上海市社区居委会自治研究以江苏路街道为例

2013年度在职人员申请硕士专业学位论文学校代码：10269
学号：51101600112
上海市社区居委会自治研究
——以江苏路街道为例
院 系： 公共管理学院
类 别： 公共管理硕士
领 域： 公共管理硕士
指导教师： 吴志华 教授
申 请 人: 杨丽琼
2013年3月完成
2013’ Professional Master’s degree thesis
University code: 10269 Graduate code: 51101600112 East China Normal University
Research on the resident’s committee autonomy of Shanghai
——A Case of Jiangsu Road Subdistrict Office
School: School of Public Administration
Major: Master of Public Administration
Direction: Master of Public Administration
Tutor: Professor Wu Zhihua
Graduate: Yang LiQiong
March 2013
华东师范大学学位论文原创性声明
郑重声明：本人呈交的学位论文《上海市社区居委会自治研究——以江苏路街道为例》，是在华东师范大学攻读硕士/博士（请勾选）学位期间，在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。

除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。

对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。

作者签名：日期：年月日
华东师范大学学位论文著作权使用声明
《上海市社区居委会自治研究——以江苏路街道为例》系本人在华东师范大学攻读学位期间在导师指导下完成的硕士/博士（请勾选）学位论文，本论文的研究成果归华东师范大学所有。

本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位论文，并向主管部门和相关机构如国家图书馆、中信所和“知网”送交学位论文的印刷版和电子版；允许学位论文进入华东师范大学图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位论文加入全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。

本学位论文属于（请勾选）
（）1.经华东师范大学相关部门审查核定的“内部”或“涉密”学位论文*，
于年月日解密，解密后适用上述授权。

（）2.不保密，适用上述授权。

导师签名本人签名
年月日
* “涉密”学位论文应是已经华东师范大学学位评定委员会办公室或保密委员会审定过的学位论文（需附获批的《华东师范大学研究生申请学位论文“涉密”审批表》方为有效），未经上述部门审定的学位论文均为公开学位论文。

此声明栏不填写的，默认为公开学位论文，均适用上述授权）。

杨丽琼硕士学位论文答辩委员会成员名单
姓名职称单位备注孙荣教授同济大学主席石云教授华东师范大学
高恩新副教授华东师范大学
论 文 摘 要
随着经济体制改革和民主政治建设的发展，社区建设已成现代城市社会发展的热点和焦点问题。

而居委会作为社区建设的最基层组织，实现自治已经是发展的必然趋势。

居委会是基层群众性自治组织，更是建立居民和政府良性互动的桥梁和纽带，是人民实践民主政治的重要渠道和方式，是推进社区自治建设的最基层核心组织。

因而发展培育居委会自治，培养居民的自治参与意识，拓宽居民自治参与渠道，提高居民自治能力，具有重要的现实意义。

社区管理从最初的“单位制”发展到社区自治，对政府提出了更高的要求，它是对政府管理能力的考验，也需要我们政府拿出新的管理措施来解决新时代所带来的新问题。

社区管理体制改革之后，一方面居委会被明确为基层自治组织，另一方面，由于体制影响，居委会的行政化色彩依旧浓重，这也是居委会体制改革的难点和重点。

本文将研究上海市居委会自治的发展现状，并以长宁区江苏路街道为个案进行分析，从中发现当前上海市社区居委会自治发展存在的问题和原因，并提出建议，以使上海市社区居委会自治得到更全面、完善、长足的发展。

本文从社区的发展着手，由社区自治引申到社区居委会自治，并通过相关理论进行论述，从理论上对社区和社区居委会自治进行了界定。

然后围绕上海市社区居委会自治进行阐述，讲述了上海市社区居委会自治的发展、现状、存在问题以及问题产生的原因。

同时以江苏路街道为例进行个案分析，找出江苏路街道居委会自治过程中的问题，例如：自治覆盖范围有限、自治体系碎片化、可持续性不强等。

最后对上海市社区居委会自治提出自己的建议，如：建立健全社区居委会自治法律、法规，明确居委会自治主体法人地位；重塑居委会和政府、物业、业主委员会等社会组织之间的关系；扩大居委会民主程度，提高居民参与自治意识；创新居委会自治运作机制。

