国有资产管理情况报告制度建立及全面实施

国有资产管理情况报告制度建立及全面实施
作者：文宗瑜
来源：《财政监督》 2019年第14期
编者按：2019年4月，全国人大常委会通过了《十三届全国人大常委会贯彻落实〈中共中
央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉五年规划（2018—2022）》，规划紧扣“全面规范、公开透明、监督有力”目标，并明确指出将经过5年努力，
全面摸清国有资产家底，理清国有资产管理体制机制，建立健全国有资产管理情况报告和监督
制度，为向全国人民交出国有资产“明白账”“放心账”奠定坚实基础。

五年规划的提出对我
国全面推进建立实施国有资产管理情况报告制度具有重要的规范引导作用，对加强国有资产监
督管理意义重大。

国有资产属于国家所有即全民所有，是全体人民共同的宝贵财富。

如何做实
全口径全覆盖的国有资产监督，管住管好用好人民共同财富应是监管各方工作的着力点。

据此，我们策划本期专题，邀请专家学者围绕加强国有资产监督管理建言献策。

文宗瑜
【摘要】国有资产管理情况报告是以国有资产经营现状为依据、关于各级政府行使产权权利的国有资产如何经营如何管理及管理成效的全面报告。

各级政府向各级人大常委会提交国
有资产管理情况报告，可以完善及加强人大对国有资产经营与管理的全面监督，形成国有资产
经营与管理及监督的制衡机制。

国有资产管理情况报告编制要全口径，是国有资产全口径的统计、全数额的计量或全现状登记；国有资产管理情况报告编制覆盖所有政府级次；各政府级次
及不同地方的国有资产管理情况报告编制可以差异化。

各级政府应着力并尽快解决全口径全覆
盖的国有资产信息系统建设、综合报告与专项报告的有机衔接、政府性投资所形成国有资产的
确认及计量计价、报告侧重国有资本价值与国有资本效率等问题，推动国有资产管理情况报告
编制水平的不断提高。

【关键词】国有资产管理情况报告企业国有资产国有资产全口径国有自然资源
使用属性变更国有资本价值
为了加强与完善人大对国有资产经营与管理的全面监督，要求建立国有资产管理报告制度，全面实施各级政府编制并向各级人大常委会提交国有资产管理情况报告的政策①。

国有资
产管理情况报告是以国有资产经营现状为依据、关于各级政府行使产权权利的国有资产如何经
营如何管理及管理成效的全面报告。

各级政府提交各级人大常委会的国有资产管理情况报告要
覆盖所有类别的国有资产，是国有资产全口径的统计、全数额的计量或全现状登记。

各级政府
都要编制国有资产管理情况报告，地方政府国有资产管理情况报告编制可以与中央政府国有资
产管理情况报告存在差异化、不同地方政府在国有资产管理情况报告编制上也可以差异化。

随
着国有资产管理情况报告制度建立及全面实施，要求不断提高国有资产管理情况报告编制水平。

可以说，国有资产管理情况报告编制水平越高，人大对国有资产经营与管理的监督越到位。

为
了不断提高国有资产管理情况报告编制水平，需要尽快解决全口径全覆盖的国有资产信息系统
建设、综合报告与专项报告的有机衔接、政府性投资所形成国有资产的确认及计量计价、报告
侧重国有资本价值与国有资本效率等问题。

一、国有资产管理情况报告制度建立的重要意义及作用
国有资产管理情况报告制度的建立，是完善国家治理的重要要求之一，是推动全国人大
常委会及各级人大常委会履行国有资产监督职能的重要决策部署，符合宪法及法律的相关规定，
对推动国资管理改革和国有企业改革的不断深化、对促进国有资产管理水平的进一步提高，具
有重要意义及作用。

（一）完善及加强人大对国有资产经营与管理的全面监督
国有资产归国家所有，是生产资料公有制的重要实现形式之一②。

国务院代表国家行使
国有资产所有权并负有管理职责；包括中央政府与地方政府在内的各级政府，分别代表国家行
使国有资产的产权权利，从事国有资产的经营与管理。

各级政府为了促进国有资产经营水平与
管理水平的提高，持续推动国有资产管理的改革③，逐步加强对国有资产经营与管理的行政监督，在政府体系内不断完善国有资产经营与管理的监督机制；但是，各级政府对国有资产经营
与管理的监督，仍是行政监督。

