监督法讲义

监督法讲义
２００６年８月２７日下午，在十届全国人大常委会第二十三次会议上，这部从１９８６年开始酝酿、历经六届至十届共五届全国人大、２０年时间的人们关注已久《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》以155票赞成，1票反对，5票弃权的高票获得通过。

同日，国家主席胡锦涛签署主席令予以颁布，自２００７年１月１日起施行。

这次通过的监督法共九章，四十八条。

对于监督法出台的意义，胡锦涛总书记是这样强调的：“制定监督法，有利于坚持和完善人民代表大会制度、更好地发挥这一制度的特点和优势，有利于健全人大监督机制，有利于促进依法行政、公正司法，也有利于推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。

”
一、立法背景
高票通过《监督法》彰显人民的期盼。

时下，不少地方有法不依、执法不严、司法不公的问题不少，义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等存在问题也是困扰人民群众的老问题和社会热点问题。

每当一宗重大安全事故出现，尽管相关官员都会发出加强安全监督的声音，但事后人们在分析新出现的事故原因中，又往往找得出监督失位的问题。

长期以来，作为民主政治一项重要内容的监督，包括党内监督、人大监督、社会监督、群众监督、舆论监督等在内的各种形式的监督，虽在探索中加强，但并不尽如人意，仍然是一件不太容易的事情。

特别是作为监督最高层次的人大监督，但由于缺乏具有可操作性的具体的法律规定，因而显得相对薄弱。

为此，在全国人大历次会议上，许多代表都提出议案，要求制定一部人大的监督法。

二、立法经过
从１９８７年六届全国人大五次会议，到２００６年十届全国人大四次会议，历次全国人大会议都有人大代表提出关于制定监督法的议案，共计２２２件，参与联名代表共计４０４４人次。

中央领导中最早提出搞监督法的是彭真，起到实质性推动作用的是江泽民。

1986年，六届全国人大常委会委员长彭真提出，要对监督法展开研究，并率人亲赴山东，展开了监督法起草工作的第一轮调研。

4年之后，以委员长万里为首的七届全国人大常委会向甫任总书记的江泽民提出了对监督法立法的建议。

江泽民1990年3月批示“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。

监督法起草工作一下子就加快了，至1990年10月27日，形成了6章89条的《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(修改稿)》。

这份修改稿第二章中，明确了宪法监督委员会的权责、宪法监督的内容和程序。

第四章中，有着撤职和弹劾的条款，撤职条款中，国家主席、副主席、国务院组成人员、中央军委主席、各部部长等高官均在可撤职的范围之内。

在全国人大常委会关于这份修改稿的说明中，这样描述设立宪法监督委员会的重要性：目前全国人大及其常委会会期短、议程多，难以顾及，各专门委员会也难以承担宪法监督的任务，宪法监督事实上流于形式。

这份说明还说，所有人都受监督，修改稿对主动审查规范性文件、接受违宪控告(违宪文件和违宪行为)，进行争议裁决等方面的程序，做了具体规定。

“那是最为全面的一个稿子”，条款还包括了“政府工作报告通不过总理自动辞职”这一条款。

时任全国人大法律委员会副主任的著名法学家、原中国政法大学校长江平说：“稿子写得好！”修改稿出炉之后，万里圈阅“同意进一步讨论”。

但是因为不同意见的存在，使得修改稿在全国人大党组讨论之后被搁置。

到了八届人大，中央批准的五年立法规划中包括了“制定监督法”，起草工作得以在1996年9月再次启动。

翌年11月13日，在七易其稿之后，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(试拟稿)》得以出炉，共10章116条。

宪法监督委员会的设置条款仍然得以保留。

这一稿既考虑到了出台监督法的必要性，又照顾了中国的国情，是比较成熟的一稿。

但是，试拟稿仍然没有被提起审议。

１９９９年７月，九届全国人大常委会第
三次成立监督法起草小组，开始第三轮起草工作。

经过三年多努力，反复调研，十二易其稿，完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》。

2002年8月下旬，在江泽民的同意下，《监督法》历史性地首次提请审议，共7章73条。

尽管删去了宪法监督委员会的内容，但仍然沿袭了上世纪90年代两稿的架构。

此时，距离监督法开始起草已有16年之久。

2004年8月，《监督法》低调二审，内容上与一审草案几乎没有区别。

二审之后，修改的步伐明显加快了。

因为，这一年出台了《党内监督条例》。

以胡锦涛为总书记的新一届党中央高度重视监督法的制定工作，中共中央政治局常委会于２００３年１１月、２００５年１２月和２００６年５月先后三次听取全国人大常委会党组的专题汇报，就修改监督法草案总的指导思想、原则、思路等重大问题，认真地进行了讨论研究，提出了明确的意见。