本文的目的在于作为一名街道工作者，结合工作中遇到的情况，找出现在社区自治中存在的问题，提出对社区自治的一些想法，希望进一步推进社区自治的完善，为更科学、合理地开展社区管理提供一些可行性的措施和方法。

关键词：社区；居委会；居委会自治
ABSTRACT
With the development of economic reform and the building of democratic politics and the rise of neighborhood committees autonomy is the inevitable trend of social development. The neighborhood is residents self-management, self-education, self-service grass-roots mass self-government organizations. It is built from the benign interaction between residents and government bridge and link people to practice the democratic political channels and ways, and promote the construction of community autonomy core organization. Therefore promote the neighborhood committee autonomy, cultivate the sense of participation of the residents, broaden the channels for residents to participate in and improve the capacity for self-government, and has important practical significance. Community management to community self-development from the initial system of units, the government has put forward higher requirements, it is a test of the government management capacity, our government also needs to come up with new management measures. Reforms, on the one hand, the neighborhood committee to clear the grassroots autonomous organizations, on the other hand, because of institutional impact neighborhood administrative color remains strong, which is difficult and key neighborhood committee system reform. This article studies the Shanghai neighborhood committee autonomous development status, and case analysis, Jiangsu Road, Changning District street, and found the problems and causes of the current autonomous development of the community's neighborhood committee of Shanghai, and make recommendations to make Shanghai community's neighborhood committee autonomy is more comprehensive, complete, considerable development.
Proceed from the development of the community, by the community autonomy extended to the community's neighborhood committee autonomy, and discusses the relevant theory, the theory of the autonomy of the community and the community's neighborhood committee defined. Then around Shanghai, the community's neighborhood committee autonomy elaborate about the development of the Shanghai community's neighborhood committee autonomy status quo, there is a problem and the existence of reasons. Street in Jiangsu as an example a case analysis to identify the problem in the autonomy of the Jiangsu Road neighborhood streets, such as: limited autonomy coverage, autonomous system fragmentation, sustainability is not strong on. Finally, the Shanghai community's neighborhood committee autonomy to make its
own proposals, such as: to establish and improve the community's neighborhood committee autonomy laws, regulations, clear the neighborhood committee autonomous body corporate status; reshaping the neighborhood committees and government, property owners' committee and other social the relationship between organizations; to expand neighborhood committees degree of democracy and improve the awareness of residents to participate in self-government; the innovative neighborhood committees autonomous operation mechanism. The purpose of this paper is that as a street worker, combined with the situation encountered in the work to identify the problems of the community autonomy, put forward some ideas for community autonomy, and hopes to further promote the improvement of community autonomy for more scientific and reasonable to carry out community management measures and methods of feasibility.
Key Words：community；residents committee；neighborhood committee autonomy
目 录
第一章 绪论 (1)
一、研究的目的和意义 (1)
二、国内外相关研究综述 (2)
三、研究方法与论文框架 (5)
第二章 相关概念和理论基础 (7)
一、社区居委会自治及其相关概念界定 (7)
二、社区居委会自治的理论基础概述 (9)
第三章 上海市社区居委会自治的现状及问题 (12)
一、上海市社区居委会自治的发展 (12)
二、上海市社区居委会自治的现状 (14)
三、上海市社区居委会自治中存在的问题 (17)
四、存在问题的原因分析 (23)
第四章 上海市江苏路街道居委会自治个案 (25)
一、江苏路街道及居委会自治概况 (25)
二、江苏路街道居委会自治的现状 (26)
三、江苏路街道居委会自治的成效及问题 (31)
第五章完善上海市居委会自治的若干建议 (37)
一、确立居委会自治法人地位 (37)
二、加快社会组织培育发展 (37)
三、重塑居委会与相关组织之间关系 (38)
四、提高居民参与自治意识 (39)
五、拓宽居委经费来源 (40)
六、创新社区居委会自治运作机制 (40)
结语 (45)
参考文献 (46)
第一章 绪论
一、研究的目的和意义
（一）选题背景
我国经济正以前所未有的速度迅猛发展，而社会建设速度却明显滞后于经济发展，而由于社区建设滞后所带来的问题也正逐渐显现，社区作为城市最基本的社会空间，是各种利益的交汇点。

