水利工程建设征地补偿和移民安置资金监督管理调研——以黄河下游防洪工程为例

水利工程建设征地补偿和移民安置资金监督管理调研
———以黄河下游防洪工程为例
荫王作轩李秀梅揖摘
要铱结合黄河下游防洪
工程征地补偿和移民安置实施管理实际袁梳理分析其现状袁反映相关问题袁并根据国家和部门有关法规尧制度的制订与执行情况袁从有利于大中型水利工程征地补偿和移民安置有效管理的视角出发袁对水利工程征地补偿和移民安置资金管理中的机构设置尧职能分配尧资金管理尧办法制订等问题进行分析并提出建议遥
揖关键词铱征地补偿移民安
置法规制度机构设置职能分配水利工程
2019年袁黄河流域生态保护和高质量发展被上升为重大国家战略遥黄河流域生态保护和高质量发展是一项复杂的系统工程袁黄河下游防洪工程体系建设是黄河流域生态保护和高质量发展的关键环节袁对促进流域下游社会经济可持续发展和人民群众生命财产安全发挥着重要作用遥黄河下游防洪工程(2016要2021年)是国家172项节水供水重大水利工程之一袁涉及
河南省郑州尧开封等6市和巩义尧兰考等3个省直管县(市)遥黄河防洪工程建设内容主要包括堤防工程尧河道整治工程等遥征地补偿和移民安置是黄河下游防洪工程建设的重要组成部分袁也是影响黄河下游防洪工程建设顺利进行的主要限制因素遥黄河下游防洪工程(2016要2021年)河南段袁征地补偿和移民安置投资约占到概算总投资的37%袁黄河下游近期防洪工程
(2012要2015年)袁征地补偿和移民安置投
资约占到概算总投资的45%遥
在河南段黄河下游防洪工程地方政府移民管理部门尧项目法人尧移民规划设计单位尧移民监督评估单位及广大移民群众的共同努力下袁征地补偿和移民安置实施与管理取得了预期效果遥但在实际工作中袁对征地补偿和移民安置资金的管理袁无论从体制层面还是制度体系层面都亟待完善和加强遥
一尧黄河下游防洪工程建设征地补偿和移民安置管理体制现状
2006年7月国务院发布尧2017年修
订的叶大中型水利水电工程建设征地补偿
和移民安置条例曳渊以下简称叶条例曳冤淤袁明
确了大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置的实施原则尧管理体制尧移民安置规划的实施尧征地补偿标准尧移民安置方式及移民的后期扶持要求等袁为大中型水利工程的建设征地补偿和移民安置工作提供了依据遥
根据叶条例曳袁河南省人民政府办公厅对黄河下游防洪工程建设征地补偿和征迁安置工作进行部署袁黄河下游防洪工程征地补偿安置工作实行野市尧县分级负责袁县为基础袁项目法人参与冶的管理体制遥河南省政府移民办负责对工作的业务指导曰有关省辖市尧省直管县渊市冤政府为工作实施主体袁县级政府是责任主体和工作主体曰项目法人为投资主体和工程建设责任单位袁协调解决征地补偿和征迁安置工作中的重大问题袁确保资金及时筹措到位尧工程按时开工建设遥
根据河南省人民政府办公厅文件要求袁黄河下游防洪工程河南段涉及的市尧县渊区冤均于2015年底至2016年初成立了以政府相关部门尧相关乡渊镇冤组成的工作领导小组袁领导小组下设办公室渊以下简称野县渊区冤征迁办冶冤遥项目法人分别与各涉及市尧省直管县黄河下游防洪工程建设征地补偿及移民安置工作领导小组签订建设征迁安置任务与投资包干协议书袁委托政府机构对工程建设征地与移民安置组织实施与管理曰县渊区冤征迁办与永久占地村尧临时占地村尧房屋拆迁户等签订建设征地补偿协议曰与树木清理实施单
位尧专业项目恢复改建实施单位签订补偿合同等袁市尧县征地与移民工作机构根据包干协议主要负责征地与移民安置决策尧组织领导尧综合协调尧监督管理等工作遥
项目法人根据征地补偿和征迁安置计划及建设征迁安置任务与投资包干协议书袁按照征地补偿和征迁安置实施进度将征地补偿和征迁安置资金支付给地方人民政府遥移民安置监督评估单位对包括移民资金拨付和使用情况在内的移民安置实行全过程监督评估遥按照叶条例曳袁地方政府负责对拨付尧使用尧管理征地补偿和移民安置资金进行监督遥各级审计尧监察机关负责依法对征地补偿和移民安置资金拨付尧使用和管理情况进行审计和监察遥