２００６年６月６日，在中南海怀仁堂，胡锦涛总书记在这里亲自主持召开党外人士座谈会，专门就监督法草案修改稿同各民主党派中央、全国工商联领导人以及无党派人士坦诚交谈，征求意见。

本次常委会会议审议通过的监督法全称为：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。

这意味着本法调整、规范的是人大常委会监督工作。

而在2002年，初次提交人大常委会议审议的监督法草案名称为：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》。

为什么要做这样的调整？
对此，全国人大法律委员会主任委员杨景宇解释说，对监督法范围作出调整是出于两个考虑。

其一，各级人大和县级以上各级人大常委会都有对“一府两院”的监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同。

人民代表大会主要是听取和审议“一府两院”的工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况的报告、预算与预算执行情况的报告。

从广义的监督来说，审议工作报告，有肯定的地方，有批评的意见，也是监督；审查计划、预算，最后要决定、要批准，就包括了监督。

但是，各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。

依据宪法的有关规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。

其二，这些年各地为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上。

因此，确定本法只规范人大常委会的监督工作，较为切合实际。

监督法制定工作为什么历时２０年才出台？乔晓阳回答说，主要是因为这部法律政治性很强，涉及我们国家的政治制度和国家体制。

我国的政体是人民代表大会制度，不是“三权鼎立”，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分。

人大与“一府两院”的关系，既有监督，又有支持；既要依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。

人大与“一府两院”都是党领导下的国家机关，虽然职责分工不同，但工作的出发点和目标是一致的，都是为了维护国家和人民的根本利益，这是我国政治制度的特点和优势。

从国家体制来讲，监督权的行使，涉及到人大常委会与“一府两院”的关系、中央与地方的关系。

所以，制定监督法需要处理好这些关系，要能够准确地反映出我们国家的政治制度和国家体制，准确把握人大监督的特点，充分发挥人大监督的优势，这些都是非常重大的问题，需要通过实践积累经验，统一认识。

正是因为这些原因，全国人大常委会对制定监督法高度重视，反复研究，慎之又慎，做了大量深入细致的工作。

不言而喻，在《监督法》出台问题上，就有着不同观点的博弈，有着认识上的不断深化。

经过广泛深入细致的工作，各方面对人大的监督工作和制定监督法的认识越来越统一，为修改完善和审议通过监督法草案打下了重要的思想基础。

所以，在九届全国人大常委会提请初次审议的基础上，本届全国人大常委会又经过三次审议修改，监督法才在今天得以顺利通过。

三、主要内容
一次次修改，一回回砥砺，历经20年终获通过的监督法，出现了许多极具亮点的重大内容：
亮点一：确立四大原则，做到不失职、不越权
人大常委会是代表国家和人民进行具有法律效力的监督，具有很强的政治性。

因此，准确把握人大常委会行使监督权的原则，对于坚持中国特色社会主义政治发展道路，正确行使宪法赋予的监督职权，做到既不失职、又不越权，至关重要。

监督法规定了人大常委会行使监督权的四大原则：
第一，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。

第二，依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。

第三，按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。

第四，对政府、法院、检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。

亮点二：围绕群众关心的问题监督“一府两院”工作
对政府和人民法院、人民检察院工作进行监督，是人大监督工作的一项重要内容。

监督法对此作了具有针对性和实效性的规定：
首先，突出了监督内容。

监督法明确规定，人大常委会监督的重点，要紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题。

监督法规定，常委会确定听取和审议“一府两院”的专项工作报告，可以有六大途径：本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题；本级人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题；本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；本级人大专门委员会、常委会工作机构调查研究中发现的突出问题；人民来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其他问题。

常委会每年听取和审议专项工作报告前，将年度计划向社会公布，并将各方面的意见加以汇总整理，交由“一府两院”研究并在专项报告中作出回应，以使人民群众普遍关心的问题能够得到充分反映和切实解决。

其次，突出了监督形式。

监督法明确规定，人大常委会监督的主要形式是每年有计划地选择若干重大问题，听取和审议“一府两院”的专项工作报告。

这种形式，是全面的、基本的监督，好处不少。

其一，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题，如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿或者告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等，开展对“一府两院”的专项工作评议。

人大常委会抓住了人民群众普遍关注的、反映强烈的、又带有共性的问题实施监督，常委会组成人员也都比较熟悉，能提出不少中肯的意见和建议，评议有深度，可以增强人大监督工作的针对性和实效性。

这种监督是基本的、全面的，而且是具有法律效力的。

围绕这些问题开展专项监督，把对有关主管领导人员的工作业绩和存在的问题寓意其中，实际上也体现了对人大选举和任命国家机关工作人员的监督。

其二，评议专项工作，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们的监督，把对工作的监督和对人的监督结合起来。