从国家治理完善的要求看，国有资产经营与管理及监督，要形
成制衡机制，应在行政监督之外强化人大的监督。

建立国有资产管理情况报告制度，全国人大
常委会及各级人大常委会定期听取和审议国有资产管理情况报告，是为了加强人大对国有资产
经营与管理的监督，推动人大充分履行对国有资产经营与管理的监督职能。

人大监督是在各级
政府行政体系外的监督，既监督国有资产的运营，也监督国有资产的管理，还监督政府在国有
资产经营与管理上的不到位不作为等，是全面监督。

人大履行国有资产经营与管理的监督职能，有利于实现国有资产经营与管理及监督之间的权力制衡，使国有资产经营与管理得到更有效更
全面的监督。

（二）推动国资管理改革与国有企业改革的不断深化
各级政府向各级人大常委会提交国有资产管理情况的报告，接受人大对国有资产经营
与管理的监督。

人大的监督集中体现为各级人大常委会对国有资产管理情况报告的审议，审议
程序包括三个环节。

第一环节是在审议报告前，人大常委会组织开展视察或者专题调研，并收
集整理各方面意见和建议，交由本级政府研究并在报告中作出回应；第二环节是在人大常委会
审议报告时，本级政府相关部门负责人到会听取意见并回答询问；第三环节是审议报告后，人
大常委会将审议意见送本级政府研究处理①。

人大常委会审议国有资产管理情况报告的三个环节，都会高度关注国有资产经营与管理的突出问题和难点问题。

就当下国有资产经营与管理的
现状看，国资管理改革与国有企业改革徘徊不前，如果国资管理改革与国有企业改革不能持续
推进，就难以实现国有经济布局结构调整、国有资本运营效率的提高。

在审议国有资产管理情
况的报告过程中，各级人大常委会运用专题询问、质询和特定问题调查等手段，就国资管理改
革与国有企业改革持续推进提出要求，还会坚持问题导向，要求并督促各级政府把国资管理改
革与国有企业改革落到实处，定期向人大常委会进行反馈。

可以说，国有资产管理情况报告制
度的建立，有利于推动国资管理改革与国有企业改革的不断深化。

（三）促进国有资产管理水平的进一步提高
各级政府向各级人大常委会提交国有资产管理情况的报告，是以综合报告与专项报告的
形式向各级人大常委会汇报国有资产经营与管理情况；不仅要汇报国有资产经营与管理的成果，还要汇报国有资产经营与管理中存在的问题，更要分析国有资产经营与管理存在问题的原因。

各级人大常委会履行国有资产管理的监督职能，审议国有资产管理情况的报告①，也会关注甚
至侧重国有资产经营与管理存在的问题。

除此以外，各级人大常委会还会运用专题咨询、质询
和特定问题调查等手段，对国有资产经营与管理存在的问题形成分析判断，提出解决问题的要求。

对国有资产经营与管理中存在的重大问题，各级人大常委会长期关注并跟踪，注重听取社
会各界及专业人士的意见，必要时还会委托第三方的专业机构进行调研及提出解决问题的建议。

在某种意义上，人大对国有资产经营与管理进行监督，会推动各级政府解决国有资产经营与管
理中存在的问题，要求各级政府通过不断深化国资管理改革与国有企业改革，解决国有资产经
营管理中的突出问题与难点问题，从而推动国有资产管理水平的进一步提高。

二、国有资产管理情况报告的全口径及覆盖所有政府级次
国有资产管理情况报告是以国有资产经营现状为依据、关于各级政府行使产权权利的国有资产如何经营如何管理及管理成效的全面报告。

各级政府提交各级人大常委会的国有资产管理情况报告覆盖了所有类别的国有资产，是国有资产全口径的统计、全数额的计量或全现状登记。

各级政府都要编制国有资产管理情况报告，各政府级次的国有资产管理情况报告还要覆盖国有资产使用属性变更。

（一）国有资产管理情况报告编制的国有资产全口径
长期以来，国有资产管理根据国有资产的使用现状或经营状态，通常把国有资产分为经营性国有资产、金融性国有资产、行政事业性国有资产、资源性国有资产④。

国有资产管理情况报告编制着眼国有资产的数额计量或现状登记，从全口径覆盖的角度，要求编制到报告中的国有资产分类为企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源①；企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产①都可以计量，其中的大部分还可以进行标准化计量甚至可以计量国有资产资本化的国有资本价值，国有自然资源更多的是现状登记，其中的一部分可以进行价值计量，当然这种价值计量也难以标准化。

