论政府职能转变与机构改革

论政府职能转变与机构改革
邢文璟
摘要：随着我国社会的不断的发展，为了进一步适应时代发展的要求以及我国市场经济体制改革，我国社会迫切要求深化行政管理体制改革。

要深化行政管理体制改革，就是要加快推进政府职能转变并相应地进行政府机构的配套改革，这也是我国政府自我革命的重要手段。

而这一进程中主要面临政府职能缺位、不到位，政府职能越位、错位，机构间职能配置不合理以及政府职能交叉、政出多门等问题。

在对改革开放以来的历次重大机构改革回顾的基础之上，本文对中国共产党在我国政府职能转变与机构改革中的作用以及部分人群可能具有的几大误区加以简单论述。

关键词：政府职能转变机构改革公共服务职能
随着我国改革开放的不断的开展与深化，我国社会得以迅速发展，人民生活水平不断提升；与此同时，我国政府当前面临的行政环境较之前发生了重大变化。

因此，面对我国社会的新形势、新挑战，我国政府要不断地适时进行政府职能转变及相应地进行机构改革，进而适应我国社会主义市场经济社会的发展需要，最终实现我国的社会主义现代化建设。

一、我国政府进行职能转变与机构改革的必要性
哲学知识让我们明白了一切事物随时间、地点、条件的不同而不同。

政府应该具有的职能与机构设置也不会例外，因而政府有必要进行职能转变与机构改革。

（一）政府适应时代发展要求的必然选择
所谓政府职能，即国家行政管理机构在一定时期内为实现国家利益和推进社会发展而负有的职责和功能。

由于社会历史条件处于不断的变化之中，因而政府应履行的职能也是不断变化的。

而当前政府正在履行的职能未必是政府应该履行的职能，所以政府要适时不断调整自身职能，以适应不断变化的行政环境与社会需要。

而政府机构是政府履行自身职能的组织载体，是人员、职责以及权力的统一体。

政府的任何职能都必须由一定的机构来履行，这样政府的职能才能够得以实现。

与此同时，机构改革对政府职能也有一定的依赖，即政府机构设置是以政府职能为依据的。

上述社会历史条件包括两个方面的内容：国内环境与国际环境。

就新中国成立以来我国的国内环境而言，建国初期主要体现为政治职能，即巩固并发展社会主义政权；一段时期之后政治职能便逐渐弱化，与之相对应的应该是逐渐增强经济管理职能；就目前来说，应当是增强社会管理和公共服务职能。

同样，建国以来我国的国际环境也是处于不断的变化之中。

也就是有两大阵营的对立、逐渐开始并加强联系；进而发展到目前世界各国都无法置身世外，走上全球化、国际化道路。

（二）我国经济体制改革的迫切要求
当我国的社会主义政权得以巩固之后，我国政府逐渐增强经济职能。

特别是1978年十一届三中全会把我国的工作重心重新转移到经济建设之后，我国逐渐加大经济方面的改革力度。

在1993年我国提出建立社会主义市场经济的目标之后，经济体制改革的进程，尤其是
初期国企改革的深化，使得我国政府的经济职能较以前发生重大转变。

新时期，我国又致力于完善社会主义市场经济；在此过程之中，我国由传统的高度集中的计划经济体制逐渐向社会主义市场经济转变。

不论在哪个时期，某些政府职能已不复存在或有些职能弱化了；相反，有些政府职能却需要强化或产生了新的职能；总归都是为了适应和推进经济体制改革及社会发展需要。

当前，我国的社会主义市场经济体制还不完善，不断出现新问题、面临新形势，有待于进一步健全。

因此，我国政府进行大刀阔斧的机构改革，以保障政府职能的全面履行。

所以，对于那行已不复存在、弱化了的政府职能，政府应当将与之相应的机构加以撤销或调整；而对于需要强化、新产生的职能，政府应当将于之相应的的机构加以扩充和进行组建。

只有这样，政府职能机构的设置才能够与我国逐步建立起的社会主义市场经济体制相匹配、相适应。

（三）我国政府自我革命的重要手段
社会主义制度在我国的确立，为探索建立新型的政府管理体制创造了条件。

同时也决定了"我国的国家机关是属于人民群众的、是为人民服务的，因此它同旧中国的压迫人民的国家机关在本质上相反"，"人民群众第一次看到了廉洁的、认真办事的、艰苦奋斗的、联系群众的、同群众共甘苦共患难的自己的政府"①。