二尧黄河下游防洪工程建设征地补偿和移民安置资金管理情况
征地补偿和移民安置资金管理是征地补偿与移民安置实施管理的重要环节遥黄河下游防洪工程建设移民管理单位依据国家有关移民资金管理规范与原则袁建立健全移民资金管理制度袁规范资金拨付流程袁实现了移民资金各个管理环节的规范化袁保证了移民资金使用与相关任务完成相匹配袁提高了移民资金使用效率袁保障了移民资金使用安全遥征地补偿和移民安置资金管理链条清晰尧职责明确遥首先袁项目法人依据征地补偿和征迁安置计划袁按照征地补偿和征迁安置实施进度将征地补偿和征迁安置资金支付给与其签订建设征迁安置任务与投资包干协议书的地方人民政府曰其次袁与项目法人签订包干协议的市渊省直管县冤级移民管理机构根据征迁安置实施规划和县级移民管理机构的申请支付资料袁将补偿资金拨至县级移民管理机构的专户曰第三袁农村移民补偿费由县级移民管理机构根据与各相关乡镇村签订的征迁安置协议袁拨付至各乡渊镇冤曰专业项目恢复改建补偿费袁按照行业管理包干由县级移民管理机构与其行业主管部门签订补偿协议并支付补偿费遥最后袁移民个人补偿资金由乡渊镇冤财政所根据相关确认资料将资金直接兑付至个人曰集体补偿资金由乡渊镇冤财政所根据相关确认资料直接兑付至各村在乡渊镇冤开设的集体账户遥
渊一冤省政府移民办明确资金管理制度依据
移民资金管理制度建设是移民资金管理的基础与依据遥叶条例曳是对包括移民资金管理在内的征地与移民安置活动进行管理的基本依据遥2013年河南省结合本省实际情况袁制定了叶河南省水利水电工程征地补偿和移民安置规划实施管理办法曳袁明确了各级人民政府在水利水电工程征地补偿和移民安置规划实施工作中的具体职责袁对包括资金管理在内的征地管理全过程作出了详细的规定遥为
加强野十二五冶期间黄河近期防洪工程建设征地与移民安
置资金管理袁河南省政府移民办发布叶关于黄河下游近期
防洪工程征迁安置资金管理有关事项的通知曳渊豫移资也2012页21号冤袁要求黄河下游近期防洪工程征迁置资金执行叶河南省在建水利工程移民资金财务管理办法曳渊暂行冤
和叶河南省在建水利工程移民资金会计核算办法曳渊暂行冤遥
在此基础上袁河南省移民办指导各级征迁机构根据各自工
作实际袁建立健全了移民资金管理制度遥
渊二冤项目法人积极参与征地补偿与移民安置资金管理
项目法人明确要求野十三五冶期间黄河下游防洪工程建
设征地与移民资金管理严格执行国家有关水利水电工程移
民资金管理规定和河南省移民办发布的黄河近期防洪工程
建设征地与移民资金管理相关规定袁指导各级征地与移民
管理机构根据各自工作实际袁建立健全资金管理制度及内
部控制制度遥各县市移民管理机构相继制定移民资金管理
办法袁如濮阳市征迁办制定了叶濮阳市黄河下游防洪工程建
设移民征迁资金财务管理办法曳袁范县征迁办制定了叶范县
黄河防洪工程建设征地与移民安置资金管理办法曳等遥在项
目法人尧市县河务部门尧市县征地与移民安置管理部门的共
同努力下袁形成了较为完善的移民资金管理制度体系袁为确
保规范尧合理使用移民资金袁实现黄河防洪工程移民安置进
度与资金使用相匹配袁提高资金使用效益奠定了良好的制
度基础遥
渊三冤项目法人严格资金审核并按资金支付流程办理付款
黄河下游防洪工程项目法人拨付建设征地移民资金
实行国库集中支付制度遥项目法人根据征地补偿工作实施
进度和移民安置协议严格审核地方政府报送的建设征地
移民资金申请材料袁然后按照资金拨付流程进行资金申报
和支付遥整个资金拨付流程严密有序院与项目法人签订包
干协议的征迁机构根据双方签订的协议约定袁结合征迁工
作进度申请移民资金袁经移民监理和项目法人相关机构部
门审核负责人审批后袁属于财政直接支付的款项填写直接
支付申请单袁逐级报至财政部当地监管局审批袁批复同意
后再报水利部审核袁最后报至财政部袁由财政部审批后通
知其经办银行将资金直接支付到移民资金申请机构曰属于
财政授权支付的款项由项目法人通过零余额账户直接支
付至移民资金申请机构遥
渊四冤移民实施机构资金支付与财务管理情况