在某种意义上，国有资产管理情况报告编制已经实现了国有资产全口径的数额计量或现状登记。

（二）各级政府都要编制国有资产管理情况报告
中央政府与地方政府分别代表国家行使国有资产的产权权利⑤，从事国有资产的经营与管理；中央政府和地方政府都要编制国有资产管理情况报告①，向本级人大常委会提交国有资产管理情况报告。

中央政府编制的国有资产管理情况报告，涵盖中央政府行使产权权利的各类国有资产；地方政府编制的国有资产管理情况报告①，涵盖地方各政府级次行使产权权利的各类国有资产。

地方政府包括三级政府即省直辖市自治区级政府、地市级政府和区县级政府。

另外，中央和地方各政府级次编制的国有资产管理情况报告均包括综合报告和专项报告①。

各级政府都要编制国有资产管理情况报告，都要定期向各级人大常委会汇报国有资产经营与管理情况，都要接受人大的监督。

在人大监督的基础上，各级政府要推动国资管理改革和国有企业改革的不断深化，促进国有资产管理水平的进一步提高。

（三）各政府级次的国有资产管理情况报告应覆盖国有资产使用属性变更
各政府级次的国有资产管理报告情况编制，除了覆盖各类国有资产，还要覆盖国有资产使用属性变更。

就国有资产使用属性变更而言，是指国有资产使用属性在不同类国有资产之间的变更。

就当下国有资产现状及运营看，国有资产属性变更集中在行政事业性国有资产转为经营性国有资产。

在当下各政府级次的行政事业性国有资产⑤中，其中的一部分是以隶属行政事业单位的国有企业为载体进行市场化经营。

这些占用使用行政事业性国有资产的国有企业可称之为行政事业性国有企业。

行政事业性国有企业增加或减少，涉及国有资产使用属性变更。

各政府级次的国有资产管理情况报告编制中，除了要真实反映国有资产使用属性变更数额，还要反映行政事业性国有企业的占用使用国有资产数额。

各政府级次的国有资产管理情况报告覆盖国有资产使用属性变更，有利于国有资产专项报告的编制，有利于国有资产管理水平的提高，还可为后期编制可计量计价、可交易、可变现的国有资本价值报告创造条件。

三、各政府级次及不同地方的国有资产管理情况报告编制可以差异化
按照推动人大履行国有资产监督职能的决策部署，各级政府都要编制国有资产管理情况
报告①并向各级人大常委会提交国有资产管理情况报告。

中央政府已经率先编制并向全国人大
常委会提交国有资产管理情况报告，一些编制并向本级人大常委会提交国有资产管理情况报告
的地方政府，基本上是参照甚至是照搬中央政府国有资产管理情况报告。

在当下中央与地方及
不同地方国有资产现状差异巨大的情况下，地方政府简单照搬中央政府国有资产管理情况报告，往往不能真实反映当地的国有资产现状及管理水平。

因此，地方政府国有资产管理情况报告编
制可以与中央政府国有资产管理情况报告①存在差异化、不同地方政府在国有资产管理情况报
告编制上也可以差异化。

各政府级次尤其地方各政府级次要结合当地国有资产现状与管理特点，与人大常委会充分沟通，编制真实反映地方国有资产管理特点、符合人大监督要求的国有资产
管理情况报告。

各政府级次及不同地方的国有资产管理情况报告编制差异化，要充分考虑中央
本级与地方级次及不同地方的国有资产现状及管理特点的巨大差别。

（一）中央本级的国有资产类别全且数额大价值大
就国有资产在各政府级次的分布结构看，中央政府行政产权权利的国有资产具有特殊性。

一是中央本级国有资产规模较大,四大类国有资产的数据齐全，信息系统基本可以对中央本级国有资产进行全面覆盖；二是中央本级四大类国有资产边界相对清晰，尤其是与地方各政府级次
相比，第一类企业国有资产（不含金融企业）与第二类金融企业国有资产边界清晰，易于分开
进行统计；三是中央本级占有和使用国有资产集中度高且数额大，一家大的央企占用使用的国
有资产往往就高达近万亿、总资产规模可达几万亿。