而居委会作为社区自治建设的国家行政权力的最底层，是社会管理体制改革的重要组成部分，是现代国家多层次治理的重要方式，更是现代国家制度的重要组成部分。

居委会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

它不仅联系起居民和政府，更是人民群众履行民主自治的重要方式和途径，它是我国开展社区自治的最基层最贴近群众的关键性的核心组织。

随着现代社会经济的快速发展，居民群众自治意识的不断增强，居委会需要管理的社区事务更加繁复，工作强度不断增加。

在服务需求不断增加，工作压力不断加大的同时，居委会还面临着工作人员行政化、工作关系不顺、经费来源行政化、工作人员文化程度普遍偏低、居民自治意识不强等问题，影响了居委会自治功能作用的发挥，进而影响了社区自治建设的整体进程。

为了充分认识辖区会各居委会自治建设，更全面地掌握基层民主的具体领域和实践方式，进一步探索居委会处理社区公共事务的新机制、整合社区资源要素的新模式、居民参与社区自治的新路径，在社会转型背景下深化社区建设理论研究，对于促进社区自治实践的发展有着重要的意义。

（二）研究目的
社区自治已不是一个新的概念，但随着社会的发展，人们自治意识的加强，社区自治这个概念又重新回到了人们的视线中。

如何从根本上体现居委会的群众自治组织性质，如何更有效地培育居民“社区意识”、强化居民社区自理的价值认同、建立群众参与与监督机制更是社区管理服务工作面临的崭新课题。

本文将通过研究上海市社区居委会自治的发展现状，找出上海市居委会自治中发现的问题及问题产生的原因，并以长宁区江苏路街道为个案进行分析，从中发现当前上海市社区居委会自治发展存在的问题和原因，并提出建议，以使上海市社区居委会自治得到更全面、完善、长足的发展。

（三）研究意义
居民委员会是社区的核心，是联系政府与居民的桥梁，也是社区各种非赢利组织与街道、居民沟通的纽带。

居委会在社区建设中具有举足轻重的作用。

随着社会的发展，经济的变革，社区居委会如何更好的发挥自治发展对政府提出了更高的要求，它是对政府管理能力的考验，也需要我们政府拿出新的管理措施。

同时，居委会自治的改革与发展也将推动社会建设，带动经济发展，最终提升政府的管理能力并提高居民生活质量。

因此居委会的管理在社区管理中扮演着十分重要的作用，本文通过探索当前形势下上海市居委会自治建设的有效措施，以期上海市城市社区居委会自治能有更好的发展。

二、国内外相关研究综述
（一）国外相关研究综述
1958年，桑德斯(Irwin Sanders)的《社区论》发表，标志着“综合社区”时代的到来，“综合社区”概念科学地揭示了社区发展的动力学原理，为社区发展提供了过程、方案和方法模式，极大地丰富了现代化的理论和实践。