市县征地与移民管理机构根据实施规划袁及时支付征地与移民安置费用袁保证征地与移民安置完成进度和资金支付进度一致遥
移民资金实行省渊局冤尧市尧县(市)三级征地与移民安置管理机构负责管理和核算袁县(市)为基础会计核算单位袁乡渊镇冤尧村实行报账制度遥各级征地与移民管理机构根据资金流向逐级建账袁形成独立的移民资金会计核算体系袁满足了投资完成情况的及时尧准确尧规范反映袁提高移民资金管理工作水平遥各征地与移民管理部门依据上级部门移民会计核算办法进行统一管理袁设立了报账专户进行核算袁统一安装了会计核算软件袁专款专户并由专人管理遥市级移民管理机构建立了资金管理台账袁并根据各县征迁安置具体工作进度和工作计划袁下达各县移民资金计划遥各县在移民资金拨付时袁要求乡渊镇冤财政所将个人补偿款直接兑付到权属人银行卡账户曰专项迁建补偿项目袁按照行业管理包干由其行业主管部门进行专项迁建并验收移交遥移民个人补偿资金由乡渊镇冤财政所将资金直接兑付至个人野一卡通冶账户遥同时袁乡渊镇冤财政所将已兑付资金登记总账袁并列支出明细袁按照县级移民管理机构的要求进行账目核销遥集体补偿资金由乡渊镇冤财政所直接兑付至各村在乡渊镇冤开设的集体账户袁村集体按照民主理财和账务公开制度袁通过村民大会确定土地补偿款的使用和分配遥三尧黄河下游防洪工程征地补偿和移民安置管理中存在的问题及原因分析
渊一冤建设征地补偿和移民安置管理体系不够完善袁临时移民机构能力仍需提升
1尧叶条例曳是大中型水利工程建设征地补偿和移民安置管理的基本遵循袁但相关实施细则和配套制度未及时出台遥叶条例曳规定移民安置工作实行野政府领导冶袁国务院水利水电工程移民行政管理机构渊以下简称野国务院移民管理机构冶冤负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督遥但该规定未得到有效落实袁基层移民管理机构多为临时组织袁个别当地政府未对其进行有效管理袁导致部分机构管理松懈尧缺少监管遥在检查中发现袁存在乡镇对村委会的征地补偿资金监管不力袁村委会征地补偿工作管理混乱的情况袁这些问题的产生与从上至下缺乏一套完整的建设征地补偿和移民安置管理体系是分不开的遥
2尧临时移民管理机构的能力不足遥在黄河下游防洪工程移民管理体制建设过程中袁大部分市县没有常设移民机构袁组建的是临时性的征地与移民实施管理机构遥由于是临时组建的机构袁并非是一个专业化的常设征地与移民管理机构袁人员多为临时抽调袁既有相关部门的干部袁又有临时借用或聘用的工作人员袁往往缺乏科学的尧专业的征地与移民安置实施经验与能力袁人员流动性强袁导致管理工作容易脱节袁影响工作效率遥临时机构也不利于人才的培养袁由于工作不稳定袁工作人员即使学习积累了一定的经验袁但随着工程结束机构撤销后袁工作人员又转回原工作岗位袁不利于培养专业的移民管理人才袁导致移民管理在低水平上徘徊遥
3尧项目法人对地方政府约束弱化遥项目法人主要通过与市级移民管理部门签订的移民安置包干协议对移民安置过程进行管理袁市级移民管理机构则再通过与县级移民管理机构签订移民包干协议明确县级政府的安置权利与责任遥移民安置包干协议虽然实现了责任和权利下移袁但由于市县政府征迁领导小组在经验尧能力上存在差异袁会导致征地与移民安置实施效果不同遥在省级政府不直接对征地与移民安置过程进行管理的情况下袁项目法人通过包干协议对地方政府进行约束的效果会弱化袁移民安置目标的实现将面临一定的不确定性遥
渊二冤基层征迁移民资金缺乏统一管理袁缺少监督袁管理失序
由于缺乏从上至下完整的建设征地补偿和移民安置管理体系袁中央水利建设项目资金中对征迁移民资金的管理又缺乏相关的配套制度袁项目法人将移民资金支付给移民机构袁各级移民机构收到的资金未包括在其财政管理体系中袁这就导致本级财政一般不对该部分资金进行监管遥项目法人与政府移民机构是包干协议关系袁在政府移民机构能够及时提供水利建设项目所需土地的情况下袁无权监督资金的使用袁使得该部分资金日常监管缺失袁导致在水利工程征地补偿和移民安置管理实施中出现了一些问题遥有些问题较为突出袁如由于征迁移民资金缺乏统一管理袁征迁机构移民资金缺乏日常监管袁导致一些乡村财务管理混乱袁监督不到位袁干部被处理也时有发生等遥在检查中发现袁有些乡镇把征地补偿资金支付给村委会经办人员以后就不再跟踪监督袁村里的征迁资金管理混乱袁缺乏基本的财务原始凭证袁村集体补偿款在以个人名义开立的银行账户里收支遥近年来袁各类财政资金管理水平不断提高袁离不开各部门和财政部门的共同监管与督促遥虽然在工程进行期间各种审计检查对征迁移民资金进行检查审计也发挥了一定作用袁但相对来说各级对下级财政资金的监管力度还较