然而，以目前我国社会发展现状来看，我国某些行政权力并未能真正为广大人民群众的利益而运作，有的权力运作甚至发生了严重扭曲。

这些都说明我国政府管理体制还不够完善，因而要进一步推进我国政府的自我革命。

而转变政府职能以及进行政府机构改革是解决上述问题和保障上述国家机关性质、作用得以实现的主要手段。

当前，我国对内改革的不断开展以及对外开放格局的不断扩大和深化，我国社会结构与利益格局不断得以调整。

在此进程之中，将一些问题加以解决的同时也产生了新的问题。

因而要求加快政府职能转变的步伐，并相应地改革与调整政府机构，才能促使我国政府自我革命的已成功。

二、我国政府职能转变与机构改革需要解决的问题
要想进一步深化我国行政管理体制改革，我们就必须首先了解在此进程之中政府应当解决些什么问题。

目前，我国政府在职能转变与机构改革中主要面临着政府职能缺位、不到位，政府职能越位、错位，职能在机构间配置不合理以及政府职能交叉、政出多门等问题。

（一）政府职能缺位、不到位
当前，我国政府的社会管理和公共服务职能依然相当薄弱。

一些涉及人民群众的基本民生问题还没有得到根本性的解决或形势相当严峻。

社会管理问题主要表现为：安居工程、就业问题、医疗体制问题、教育问题以及食品安全等等。

现阶段我国社会表现出的这些问题相当突出，这些我们从近年来频繁发生的各种事件就可以得到佐证。

当然，这些问题是各国社会发展到一定阶段自然会突出以及需要解决的社会发展中的常态问题，但也是需要各国政府及时进行解决的关键问题。

对于社会服务职能方面：首先是社会发展中人们的基本设施建设和社会保障建设相对比较滞后；其次是一些涉及几个部门交叉办理的事务没有良好的受理程序，是一些简单事务不能得到及时解决。

面临这些问题，我国政府要加快机构改革对政府职能转变的配套，及时依据社会需要新设或强化相应的社会管理、公共服务机构，从而真正地做到为人民办好事、服好务。

（二）政府职能越位、错位
当前，我国政府的有些部门依然管了许多不该管、管不了，同时也是管不好的事。

生活中还存在一些政府直接干预微观经济活动的现象，特别是行政审批和审批事项仍然过多。

如：政府对于车辆驾驶的管理是应当采取的必要措施；但政府应当只是设定考核标准及对其进行考核，而对于个人的这项能力习得不应该多做限制。

而目前生活中有关部门却作出相关限制
规定。

这些规定可以说是不合理、不正当的，同时也造成了一些本可以规避的行政权力不良运作问题。

此外，在许多地方直接有意扭曲行政权力运作目的的现象也是屡禁不止，不仅对我国政府形象造成负面影响，更重要的是危机政府在民众当中的公信力。

不论中央下发多么完善的规范性文件，最终有些政策的执行力度到了地方总是趋于弱化。

针对政府职能越位、错位的现状，一些越位、错位行使的政府职能应当做出转变和调整，相应的政府机构也必须加以撤销和改变。

（三）一些政府职能在机构间的配置不合理
目前，我国政府职能在机构间的配置不够科学。

首先是综合管理职能与行业管理职能配置不科学。

总体来看，我国综合管理部门的权力过于集中，进而造成了行业管理部门统筹协调困难。

其次是决策、执行和监督功能在部门内或部门间配置不科学。

许多部门集决策和执行于一身，致使监督流于形式。

如一些宏观管理部门既管宏观规划，又具体执行；进而容易造成国家利益部门化、部门利益法制化的现象。

解决这些问题重在于重新科学地进行政府职能配置，以致于国家对立法权、司法权和行政权的合理配置。

（四）政府职能交叉、政出多门的现象
当前，我国政府机构设置未能完全解决过多过细的状态，我国政府对于有些事务呈现多头管理而产生职能交叉、政出多门现象；以致一些日常事务不能够及时解决、政府办事效率低下。

