工作和水污染控制法律的实施,监督各州和地方政府对联邦立法的执行.例如，《联邦水污染控制法》第309条（a）(1)规定：“当联邦环保局长发现违反该法的行为时可直接对违法者采取执行行为(如发布通知令其矫正或对其起诉等),亦可通知有关州政府,提请州政府采取行动.如果州政府在联邦环保局发出通知后
30天内未采取适当的执行行为，联邦环保局可对违法者采取执行行为。

" 各州如果需要依据具体情况改变联邦立法在各州的执行，必须得到联邦环保
局的同意。

在各州无法达到联邦立法的规定时，由联邦环保局直接替代各
州的水污染控制机构执行联邦标准.例如《联邦水污染控制法》第309条（a）(2）规定:“当联邦环保局长发现由于州未能有效的实施许可证计划和排放限制而导致该州普遍存在违反本法规定的现象时，它必须通知州政府。

如果
在发出通知30天以后该州仍然普遍存在违法现象，它必须公告这一情况并取代州政府执行许可证计划和排放限制。

通过以上分析可以看出，命令控制机制的实行确立了单一权力结构和
单一行政领导系统.因为环境资源是一种公共资源，个体对公共资源的自由选择与利用和社会对公共资源的分散管理只能产生破坏性的竞争。

所以集中、强制的管理模式有利于保护环境资源。

更重要的是，由于水污染的流
域性特点，这种机制的确立能从全流域资源保护的高度，摒弃地方保护主义，实施对水资源的统一管理。

但是命令控制机制在美国也显示出一些弊端，包括：由于信息不足或扭曲使得国家标准脱离现实、国家干预不够科
学和成本过高等问题.
第二，利益协调机制。

资源分配本身就是一种利益的分配。

在美国的
水污染控制历史上，没有联邦政府的财政支持,州和地方政府不大可能实行充分的污染控制。

美国联邦政府自1948年《联邦水污染控制法》颁布以来在水污染控制方面投资力度逐渐加大，尤其是1972年《清洁水法》颁布以来。

“联邦、州、部落和地方政府为了成功控制水污染自1972年以来投资
近1000亿美元……政府成功建设近14000个市政污染处理设施。

”“在1972年~1996年间，公家和私人花费在水污染控制上的所有资金估计为7000亿美元……为了保护水域，环保署将在2000年-2019年间花费5360亿美元在废水基本设施的建设与维修上。

”在美国，绝大多数的公有处理厂使用二级处理仅仅是因为联邦政府为新处理设施的建设承担最大份额的费用,而地方政府对暴雨排放的处理并不积极是因为它们要自己承担全部费用.很难想象没有联邦政府在财政上的大力支持，美国的水污染控制现在会是一个什么
状况。

第三，经济刺激机制。

美国是一个市场经济发达的国家，在上世纪70年代，为了使环境法不以公共利益为名过多地损害市场主体的根本利益,调动市场主体参与水污染控制工作的积极性，运用市场手段、遵循市场规律,使公共利益和个体利益能达到双赢,美国在其环境法和环境管理活动中较好地运用了经济学的理论和思想，在环境法中确立了水污染控制的经济刺激
机制。

经济刺激措施一般有肯定的刺激措施如环境补贴和课税扣除以及否定
的刺激措施如环境税收和环境税费。

环境补贴和课税扣除一般由政府对治
理污染的企业给予无偿财政援助或扣除其上缴的税收,而环境税与环境费是由工业企业或其他排污单位向国家上缴一定的税和一定的资源费。

另外低息或优惠贷款与价格机制也是政府的选择。

为弥补企业兴建防
污设施资金的不足,美国政府往往提供比市场利率低的贷款以及通过使企业将外部不经济行为的污染防治,视为商业活动的一部分，将污染防治边际成本内化为必要的生产成本的办法来刺激企业的水污染控制。