在某种意义上，任何一个地方政府级次的
国有资产现状及管理特点都无法与中央政府相比。

所以，地方政府级次编制国有资产管理情况
报告，不宜简单照搬中央政府的国有资产管理情况报告。

（二）地方政府各级次的国有资产情况更复杂且数额小价值小
就地方政府各级次的国有资产管理现状而言，具有十分明显的自身特点。

一是地方政府
各级次国有资产规模较小，各类国有资产的数据残缺不全，信息系统不能对地方本级的国有资
产进行全面覆盖；二是地方政府各级次的不同类国有资产边界模糊，最难分类的就是第一类企
业国有资产（不含金融企业）与第二类金融企业国有资产，因为地方政府各级次国有企业普遍
存在出资人多元化的现象，不仅有财政部门、国资部门作为国有企业的出资人，往往地方金融
国有企业是由多家产业型国有企业出资设立，甚至一家产业型国有企业由其下属的多个子（孙）公司分别参与了多家地方国有金融企业的出资；三是地方政府各级次国有企业占有和使用国有
资产集中度低且数额小，到了地市或区县一级，国有企业数量更少，某些地方政府没有金融国
有企业。

除了中央本级与地方政府各级次国有资产特征的差别巨大，不同地区的国有资产现状也
各具特点，差别较大。

就国有资产在东部沿海、中部内陆和西部边远地区的分布情况来看，东
部沿海地区国有资产集中度高，中部内陆地区与西部边远地区国有资产集中度低，虽然中西部
地区的国有企业数量多且每家国有企业占用使用国有资产数额小，但国有企业在当地国民经济
发展中发挥着至关重要的作用。

另外，不同地区的国有资产管理水平也高低不同，悬殊较大，
东部沿海地区依托于当地较为发达的市场化体系，国有资产资本化率较高，国有资产管理水平
较高，相比之下，中西部地区的国有资产的资本化率较低，国有资产管理水平较低。

（三）城市经济为主导的地方政府基建与土地开发形成了较大数额国有资产
城市基础设施建设与土地开发对改善城市形象、增加政府收入发挥着重大作用，当然，
其拉动城市经济增长的效应也明显。

很多城市经济为主导的地方或区域，城市基础设施建设与
土地开发规模大且以政府投资为主。

城市基础设施建设和土地开发一般由地方政府委托地方国
有企业承担，政府投资并由国有企业承担项目建设或开发，相应形成了数额较大的国有资产。

在中央政府编制的国有资产管理情况报告中，企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有
资产、行政事业性国有资产、国有自然资源这四类国有资产并没有包含基础设施建设与土地开
发形成的国有资产。

地方政府在编制本级次的国有资产管理情况报告过程中，应考虑把基础设
施建设与土地开发形成的国有资产合并到四类国有资产的相近类中，或单列并做说明。

四、国有资产管理情况报告编制水平提高要解决的若干问题
中央本级及部分省直辖市自治区已经启动国有资产管理情况报告编制工作；未来几年，
国有资产管理情况报告编制会覆盖所有地方政府级次。

随着国有资产管理情况报告制度建立及
全面实施，要求不断提高国有资产管理情况报告编制水平。

可以说，国有资产管理情况报告编
制水平越高，人大对国有资产经营与管理的监督越到位。

就各级政府级次及不同地方政府级次
的国有资产管理情况报告编制水平提高而言，需要集中解决若干带有普遍性的问题。

（一）加快全口径全覆盖的国有资产信息系统建设
国有资产信息系统的建设是国有资产管理基础工作中的首要之选和重中之重，全口径全
覆盖的国有资产信息系统建设能够推进国有资产由相对粗放式管理转向相对精细化管理，由报
表式数据转向流程化数据，能将分散化的国有资产数据实现跨地区、跨部门、跨领域的整合⑥。

在全口径全覆盖的国有资产信息系统建设规划中，应考虑一些新技术手段如区块链技术的充分
应用，从而保证国有资产信息系统建设的高起点。

加快全口径全覆盖的国有资产信息系统建设应达到这样几个目的，一是要实现中央本级
与地方级次国有资产信息系统建设协调统一。

中央本级国有资产信息系统建设早且推进快，地
方级次国有资产信息系统建设要考虑如何与中央本级国有资产信息系统相衔接相协调，以便能
够实现各政府级次的国有资产信息系统协调统一。

二是要实现财政部门、国资部门与自然资源
部门等不同政府职能部门的信息共享与整合。

国有资产管理情况报告制度建立及国有资产管理
情况报告编制水平提高，要依托信息系统共享与整合不同部门的信息，提高效率的同时也能保
证数据的准确性与有效性。

（二）实现综合报告与专项报告的有机衔接
各政府级次编制的国有资产管理情况报告，包括国有资产管理情况的综合报告与专项报
告①。

综合报告要反映国有资产管理①的基本情况，每年以书面形式报送各级人大常委会审议；专项报告每年选取某一个方面的情况进行重点报告，分为四个方面的专项：企业国有资产、金
融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源⑦等。