桑德斯认为社会导向型社区管理模式又可称为社区居民自治模式，由居民的中心组织为主体，同时联合社区内其他组织部门进行共同治理。

当然，从目前的社会经济条件与社区建设的实际看来真正意义的社区自治实现还需一个很长的历史阶段。

Harolf F．Kaufman的研究中更加倾向于对自我管理型社区的前途进行探讨。

因为社区具有天然的人员优势，因为社区作为基层的社会单位更容易用社会自身的力量进行运作。

西方的社区组织既是独立的机构，又是自发的组织。

一些社会学家倡导一种运用一种特殊方式发展社区自助力量的构想，试图解释社区规划的方法。

总之，外国的社区具有先天的社会优势与组织优势。

我们应当从中看到，政府与其他的社会组织都应当鼓励并宣传居民参与与社会互动的优越性。

从社会经济角度分析，西方社区的发展是在比我国经济更为优越的条件下发展的社区，因此市场就拥有天然的强大力量。

她把社区作为一个互动并发展的系统。

（二）国内相关研究综述
在使用文献分析法研究“上海城市社区居委会自治”时，作者利用当前中国知识资源总库-CNKI系列数据库和强大的网络资源（谷歌、百度等）分别以“社区自治”、“居委会自治”、“上海市居委会自治”三个关键词为字段查阅了大批的
文献资料。

现将相关文献检索的数据罗列如下（见表1）：
表1：相关文献检索结果
查询字段 查询工具
时间 文章数 CNKI 系列数据库
2005年至今 17040 谷歌学术搜索
2005年至今 39500 以“社区自治”
为查询（搜索）题目 百度高级搜索
全部时间 1650000 CNKI 系列数据库
2005年至今 5922 谷歌学术搜索
2005年至今 6130 以“居委会自治”
为查询（搜索）题目 百度高级搜索
全部时间 421000 CNKI 系列数据库
2005年至今 731 谷歌学术搜索
2005年至今 2220 以“上海市居委会自治”
为查询（搜索）题目 百度高级搜索
全部时间 381000
注：以上数据截止到2013年1月。

目前国内社区自治正处于摸索阶段，各地也开展了适合自己地方特色的自治研究，理论界对社区自治也提供了相应的理论依据。

随着理论的不断丰富，各地自治时间的不断完善，关于社区居委会自治的研究项目、内容也不断得到充实。

目前国内研究按照不同内容，分为以下几个方面：
一是关于居委会行政化与自治化关系的研究。

大多数学者认为居委会的角色定位之所以产生矛盾问题在于法律对于居委会的规定与居委会在实际工作中受政府干涉过多之间存在着冲突。

徐中振教授认为：“街道办事处是政府的派出机构，具有行政职能及法人地位，而居委会作为街道办事处的具体工作落实组织，虽然法律赋予其自治性群众组织的定义，但在实践中居委会需要执行街道办事处摊派的各项具体任务，因此被人们称之为‘半官方的群众组织'。

”1这种观点认为自治这一特定功能在居委会工作中并没有充分实现，实则居委会沦为政府的“嘴”和“腿”。

张志刚教授认为，城市社区管理中居委会“准政府”色彩过于浓厚，应该合理弱化其行政色彩2。

蔡小慎认为，政府对社区居委会建设的更多
1 张苏辉．社区居委会行政化的社会学微观视角[J]．求索,2006，(05)：34-36．
2 张志刚．我国城市社区抹不掉的色彩[J]．党政干部学刊,2004，(10)：16-17．
的应表现为支持与倡导，在不同阶段，把握不同角色的关系，把自身的角色致力于不同的客体进行研究，才能理顺多重角色的功能并促进城市社区顺利健康发展。

1
二是关于社区居民自治的历史、居民自治的性质及以社区居委自治建设关系重构的研究。

在这方面比较具有代表性的著作有：朱建刚教授的《城市街区的权力变迁：强国家和强社会模式》，该书主要论证了街区权力面临重组，“权力中心正在由单纯的政府行政性控制向半行政半自治的社区管理委员会过渡。

