政府再造理论对我国乡镇行政体制改革的启示

政府再造理论对我国乡镇行政体制改革的启示
摘要：随着国家“十一五”计划的制定，我国开始大力建设社会主义新农村，为加速乡村经济建设，必须对我国基层政府的行政体制进行改革。

再造是现代企业组织的基本理论之一，在发达国家被用于政府组织，从而有力地推动了国家政府组织改革。

文章从政府再造理论角度出发，探讨我国如何推进乡镇行政体制改革。

关键词：无缝隙组织；组织再造；政府组织再造；乡镇行政体制；行政体制改革
1政府再造理论
正如欧文·休斯在《公共管理导论》中所说：“公共行政的僵死的、等级制的官僚制组织形式如今正转变为公共管理的弹性的、以市场为基础的形式。

这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而且是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革”。

拉塞尔·M·林登在20 世纪90 年代美国公共部门革命的基础上提出无缝隙政府理论。

无缝隙政府理论是一种适应顾客社会、信息时代要求的新的政府再造理论。

①无缝隙组织与无缝隙政府。

无缝隙组织，就是以顾客为导向，行动快速并且能够提供品种繁多和个性化的产品和服务，从而最大限度地使顾客满意的组织。

无缝隙组织是以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务，无论是对职员还是对最终用户而言，它传递的都是持续一致的信息。

无缝隙政府是以无缝隙组织为基本单位，以满足顾客无缝隙的需要为目标，围绕结果进行运作，以信息技术为手段，依靠扁平化的组织结构，高效高质地提供品种繁多的、用户化和个性化的公共产品与服务。

无缝隙政府具有高度的适应性、灵活性、透明性、渗透性的组织细胞，以顾客为导向，对客户提供无时间和地点界限、一体化、便捷性的综合服务。

②流程再造与政府再造。

流程再造是建立无缝隙政府，提供良好的公共服务的重要途径。

流程再造意指：”彻底分析流程，并予以重新设计，以在各项指标上有突破的进展。

”政府流程再造是在企业流程再造的基础上提出的政府业务流程再造模式，政府流程再造基本理念仍是以业务流程为关注对象，并根据政府管理流程的特点进行具体的应用。

戴维·奥斯本指出，政府再造就是“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。

”
2我国乡镇行政体制的现状分析
2.1乡镇行政体制的特点
乡镇一级政府是为群众直接服务的国家基层机关，通过所掌握的行政资源对人民生活状况的改善提供服务，它具备了直接性和服务性；乡镇行政机关在管理上具有很强的执行性，对上级传达群众心声，对群众下达中央政策，它具备了执行性和桥梁性；我国乡镇行政体制在功能上和机构设置上虽然没有中央、省、市、县那样完备，但是乡镇行政体制及其功能具有很强的复杂性和综合性。

2.2乡镇行政体制存在的问题分析
①权力小责任大的矛盾。

当前乡镇政府的权力是无限小，但责任却是无限大。

对上要直接服从市、县的领导，来维护本乡镇的稳定并促进本乡镇的发展。

但是乡镇政府对本乡镇内的一些事务的管理由于县、市级领导的干涉而显的力不从心。

②乡镇行政体制改革滞后。

乡镇政府行政人员综合素质偏低，观念落后，行政行为不规范。

部分行政人员不能随着市场经济的发展和农村民主政治的建设而适时转变执政观念。

在管理的方式和标准上有欠科学。

乡镇的行政管理方式和标准长期受到忽视，其消极因素长期存在于乡镇行政体制中，并根植于乡村社会文化的沉积中。

③条块分割导致职能不全。

条块分割的情况基本存在于财务等大部分由县直机关业务部门管理，以及有一部分机关人员由县直业务部门管理，乡镇只是协调。

这样导致乡镇一级政府职能不全。

乡镇一级政府对县级政府设在乡镇的一些部门的工作及其内部人员无权管理，对他们的行政行为难以监督。

政府再造把政府流程作为最基本单位，以剖析政府组织的整体运作过程和管理模式。

而通过对于管理流程的优化和重新设计以实现对政府运作模式的全面转变和绩效的提高。

面对我国乡镇行政体制的特点和当前存在的问题，政府再造理论的步骤对我国乡镇行政体制改革途径有重要的启示。

3我国乡镇行政体制改革的途径
3.1依据行政环境对乡镇实行分类改革
全国乡镇从宏观上可分为四类：一是工商业比较发达，工商业在乡镇经济中占主导地位，农业只是辅助产业的乡镇；二是工商业有一定基础，但农业仍是乡镇经济中重要组成部分的乡镇；三是以农业为主要产业或基本上只有农业没有工业的乡镇，这类乡镇一般地处偏僻，可资利用的资源贫乏，乡镇政府负债严重，农民负担重，乡村民间组织化程度低；四是少数民族地区的乡镇。