其三，将常委会组成人员的评议意见转送主管干部的部门，有助于干部部门对干部的了解，可以作为干部部门评价、使用干部的依据。

再次，突出了监督效果。

注重针对性和实效性。

为此，监督法规定，人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级政府、法院、检察院的专项工作报告、开展执法检查。

对决算草案和预算执行情况报告，重点审查预算收支平衡等情况。

常委会组成人员对专项工作报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告、执法检查报告等的审议意见和执法检查报告，分送“一府两院”研究处理。

常委会认为必要，可以对专项工作报告、审计工作报告作出决议。

“一府两院”应当将对审议意见的研究处理情况或者执行决议的情况，向常委会提出报告。

如必要，可对同一专项工作反复多次地听取和审议“一府两院”的报告，组织跟踪执法检查。

这就意味着一旦人大常委会启动了工作监督的程序，就要一抓到底，要抓出实实在在的成效出来。

监督法明确规定，人大常委会工作监督的情况，包括“一府两院”执行人大常委会决议的情况，都要向人大代表通报，并且向社会公布，这等于把人大的监督置于人大代表和全社会的监督之下。

这些规定，要求人大常委会更加关注人民群众关心的问题，更好地行使监督权，使监督工作更有深度、更有实效。

有针对性地开展经常性的专项工作评议，直至问题得到切实解决。

亮点三：替百姓管好政府的钱袋子
替纳税人管理好政府钱袋子，监督计划、预算执行情况，是人大常委会对政府工作进行监督的重要内容。

此次通过的监督法，按照突出重点、增强实效的要求，有针对性地增加了新的规定。

常委会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查下列内容：预算收支平衡情况；重点支出安排和资金到位情况；预算超收收入的安排和使用情况；部门预算制度建立和执行情况；本级人大关于批准预算的决议执行情况。

同时，区别中央与地方的不同情况，全国人大常委会还应当重点审查转移支付情况，地方人大常委会还应当重点审查上级财政专项补助资金的安排和使用情况。

常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

常委会组成人员对审计工作报告的审议意见交由本级政府研究处理，并将研究处理情况向常委会提出书面报告。

常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议，本级政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会作书面报告。

还增加了规定：国民经济和社会发展五年规划经人大批准后，在实施的中期阶段，政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。

规划经中期评估需要调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。

亮点四：执法检查重在社会普遍关注的重大问题
建筑法执法检查，暴露了拖欠农民工工资的大问题，掀起全国范围内清欠农民工工资风暴；法官法、检察官法执法检查，揭示了我国法院、检察院办案力量普遍不足，中西部贫困地区法官、检察官面临断档危险的严峻现实；环境执法检查，报告了各地经济增长指标有层层加码之势，不少地方发展经济主要还是依赖高投入、高消耗的环境之忧。

这些执法检查均由人大常委会副委员长亲自带队、亲自汇报，报告后面都提出了具体的建议，每一个报告的分量都是沉甸甸的。

执法检查是多年来各级人大常委会在实践中形成的把工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督形式。

通过执法检查，既能发现“一府两院”在执法中存在的问题，可以促进依法行政、公正司法，又能发现法律、法规自身存在的不足，有利于修改完善有关法律、法规。

为了进一步发挥执法检查的效能，监督法对此作了进一步规定：
常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排执法检查。

常委会根据年度执法检查计划，按照精干、有效能的原则，组织执法检查组。

全国人大常委会根据需要，可以委托部分省级人大常委会对有关法律在本行政区域内的实施情况进行检查，并将检查情况书面报送全国人大常委会。

执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会会议审议。

常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级政府、法院或者检察院研究处理。

政府、法院或者检察院应当将研究处理情况向本级人大常委会提出书面报告。

必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会会议审议，或者由常委会组织跟踪检查。

亮点五：进一步完善备案审查
对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权，对于维护法制统一，具有重要作用。

依据宪法有关规定，立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销都已经作了具体规定。

监督法对此作了衔接性的规定。

根据现实情况，监督法进一步重点解决了以下两个主要问题：
一是针对在现实生活当中，一些地方作出的决议、决定以及发布的命令，超越了职权，明显违法。

比如擅自设立审批、收费、罚款、行政强制制度等等，限制或者剥夺了公民、法人和其他组织的合法权益，或是增加了公民、法人和其他组织的义务等问题，监督法第三十条规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：
（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；
（二）同法律、法规规定相抵触的；
（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。

二是针对在司法实践当中，确实存在着有些司法解释与法律相抵触的情况。

监督法参考了立法法有关规范性文件备案审查程序的规定，对“两高”司法解释的备案程序作了具体的规定。

按照司法体制改革精神，最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释应当报全国人大常委会备案审查，全国人大常委会委员长会议已经通过了《司法解释备案审查工作程序》。