”2林尚立教授的《基层群众自治：中国民主政治建设的实践》，该书主要观点为：“在新世纪中国政治发展中，社区正逐渐成为中国政治建设的战略性空间。

”3《论城市社区建设中的社区居民自治》，徐勇教授认为：中国的城市社区建设是一种“规划性变迁”，居民自治属于政府主导型自治。

“城市社区建设存在行政和自治两种导向，应该强化自治导向，因为社区居民自治是低成本的管理体制创新，也是社区建设的内在要求。

”4雷洁琼的《转型中的城市基层社区组织》一书，对城市基层组织的历史变迁进行了描述性的研究和总结。

该书认为要想更清晰的认识城市基层社区组织，必须将其与单位制的发展和变迁结合起来。

三是根据各地社区居民自治在实际发展当中存在的问题予以理论上的分析和研究。

这些分析和研究指出了影响中国城市自治发展的不同因素： 组织和制度因素。

李凡在《中国基层民主发展报告》一书中指出：“基层民主中的一个顽疾是制度问题，居民自治中法律制度和选举制度依然是两个严重存在的问题。

《居民委员会组织法》等与基层民主有关系的法律都需要做出相关的修订，使之可以实现保证民主发展的程序公正性和群众所需要的法律援助。

”5居民参与社区自治程度低。

李建斌，李寒提出，“居民参与自治组织的意识不强是新时期社会自治需要攻克的难题。

在目前的社区建设实践中，社区居民的参与意识薄弱，参与主体范围狭窄，参与层次较低，主要集中在非政治的事务型参与，多局限与传统的执行性参与。

”6
四是关于目前社区治理模式缺陷的研究。

学者们普遍认为行政型社区虽然有
1 蔡小慎．试论我国政府在城市社区建设中的角色集[J]．行政论坛，2002,（6)：35—36.
2 朱建刚．城市街区的权力变迁：强国家和强社会模式[J]．战略与管理，1997，(4).
3 林尚立．社区：中国政治建设的战略性空间[J]．毛泽东邓小平理论研究，2002，(2).
4 徐勇．论城市社区建设中的社区居民自治[J]．华中师范大学学报，2001，(3).
5 李凡.中国基层民主发展报告[J].知识产权出版社，2008.26.
6李建斌，李寒．转型期我国城市社区自治的参与不足：困境与突破[J]．江西社会科学，2005.47-56.
其历史的必然性，但又有制约发展的负面性。

沈剑霞认为，将社区作为政府办事的机构，而并非真正实现居民的自我管理便是政府性导向社区建设的局限性。

1作为社区成员更是难以依靠自身的力量与智慧参与民主选举与民主决策。

社区组织更多地表现为“服从”与“听命”的准政府组织，这使许多应该“由民做主”的事变为“代民做主”或“替民做主”。

对于自治型社区，徐勇认为我国目前的自治型社区存在着不可规避的负面作用。

如社区工作者繁多但是效率不高，领导命令多但是关心少，任务繁重但是资金较少等。

2自治型社区建设发展必定要经过一个曲折的过程。

但自治型社区具有决策效率高，管理成本低等自身的优势。

由此，自治型社区建设虽然困难但还是价值大于弊端。

我国的社区自治制度尚处在初步发展阶段，体制上的漏洞与不完善，实践中的各项冲突也随着自治的发展日益显现。

发展社区自治应完善制度，理清自治体系。

对于进一步明确基层政府和社会的关系，发展我国的城市居委会自治组织发展，能得到启发。

三、研究方法与论文框架
本文查阅了大量的文献资料，结合本人从事街道工作的经历，掌握了比较丰实的资料，本文采用文献研究法、个体研究法和实证研究法，研究上海市城市社区居委会自治情况，同时结合分析上海市江苏路街道社区居委会自治的发展，总结上海市城市社区居委会自治中存在的问题，并提出相关建议和对策。

（一）研究方法
1、文献研究法。

论文准备前期，作者通过图书馆、书店、网络、报纸等多种途径翻阅了大量国内外有关社区自治方面的书籍和资料，包括著作、期刊、论文、官方文件等，了解了国内外相关课题的研究动态和发展方向。