这些乡镇经济上一般比较落后，乡镇政府处于“全能政府”状态。

因此对不同的乡镇可以采取不同的改革途径。

第一类乡镇体制改革途径应对工业较发达的乡镇，可以撤销乡镇政府，将这些乡镇改为城市街道办事处，作为县级政府的派出机构。

有利于理顺县乡关系，提高行政效能，有利于解决失地农民就业问题，有利于农村社会的稳定。

其次，
对工商业基础比较好、群众自组织化程度比较高的乡镇如东部沿海以及内陆工业相对发达的乡镇可以设置综合事业机构，来执行本乡镇一切乡村社会事务的管理。

同时大力发展乡村社会民间组织等非赢利性组织，将原乡镇政府履行的经济管理、经济服务职能转移给民间组织。

第二类乡镇体制改革应对有一定工商业基础，但农业仍是乡镇经济中重要组成部分的乡镇，应维持现行政府的运行，重点放在理顺职能、精简机构编制、明晰事权和财权上，通过转变乡镇政府职能，精简机构和人员，建立精干高效的行政管理体制和运行机制。

第三类乡镇是我国农村社会的基础，改革路径就是扩大乡镇规模，扩大乡镇的权限范围。

把主要精力转到加强社会管理、公共服务和改善经济发展环境上来，努力建设公共服务型政府。

对于乡镇事业单位，要按照公益性职能和经营性职能分开的原则，加快乡镇事业单位改革，对各类事业站所职能进行全面整合，不宜由政府办的要推向市场，由乡村非赢利性组织来进行自我管理。

最后从定事权与财权的角度出发，推进县乡财政管理体制改革，大力调整财政支出结构，中央、省、市、县各级财政支出都要反哺农村，增加对乡镇的财政投入，向农村提供更多的公共产品和服务。

第四类乡镇政府的社会管理、公共服务职能应进一步强化。

同时需要加强公务员的再培训，提高素质，并选派优秀干部到这些乡镇地区任职，不断提高对民族地区乡镇的善治和新的文化价值观的再造，加速民族地区社会主义新农村建设，繁荣民族地区乡镇。

3.2健全法治化的乡镇政府引导机制
根据现代化的启动时间和原因可知我国现代化起步较晚，决定了国家政府在国家经济增长过程中要起主要作用。

在市场经济不发达的乡村社会，需要一个高效率的公共组织来维护公共利益，即要建立健全乡镇政府主导机制。

建立健全的乡镇政府主导机制就可以引导并积极开展乡村社会的民主政治建设。

而且政府行政行为的规范性需要予以法治化，需要依法规制乡镇政府行政行为，使政府的职能法制化，使乡镇政府的管理走向法治化。

4结语
我国乡镇行政体制改革是一项重大的工程，它关系着我国乡村和谐社会的建设；关系着党和政府在农村先进文化的发扬；关系着我国公民社会的发展。

我国乡镇行政体制改革正在进行着一场渐进式的改革。

但必须坚持积极稳妥地方针，在维持乡村稳定的前提下，从可行性路径出发。

因此，在改革中还需要注意不断修正改革路径和改革的方式、方法，从而逐步走出一条具有中国特色的、适应社会主义市场经济体制需要的乡镇体制改革之路。

参考文献：
[1] 欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2000.
[2] 拉塞尔·M·林登.无缝隙政府[M].北京:中国人民大学出版社,2002.
[3] 胡伟.政府过程[M].杭州:浙江人民出版社,1998.
[4] Hammer,M.,Champy,J. Reengineering theCorporation. NewYork:HarperBusiness,1993.
[5] 戴维·奥斯本,彼得·普拉斯特里克.摒弃官僚制度:政府再造的五项战略[M].北京:中国人民大学出版社,2002.。