这一问题是我国政府职能转变与机构配套改革的重点和难点。

就目前来说，我国呈现出的这一行政体制特点还不能得以消除。

因而我国政府应以为民服务为出发点，设立一些综合行政服务中心来处理那些日常事务，进而提高行政效率。

此外，由于政府职能交叉也随之出现了一些令人匪夷所思的社会现象。

一些部门一部门利益为行政立足点，当有利可图时就互相争利；相反，当主要是一些责任时各部门间就互相推诿、扯皮，出现了"拍皮球"现象。

所以社会中就出现了两个部门人员互相斗殴之类让人啼笑皆非的情景。

三、改革开放以来我国政府历次机构改革回顾及现状
建国以来我国政府主要进行过十多次的机构改革，而前几次改革收效甚微。

但是在改革开放以来，我国政府开展的几次大刀阔斧的机构改革不断取得成就，推动着我国行政管理体制的健全。

（一）历次改革要点及经验
1982年政府机构改革主要是为了提高政府效率，实现干部年轻化。

此次改革的成果主要有：一是废除了我国领导干部任职终身制；二是精简了中央及地方各级领导班子；三是加快了我国干部队伍年轻化建设步伐。

但此次改革并没有触动我国固有的高度集中的计划经济体制，政府职能未能适时得以转变。

1988年政府机构改革是在推动政治体制改革、深化经济体制改革的大背景之下进行的。

在此次改革中，我国首次提出"转变政府职能是机构改革的关键"这一命题。

国务院在此次机构改革中撤消了一些职能交叉较大的部门，重新组建了新的部门；此外还将一些重要的部委下属部门升格为国务院组成部门。

1993年，我国首次提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。

在此次改革中，我国政府将机构改革的重点放在适应建设社会主义市场经济体制的需要上。

建立社会主义市场经济的一个重要改革任务就是充分发挥市场在资源配置中的主导作用，将我国政府由全能政府逐渐转变为有限政府、服务型政府。

但这次改革并未能彻底改变政府对于微观经济活动的主导作用。

1998年机构改革是建国以来中央政府实施的涉及面最广、改革力度最大的一次政府机
构改革。

改革中提出推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。

在此次改革中，中央撤销了原有计划经济体制下设立的工业专业经济部门，从而真正地让政府放开了对于微观经济活动的控制，使得市场配置作用得到更大发挥。

2003年政府机构改革是在我国加入世贸组织的背景之下开展的。

此次改革的目的是：进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务；从而进一步提高行政效率、降低行政成本。

改革的目标是：逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

改革的重点是深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。

这次机构改革抓住了社会经济发展阶段中的突出问题，进一步转变了政府职能。

（二）我国政府机构改革的现状
在学习西方发达国家大部制改革下政府职能整合的经验与模式的基础上，我国逐步探索出一条具有中国特色社会主义的政府大部制改革道路。

在2008年我国开展的大部制机构改革之后，我国政府组成部门减少到27个。

经过历次机构改革，我国政府按综合管理职能合并一些职能交叉较大的政府部门，目前已大体形成了大部制的政府组织体制。

随着我国社会的不断发展，特别是社会主义市场经济的不断完善，我国社会形势逐渐要求政府不断增强社会管理与公共服务职能。

要全面履行这一职能，一方面还是继续改革完善中央政府组织机构；另一方面还得加大地方政府职能转变与机构改革力度，不断提升地方政府的执行力和政策的落实。

四、关于政府职能转变与机构改革的一些思考
在推进我国的政府职能转变与机构改革的过程之中，我国政府要在认清自身存在的影响因素的同时也不能忽视一些其他影响因素。

此外，对于部分群体来说，一定要走出关于政府职能转变与机构改革的一些误区。

（一）中国共产党在我国政府职能转变与机构改革中的作用
中国共产党是我国的执政党，这是有历史和人民作出的选择。

中国共产党是我国建设社会主义事业的领导核心；在日常政治生活中，中国共产党的执政理念和行为直接决定着行政意识和行政方向。

"政府的组建、官员的任命、政策的制定，都是由中国共产党这个唯一的执政党其直接或间接的作用。

"②因而，中国共产党的领导始终贯穿和渗透于我国政治生活和社会生活的全部过程和全部领域。

中国共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨以及立党为公、执政为民的执政理念；这也就决定了我国政府的职能运行必须是以人民的利益作为根本出发点，不断转变政府职能以及相应地进行机构改革来努力构建服务型政府。

（二）走出对于政府职能转变与机构改革的几点误区
误区之一：转变政府职能就是转变政府经济职能
改革开放以来，我国一直致力于经济发展，政府职能在经济方面的转变较为突出。