排污权交易或许可证交易也常常被用来减少水污染.例如,影响布什政
府环境决策的保守派就极力主张通过许可证交易来控制水污染,他们认为许可证交易有如下优势:首先许可证交易能够减少获得环境目标的总成本；其次，许可证交易能够减少水污染控制规则的成本，并以此为基础制定更严
厉的环境规则；再次，许可证交易能够鼓励新的环境技术的开发，并能带
来更低成本；最后，许可证交易能够给非赢利的环境组织提供从事许可证
买卖的机会,也因此能直接导致环境的改善。

因此它不但能够消除企业之间过高的污染处理成本,充分利用低成本的污染处理，而且还提供了在时间上的合理调节以降低污染处理成本。

另外该交易政策规定：企业自己减少的
排污量如果不出售,可以存在指定的信托机构里,以备日后再用,或者以后再
出售给其他企业。

这就给了企业充分的回旋余地。

企业利用设备更新或技
术改造的机会减少污染物的排放，可以节约经费。

如果没有排污权的信托
贮存，企业可能没有积极性来利用设备更新的机会增加一些投资以减少排
污量。

实践证明,美国政府采取的各种经济刺激手段既激发了企业的积极性,
也很好地控制了水污染形势，真正实现了双赢.
第四,公众参与机制。

公众参与是符合环境管理特点的富有成效的制度，在美国环境法理论与实践中具有重要的地位和作用。

特别是命令控制机制
的高成本、低接纳性、低应变力、对相对人的高度强势和利益协调机制的
标准模糊、操作随意性大以及经济刺激机制的覆盖面有限、利益异化等缺
陷暴露出来后,公众参与环境保护形成对行政法律机制的制衡和对环境调节市场机制的监督，有利于改变环境保护的困境。

这一机制在水污染控制中
的作用是十分明显的.
公众是推动美国的环境保护、环保立法最为关键的因素。

美国公众的
民主意识比较强，有很强的维权意识。

进入20世纪以来，随着工业的发展,环境污染也越来越严重，美国公民很早就强烈要求维护自己的环境权益。

除了通过个人表达自己环境权益的诉求外，美国还成立了很多公民环保团体。

这些众多的环保团体甚至可以把全国的民众组织起来维护自己的环境
权益、推动环保事业的发展。

他们可以通过多种形式来发挥巨大的影响力：公民诉讼；自发组织起来对污染者和政府施加压力；举行演讲会、展览会
来进行环保宣传教育;进行游说来影响国会或州议会的环境立法活动等等。

例如1965年的《水质法》正是由于环保团体和公众的强烈呼吁进行了修订,制定了水质标准要求；1972年的《清洁水法》也正是由于圣·芭芭拉海峡的油污泄漏事件造成极严重的水污染后,在环保团体和公众的强烈要求下对《联邦水污染控制法》进行了重写式的重大修改。

此外，在《联邦水污染控制法》开篇的国家目标和政策宣言中也明确
规定:各州及联邦环保局长应当明确规定、鼓励、资助公众参与联邦环保局或任何州政府依照本法建立的项目、计划、排污限制、标准、规定的制定、修改和执行.该条明确了公众参与机制在水污染控制中的地位,明确了国家
对公众参与水污染控制的积极态度，为公众参与机制发挥作用奠定了法律
基础.
公众参与机制是命令控制、利益协调机制和经济刺激机制的有效补充，公众是自己利益的最好评价者，当他们的利益受损,他们会主动地维护自己的利益,具有积极性和参与的广泛性。

而且，公众参与机制还有利于提高民众的环境保护意识，有利于保证政府环境保护部门的廉洁性。

因此，公共
参与机制在美国的水污染控制中取得了巨大的成功.
第五，法律执行机制。

有效的法律执行机制是法律控制能够成功的关键。

国会曾经总是更愿意制定严格的规则要求而不大喜欢制定有效的执行
机制。

1948年和1956年立法为防止美国州与州之间的污染问题建立了一个糟糕的协商体制,而1965年的修订案也没有为水标准的设立建立一个有效
的执行机制。

所以在20世纪60、70年代以前的美国在水污染控制方面的
效果很小，主要是因为没有一个有效的执行机制。

这种情况在1972年修订案中有了改善,该法案规定了行政、刑事与民事方面的惩罚措施。

行政制裁措施包括行政守法令和行政罚款;民事制裁是针对违反许可证和行政守法令的行为的，由法院做出强制令和处以民事罚款（赔偿金)；除此外,该法规定了比较严厉的刑事制裁。