监督法参照立法法有关备案审查程序的规定，对司法解释的备案审查程序作了具体规定。

亮点六：明确审议和决定撤职案具体程序
依据宪法和有关法律的规定，人民代表大会有审议和决定罢免案的职权，人大常委会有审议和决定撤职案的职权。

监督法规定：县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会主任会议，可以向本级人民代表大会常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员（包括副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长）的撤职案。

县级以上地方各级人民代表大会常务委员会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。

此外，根据宪法和有关法律的规定，监督法还对“询问和质询”“特定问题调查”作了规范化、程序化的规定。

监督法规定：各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。

全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以
向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。

四、需要关注的几个问题
（一）监督法的实施问题。

监督法要落到实处，并不是简单的“一加一、二加二”。

“一府两院”的行政权力和司法权力，向来很强大，而且有些问题是常年积累起来的，大抵属于“积重难返”，比如对政府工作中的“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等等；比如“两院”工作当中的执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不究、司法不公等等，这些公民普遍关心关注的问题，不是有了监督法的法条就能一切迎刃而解的。

或许，在具体的施行中，监督法同样会遭遇“执行难”。

《监督法》的颁布实施，并不意味着“民主”的“春天”就一定会到来。

再好的法律如果不落在实处，都是一纸空文。

长期以来，我国的民主政治建设之所以滞后于经济和文化建设，关键的一条就是我们抓落实的力度不够。

监督法的制定出台应该说是我国民主政治建设进程中的一件大事。

但是，“法律的生命力在于实施”，而实施的主体是“人”，所以，全面提高人的素质就显得尤为重要。

一要提高人大代表及其工作人员的素质。

过去，人大监督在某种程度上存在一种“监”而不“督”或疏于“监督”的不正常现象。

人大工作似乎成了一种可有可无的工作。

人大代表每年也就是搞几次调研和视察，开一两次会议而已三，并没有将“监督”政府工作经常化、制度化，流于形式的居多；一些同志被安排进了人大工作后，也有一种“船到码头车到站”的思想，总认为“得过且过”就算了，缺乏一种敢于监督和勇于监督的勇气，致使一些领导干部长期处在无人监管的状态上变得更加“肆无忌惮”。

所以，人大代表及其工作人员的政治素质不提高，工作魄力不增强，是很难使《监督法》得到有效地贯彻实施的。

比如说，有人认为，监督法中最有威力，在今后的实践中当能够起到“削铁如泥”之效的，应该就是这一条了：县级以上地方各级人大常委会“有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令”为什么这么说呢？因为这实际上等于授予了人大对本级政府行为的“否决权”，非同小可。

简而言之就是如果人大不点头，那政府就什么事也办不了。

从逻辑上说，政府为了避免出现这样局面，在制定政策的过程中，就会反复地和人大沟通和协商，尽可能地使自己的政策兼顾到方方面面的利益。

无疑，这对于实现决策的民主化、科学化，对于落实科学发展观，对于更加注重社会公平，构建和谐社会等，都是大有好处的。

但这随之而来也产生了这样一个问题：人大今日固然是“利剑”在手，但它究竟有没有意愿，有没有能力来坚定地、恰倒好处地来使用这把“利剑”呢？在我看来，有两个问题：一是人大行使监督权的意愿的问题，主要取决于人大代表的构成。

但现在各级人大代表中存在的最大问题就是官员代表的比例过高，有的地方甚至高达70%。

显然，指望这样一个结构的人大来对政府行使监督权是不切实际的，因为这仍然没有跳出“自己监督自己”的窠臼，我们很难想象一个官员代表会对自己参与制定的“决定和命令”投否决票。

解决这个问题，除了逐步减少官员代表的比例，明确规定人大常委会委员和政府官员不能互相兼任以外，别无他法。

与此同时，还应该大幅度地增加来自社会底层的农民、工人和农民工代表的比例，使他们在人大构成中所占的比例和他们在总人口中所占的比例相对应。

这些人是弱势群体，其权益最容易被忽视和侵犯。

增加他们在人大代表中的比例，有利于把他们的维权活动纳入体制内的轨道，有利于社会稳定。

从根本上说，这也是“代表最广大人民的根本利益”的一个具体体现。

二是人大行使监督权的能力问题，则主要取决于人大代表的产生方式。

“监督”是法治社会一个重要的“关键词”，但是，有监督就有反监督。

“反监督”的形态会有很多，比如防监督、顶监督、避监督、架空监督等等。

前些时候，发生在广州的一件事情就令人反思。

一位省政协委员在收到一名中学生关于某学校收取巨额择校费问题的投诉信后，持着省政协出具的介绍信到广州市教育局登门找局负责人咨询了解，这本来是天经地义履行监督职责的行为，却遭到该局相关工作人员无理拦阻，还以报警来恫吓。

后来，在省政协及当地媒体的支持下，广州市教育局才认识错误改变了原来的态度。

现实表明，监督的阳光仍未照。