因而，如果没有对于政府职能转变有一定的科学理论知识学习，一些人可能会认为政府职能转变就是转变政府的经济职能。

其实不然，正是由于"文化大革命"的十年浩劫几乎将我国推向经济崩溃边缘的社会现实，才使得我国政府不得不尽快走上推动经济社会发展的道路。

一些地区、一部分人先富起来的政策使得我国经济社会得以迅速发展、国内生产总值持续攀升。

但与此同时也造成了我国区域、城乡间差距的不断拉大，广大人民没有共享改革开放的成果，社会不公问题日益突显。

此外，随着人民生活水平的提高，我国社会的基础设施建设相对滞后、社会保障体系亟待建立健全。

这些都表明当前我国政府应当尽快逐步增强社会管理以及公共服务职能。

因而，在不同历史时期政府面临的职能转变的侧重点不尽相同。

误区之二：先转变政府职能，后进行机构改革
我国在1988年中央政府机构改革中抓住职能转变这一关键问题，取得了显著成效。

之后，我国各级政府在历次机构改革中也确实把握住了这一核心。

但是，在实际理解和执行中，一些政府人员、特别是一些领导人员在一定时期内没有正确把握政府职能转变与机构改革之间的关系，错误地将"先转变职能，后进行机构改革"作为具体操作程序来遵循。

其实，正如前文所述，政府机构是政府职能的载体。

政府机构若不存在，政府职能就无法运作；同样，一个机构若不存在明确具体的职能，也就失去了存在的意义。

因而，转变职能与机构改革是相统一的整体；政府职能转变后就应有相应的机构设置，而机构设置要以政府职能为依据。

所以政府的重点、难点任务是首先要在理念上认清其在所处社会阶段应当具备的职能，然后根据职能相应地进行机构改革。

否则，不论是分解、转移还是合并，都难以走出"精简-膨胀-再精简-再膨胀"的怪圈。

误区之三：转变政府职能就是要削减政府权力和精简机构
政府职能是政府行使权力的过程和效能，政府职能的强弱取决于行政权力的大小。

因而政府职能的变化必然导致行政权力的变化。

但是我们不能据此认为转变职能就是要削减权力。

而且，随着社会的不断发展，行政权力具有不断扩张的趋势。

比如说：随着网络技术的不断发展，社会对于网络及其相关产业的管理需求就不断显现出来；这必然就会赋予政府新的行政权力，相应地也必须要设立新的管理机构。

此外，削减政府权力和精简机构作为一种政府职能转变的手段，可以说只适用于那些政府职能越位、错位的问题。

而各个时期政府职能转变问题不单单表现为政府职能越位、错位的问题。

面对那些政府职能缺位、不到位以及机构间配置不合理等问题，反而需要对政府相关行政权力予以加强或调整，相应地对相关机构加以扩充和调整改变。

所以，政府职能转变所带来的权力变化是双重的，要具体问题具体分析。

误区之四：机构改革必然要削减政府开支
政府要维持公共权力的行使与职能的履行就必然会有所花费，而政府的财政支出主要由税费来提供。

拿西方人的观点来说，花费纳税人的钱，就要为其办事。

在日常生活中，不论是办什么事，我们首先都会考虑成本问题。

而政府也是一样，政府在行使权力和履行职能时要尽可能地降低行政成本。

但降低行政成本并不是代表行政开支在数量上的减少，还得具体分析行政开支的事项。

一方面，政府自身存在与活动所需要的直接开支是应当削减和节制的。

如果我国能够改变文山会海中的那些比必要的额外开支以及政府人员冗多等造成政府浪费现象，就可以有效地减轻我国人民的负担、减少政府的财政支出。

可以说，这应当也是政府进行机构改革的重要原因之一。

另一方面，政府还有用于社会公共基础设施建设和社会福利保障的投入等方面的开支。

由于这些开支具有不是为政府自身而是为广大社会公众利益的特征，所以就仅存在如何合理投入使用和保障实施的问题。

就目前我国社会形势来看，随着我国政府自身公共服务职能的不断增强，我国政府用于公共设施建设以及社会保障体系建立健全方面的开支必然会逐渐增加。

新时期，要推进行政管理体制改革，首先要正确处理政府职能转变与机构改革的关系，推进政府职能转变与政府机构的配套改革。

在此进程中，不仅要坚持全面、统一、精干、效能的原则，而且也要保障政府职权回归社会之后不能形成无管理的"真空地带"。

其次，我国要积极运用历次政府职能转变与机构改革改革的宝贵经验。

之后的政府机构改革，以科学发展观为价值导向，逐渐增强社会管理与公共服务职能；以建设服务型政府为目的，进而全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会主义现代化建设。

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①《中华人民共和国政府机构五十年》，党建读物出版社、国家行政学院出版社2000年版，第35页。

②刘明，《从服务型政党到服务型政府-中国政府职能转变的关键因素》
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