刑事制裁措施主要有罚金和监禁。

对严重的违法行为可以处以高达25万美元以下的罚金，或15年以下的监禁,或二者并罚。

刑事制裁对象不仅包括违法排污者,还包括故意伪造、谎报法律规定上报或保存的文件资料或故意伪造、破坏、篡改监测
设施和方法的人。

更重要的是1972年立法授权环境组织在环保署没有履行责任的时候可以执行法案。

1987年修订案规
定行政机关可以强制执行民事罚款使行政执行措施更有效.
三、美国水污染法律控制机制的不足
美国的水污染控制，无论在立法或者执法方面，都取得了巨大的成就。

但是囿于政治体制以及其他一系列原因，美国水污染法律控制也存在一些
不足之处：
首先,两党轮流执政阻滞水污染控制立法的顺畅进行。

美国的共和党长期主张自由贸易,积极维护商业集团的利益。

所以出于维护支持自己的财阀的利益，共和党在环保、水污染控制方面常常踯躅不前。

而民主党则比较
关注公众的民主权利、比较关注民生.共和党相比于民主党而言远不支持环保措施.因为共和党比民主党获得了更多的财阀的支持,他更愿意接受财阀
对严格的环境规章与政策的抱怨,主张维护支持自己的财阀的经济利益。

只
有当共和党自己想要保护环境的时候，或者感到来自国会或民众的压力要
这样做的时候,对商业的关心可能导致政府寻求有价值的革新,这种革新可
以减少成本和其他环境保护的压力。

但是如果共和党没有看到保护环境的
政治需求，那么财阀的影响就会促使他出台一个宽松的环境政策标准。

由
于这种影响，延迟达到《清洁水法》规定的目标成为不可避免的现实。

如《清洁水法》要求POTWS在1977年前提供“二级处理”,在1983年前提供高级处理。

但后来“二级处理”延期到1988年7月，取消了高级处理.该法还规定在1983年前采用BAT标准,但是1977年的修订案延长了这个期限，对于有毒污染物的识别延长到1984年,而对于没有分为有毒或常规的污染物则
延长到1987年。

其他延期的还有诸如：有毒污染物排放限制的颁布，技术基础标准的建立,对没有达到水质标准的水体的指定以及日最大总量负荷的建立等等。

当然这里面也许还有科学不确定性、机构资源不充足等方面的原因。

但也正是这种利益的冲突加剧了环境保护的不确定性、水污染控制
的不确定性.
其次，主管机关环保局的两难境地.美国环保局面临四个方面的难题:
第一个方面的问题涉及到环境法规的复杂性和它们倾向于承诺在很短时间
里会取得巨大的收效.如《联邦水污染控制法》承诺了“安全"的水质量,号召制定成千上万的排放标准,给环保局下达了众多的重要任务。

要求在180天内完成,但过了30年后,这些任务还在贯彻执行之中.第二类问题与不完全遵照颁布的标准有关，并由于能力所限，不知道违背了哪一条标准以及哪一
个污染源应对此负责.第三个普遍性的问题是环境法规在目标制定上强调绝对主义.最后或许无法避免的问题是，环境法规已将再分配目标的因素渗入其中,并且这些目标通常与环境目标相抵触。