在广泛检索、收集、研读、比较相关资料的基础上，对社区居委会自治有了一定的了解，在进一步分析、归纳和总结后，为本文的研究分析提供了有力的理论支持。

2、个案研究法。

本文通过改革开放以来不同历史阶段，对上海市江苏路街道社区居委会自治进行个案研究，通过对江苏路街道居委会的人员构成、换届选举、工作情况等分析上海社区居委会自治中的不足，并找出解决问题的方法。

最
1沈剑霞．论城市社区居委会工作中的行政化倾向[D].杭州：浙江大学，2004．26-30.
2徐勇，陈伟东.中国城市社区自治[J]．武汉：武汉出版社，2002．32-38.
终提出切实可行的完善上海市社区居委会自治的建议和实施对策。

3、问卷调查法。

本文共收集了江苏路街道关于居委自治情况调查的100份问卷，问卷发放对象覆盖社区各类居住小区、各年龄阶段居民。

问卷内容涵盖对居委会日常工作内容、工作满意度、开展自治活动情况、居民参与程度等问题。

共回收问卷100份，其中有效问卷97份，通过对回收的问卷进行数据分析，以更有效的方法阐述了居委会自治的各项情况。

（二）论文框架
本文按照选题简介-找出问题-分析原因-提出对策的思路研究上海市社区居委会自治建设，第一章阐述了选题的背景和意义，并综述国内外相关研究，以及论文的研究方法与内容框架。

第二章解释了社区、社区居委会自治及其相关概念，并介绍了社区居委会自治的理论基础。

第三章分析了上海市社区居委会自治的现状，包括上海市社区居委会自治的发展、存在的问题及原因分析。

第四章介绍了上海市江苏路街道社区居委会自治的个案，第五章在前四章分析的基础上，针对社区居委会自治存在的问题，提出若干建议。

本文的框架结构和主要内容如图所示。

（见图1）
图1：本文框架结构图
第二章 相关概念和理论基础
一、居委会自治及其相关概念界定
（一）社区
“社区”一词源于拉丁文，意为人们在松散的社会群体中获得亲密关系。

其作为社会学的概念则出自于德文。

“社区”一词被接纳于社会学范畴，应归功于德国社会学家斐迪南·腾尼斯(1855～1936)。

他在1887年出版的《共同体与社会》一书中最先使用了“社区”(Gcmeinschaft)一词，用来描述那些存在于前工业社会的、具有共同价值取向的同质人口组成的关系亲密、守望相助、富有人情味的社会关系和社会共同利益共同体。

1932—1934年间，费孝通等燕京大学的学生把美国社会学家罗伯特·帕克的社会学著作中的“community”译成中文的“社区”，费孝通认为“社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体”。

此后，“社区”这一社会学范畴被中国学者接受并加以研究。

社区的构成要素有以下五个：存在着一群生活在一起的人；有一定的地域活动空间；生活设施能够满足居民的各项需求；各种社会关系在居民间产生；为使各类法规得以形成，各种社会群体和机构逐渐成立。

“社区”概念第一次进入新中国政府管理的过程之中，则始于民政部1987年在武汉市召开的全国城市社区服务工作座谈会。

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。

1不同于民政部的规定，上海的社区实际是街道社区的概念，即行政区划的街道一级的管辖范围确定为社区范围。

（二）社区自治
希腊语中最早出现了“自治”这个词，意为“自我治理或自我做主的状态”。

日本良书普及会出版的《新版地方自治词典》将“自治”定义为“在不受外界制约的情况下，按照自己的意志亲手处理与自已有关的事情，即意味着独立性和自律性”，通俗一点说，就是“自己管理自己”。

目前，国外针对社区自治主要集中在社区居民参与自治方面开展研究。

从西方国家社区发展运动中，我们可以看出社区自治从根本上是鼓励更多的社区居民加入到社区建设的队伍中来，居民之间通过互相帮助来实现社区的进一步完善。

1中共中央.民政部关于在全国推进城市社区建设的意见[R].2000.。