为弱化袁对征迁资金的日常监管更是盲区遥从国家层面未成立专门的移民管理机构袁财政方面无专门的报表体系与会计制度袁征迁与移民资金的管理与规范已刻不容缓遥渊三冤国家统一的移民资金管理会计制度缺位
国家统一的移民资金管理会计制度的缺位袁导致会计核算不统一袁无日常报表体系袁年终决算无人监管尧审核遥针对全国大中型水利工程的征地移民资金会计核算的制度或办法目前还是空白袁叶南水北调工程征地移民资金会计核算办法曳渊财会也2005页19号冤的适用具有唯一性遥各基层移民机构的年终决算报表仅上报至与项目法人签订协议的移民机构袁缺乏审核与监管遥对常设的移民机构袁会接受常规责任审计检查袁而临时机构接受本级政府检查监督的概率大大降低遥
在水利工程建设单位征地移民资金制度规范建设方面袁叶南水北调工程建设征地补偿和移民安置资金管理办法渊试行冤曳(国调办经财也2005页39号冤有明确的规定袁而且可行性较强袁但由于是国务院南水北调工程建设委员会办公室针对南水北调工程建设印发的袁不具有类似叶条例曳那样的普遍性与权威性遥
四尧对大中型水利工程建设征地补偿和移民安置资金管理的建议
虽然本文以黄河下游防洪工程建设征地和移民安置资金监督管理为实例进行分析袁但管理体系不健全袁制度配套不完善是大中型水利工程征地补偿和移民安置资金监督管理中较为普遍的问题袁对此提出几点建议遥第一袁按照叶条例曳要求袁国家设置常设移民行政管理机构袁或者在有关机构中增加该项日常职能袁对全国大中型水利工程征地补偿和移民安置工作进行管理遥项目法人拨付到移民机构的征地移民资金纳入当地政府财政统一管理和监督遥在各级基层政府设置常设机构或者在已经存在的政府机构中增加该项职能袁设置常设的专门机构保持工作的连续性袁提升工作水平袁而且便于明确责任袁加强监督管理遥
第二袁制订国家统一的移民资金管理会计制度袁建立报表制度遥财政部门要加强监督和审核袁通过加强信息管理等更好地规范征地移民资金的管理遥
第三袁制订水利工程建设征地补偿和移民安置资金管理办法袁明确建设单位对征地移民资金管理内容遥建议参考叶南水北调工程建设征地补偿和移民安置资金管理办法渊试行冤曳袁建立征地移民资金与征地移民任务相对应的包干使用制度遥征地移民资金包干数额按国家批复的有关文件核定曰项目法人依据征地移民投资包干协议袁按照批准下达的年度征地移民投资计划和征地移民工作进度袁及时将资金支付给与其签订包干协议的单位袁实行以拨代支遥在借鉴相关制度办法和工作经验的基础上袁完善在大中型水利工程征地补偿和移民安置工作中适用的水利工程建设征地补偿和移民安置资金管理办法遥姻渊作者单位院河南黄河河务局工程建设中心尧河南黄河河务局会计核算中心冤
要要要要要要要要要要要要要要要
注释院
淤国务院.大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例袁2006年7月7日中华人民共和国国务院令第471号公布袁根据2013年7月18日叶国务院关于废止和修改部分行政法规的决定曳第一次修订袁根据2013年12月7日叶国务院关于修改部分行政法规的决定曳第二次修订袁根据2017年4月14日叶国务院关于修改掖大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例业的决定曳第三次修订遥
要要
要要
要要
要要
要要
要要
要要
要
参考文献
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渊本栏目责任编辑院尹情冤。