对环保局来说，这些难题的关键是立法机关经常制定一些很难达到却又不得不执行的目标、标准.最后因为利益冲突不得不进行利益协调，使没有多大实际权力的环保局左右为难。

因此,30年前制定的目标30年后还是没有达到。

所有这些造成的最严重的后果也许就是一直到现在对包括农业暴雨排放在内的非点源的水污染控制
国会仍然拿不出一个有效的办法来。

第二章我国的水污染及法律控制现状
一、我国水污染的现状
伴随着近年来经济的快速发展,在取得越来越过经济成果的同时，对于水资源的污染也越来越严重，国家环境保护总局在“世界环境日”当天发布1999年度《中国环境状况公报》指出:,我国的主要河流有机污染普遍，水源污染日益突出。

七大水系中，长江干流水质良好，达到二类或三类水质;黄河五类水质占了114人监测断面中的63。

1％；珠江42个监测断面中，三类和四类水质各占一半，松花江处于中等污染水平,淮河干流以三类水质为主，支流为四类至劣五类为主；海河污染严重,52个监测断面中五类及劣五类占了49。

7％；辽河污染严重，52个监测断面中五类水质占69。

3％。

另
据水利部门对全国10万公里河流的调查，被污染河流己占半数,其中有4万公里河流不符合渔业水质标准，2400公里河流鱼虾绝迹.大型淡水湖泊中，太湖全湖处于富营养状态，滇池富营养化依然严重，巢湖营养状态指数有
所下降，但仍属富营养状态；洞庭湖、洪泽湖水质较差;白
洋淀污染较重。

全国多数城市地下水受到一定程度的点状和面状的污染，局部地区的部分指标超标,污染有逐年加重趋势。

部分地区过量开采地下水，水位连续下降,己引起地面沉降、地面塌陷、地裂缝和海水入侵等地质问题,并形成地下水位降落漏斗。

海洋污染恶化趋势仍未得到有效控制。

其中东海污染量最重，其次是渤海，南海水质相对较好。

四类和超四类水
质分别占到14.95％和31.52％;一类水质只有14。

67％。

1999年中国海域共记录巧起赤潮,比上年减少7起.其
中以7月13日至17日发生在辽东湾的夜光藻赤潮面积最大，达6300平方公里。

素有“五里一纵浦,七里一横塘"的江南,虽然河流纵横、湖泊棋布，但今天几乎全部受污染,水质浑浊泛黑，泛白甚至泛红，戏称酱油河、奶油河、红水河，恶臭刺鼻。

苏州城内河道，臭水滞留在古朴的水桥与典雅的
民居间；京杭大运河河水一片黑糊，船犹如在大臭水沟里航行;许多河流湖泊鱼虾绝迹，即便有鱼也不能食用,就连“太湖三宝”之一的银鱼也已消失。

随着水源恶化，取水困难,地方病区域扩大，流行迅速。

江南水乡尚且如此,贫水的西北、华西地区，特别是城市就更为严重.[5]总的来说，我国目前水污染主要有以下几种：
1、工业污染:
工业生产是水污染的重要因素。

其中主要是化工、造纸、印染、制革、电镀、炼油、炼焦、放射物、采矿等造成的水污染最为严重。

2、农业污染：
主要是农药、化肥的过量使用造成水污染。

3、生活污染:
尤其是城市和风景旅游区生活中的粪便及有机废水造成的水污染.
4、航运污染：
船舶排放含油（煤）污水,生活污水和运载、油、煤及有毒物质等溅漏造成江河水的污染。

如长江航道每年都发生有毒货物溅漏或倾覆江中的河
水污染事件。

5、养殖业污染:
由于渔业养殖投放铒料、鱼药造成水体的污染。

二、我国水污染的法律控制现状
我国于1984年5月H日六届人大五次会议通过并颁布了《中华人民共和国水污染防治法》，同年11月1日实施；2008年2月28日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议又修订通过《中
华人民共和国水污染防治法》（2008修订)。

这对推动我国的水污染防治和保护水资源方面起了巨大作用，特别是修正后的水污染防治法，更使我国
水污染防治工作进入了一个崭新的阶段。

现今阶段，党和国家把环境保护
作为一项基本国策，提到重要的位置,在党的十七大报告中，胡锦涛总书记明确提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式"。