虽然综合报告和专项报告主要内
容不同，报告特点各有侧重，但综合报告含有专项报告部分数据与内容，专项报告是综合报告
的深入与细化，应做好两者的有机衔接。

国有资产管理情况综合报告主要内容包括国有资产总体情况和国有资产管理工作情况，
实现了国有资产全口径的覆盖；国有资产管理情况专项报告①主要内容包括某一类国有资产基
本情况及管理成效，聚焦在某一类国有资产领域。

为实现综合报告与专项报告的有机衔接，一
是综合报告要为专项报告提供总体的方向和目标，专项报告要在其基础上明确具体的计划与措施；二是综合报告要充分明确四大类国有资产之间的关系，更好地为专项报告划好范围，专项
报告也应避免过于局限某一类资产领域，注重与其他类国有资产的联系和相互作用。

（三）加强政府性投资所形成国有资产的确认及计量计价
政府性投资可以抑制经济增速回落。

在近十年中国经济增速持续下行中，政府性投资逐
年加大。

政府性投资所形成的国有资产数额庞大，但是，普遍存在着产权确权滞后、管理情况
复杂等难点问题，导致了相应资产难以确认及计量计价。

除此以外，地方政府各级次对于政府
性投资所形成的国有资产大多没给予足够重视，历史资料相对匮乏，投入资金来源呈多元化，
难以确定其成本费用实际支出，其资产种类和资产数额在国有资产管理情况报告中如何反映没
有明确的政策。

各级政府要探索研究，尽快使政府性投资所形成的国有资产在国有资产管理情
况报告中能够反映出来。

加强政府性投资所形成国有资产的确认及计量计价，一是要对通过政府性投资已形成国
有资产进行核查清理，防止国有资产流失。

二是要推进相关会计准则完善，能够对政府性投资
形成国有资产的分类、产权归属、计量计价做更加明确详细的规定。

三是要增加对政府性投资
资产确认流程，能够从源头上对政府性投资形成的国有资产进行确认。

通过合理确认，准确计
量计价政府性投资形成的国有资产，使国有资产管理情况报告反映的国有资产数据更精确、反
映的国有资产管理情况更全面。

（四）国有资产管理情况报告要侧重国有资本价值与国有资本效率
国有资本是国有资产的价值形式⑧，体现为国有资产在各类国有企业相应形成并享有的
权益。

国有资产依赖证券化货币化金融化而转化为国有资本，国资管理以管资本为主要求加快
国有资产资本化进程、把更多国有资产转化为国有资本。

国有资本要符合三个条件，可计量计价，可交易，可随时变现。

虽然国有资本价值会受到经济周期波动、资本市场波动的影响，但是，随着国有资产资本化率的不断提高，国有资本整体价值会呈现不断增长趋势③。

依托国有
资产管理情况报告的编制，人大常委会要重视对经营性国有资产即企业国有资产（包括金融企
业与行政事业性国有企业）的管理的监督，促进国有资本价值不断增长。

国有资产管理情况报告的进一步完善需要更多地从关注国有资产家底转向侧重国有资
本价值与国有资本效率。

随着国资管理改革与国有企业的不断深化，国有资产管理不再单纯是
对国有企业进行管理，而要逐渐转到管理国有资本，注重国有资产资本化率⑨的持续提高，这
也要求国有资产管理情况报告制度的侧重点不能仅局限于切实摸清家底，向全国人民报告全口
径的国有资产明白账，还要更多关注国有资本效率及价值，注重国有资产管理水平如何提高⑩。

■
（作者单位：中国财政科学研究院)
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注释：
①《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（2017年12月30日）。

②马克思，恩格斯. 马克思恩格斯选集[M]. 北京:人民出版社，2012: 第4卷361～362。

③文宗瑜.国有资产管理报告应以国有资本价值及其变化为重点[J].中国财政，2018，（13）:39-41。

④文宗瑜，袁媛. 经营性国有资产管理[Ｍ]. 北京：经济科学出版社，2010.
⑤文宗瑜，谭静. 行政事业性国有资产管理[Ｍ]. 北京：经济科学出版社，2014.
⑥张军民.高校国有资产管理信息系统建设探讨——以清华大学国资管理系统为例[J].行政事业资产与财务，2017，(07):31-32。