由于我国江河流向特点是由西向东横贯全国，水资源规划对国土整治
和生产力布局影响极大,我国也在改革开放、城市建设整体规划和发展社会主义经济的同时，认识到水资源对经济发展和人们生活的重大影响和作用。

我国水污染防治的立法进程开始于1979年的《环境保护法》(试行）,第一部防止水污染的综合性专门法律是1984年的《水污染防治法》，根据1988年《水法》(2002年颁布的《中
华人民共和国水法》），随后1995年颁布了中国第一部流域性法规《淮河流域水污染防治暂行条例》,部分省、市也针对本辖区的水污染防治工作制定了一些地方性法规，如《江苏省太湖水污染防治条例》、《江苏省澄
湖水源水质保护条例》等行政法规.《水污染防治法》在1996年经修改重新公布施行，新法根据国内的生产、生活环境中水污染状况和自然水流域的
现状，增设了一些非常重要的内容,例如按流域或者区域制定水污染防治规划、城市污水集中处理制度等。

《水污染防治法》的立法目的在于“防治水污染，保护和改善环境，以保护人体健康，保证水资源的有效利用，促进
社会主义现代化建设的发展”。

第三章美国水污染法律控制机制对我国的启示
一、政府要解放思想，鼓励公众参与水污染控制与环境保护。

美国水污染法律控制的成功经验已经告诉我们：公众参与是推动环境
保护与环保立法的最关键因素。

从美国《联邦水污染控制法》的制定到以
后的10多次修订,无一不是公众推动、监督、强烈要求的结果。

所以如何进行宣传教育、如何进行制度设计来调动广大公众参与环境保护、水污染防治的热情与积极性是我们目前面临的一个重大课题。

二、法规的稳定性、灵活性与适当性相结合。

法律、法规要保持稳定性才能维持它的权威性,但根据形势的变化对法律、法规适时进行修改也是保持它的生命力的关键所在。

美国联邦的水污
染控制法自1948年颁布以来，先后进行了10多次的修订.每次修订都根据当时的具体情况做了适时的改进.而我国的水污染防治法自1984年制定以
后只在1996年和2008年进行了两次修订.如何根据形势的发展进行重要的修订是当今我国水污染防治的一大课题。

另外,从美国立法的教训中可以看出,根据不同时期的政治、经济、环境以及社会的发展状况制定合理的、适当的环境标准与环境法规是环境保护
成功与否的又一关键因素.
三、改变环保理念。

首先，要树立资源有价值的理念。

长期以来人们认为水、空气等乃自
然存在之物,人人可以据为己有。

这种片面的观点导致了人们可以随意破坏环境、掠夺自然资源,造成水等自然资源严重匮乏，水环境被严重污染。

其次,坚持环境优先的科学发展观。

美国1996年的可持续发展战略的主要目标则是环境优先,而我们的目标是发展经济。

党的十七大，把保护环境。

保护水资源提到一个非常重要的位置来，所以，当前,我们最重要的是要逐渐改变行政官员“经济优先”的发展理念，树立“保护环境”“保护水源"的可持续发展思想。

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【作者简介】
陈海宏，男，山西财经大学研究生学院,研究方向环境与资源保护法学。

【注释】
[1］Boston College Enviro nmental Affairs Law
Review[N］·2005,Vol.32,Iss.3，P527～598.
[2] Environmental Law and Policy Nature，Law, andSociety (3rd
edition)[M]·Aspen Publishers, 2004.
[3］王曦·美国环境法概论［M]·武汉:武汉大学出版社，1992.
[4］王晓冬:《中美水污染防治法比较研究》，(2003年中国环境资涯法学研讨会（年会)论文集》，第829页.
[5］王小芳，杨玲娟，从我国水资源的现状论水污染治理的策略[J],天水师范学院学报,2001。

10.。