PPP项目可行性缺口补助计算方式的科学设计

PPP项目可行性缺口补助计算方式的科学设计
黄志福
作者简介：黄志福，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部高级项目经理，现代研究院研究员。

摘要：可行性缺口补助机制作为财政部PPP指南中三类回报机制的一种，随着财办金〔2017〕92号文的推广，越来越具有发展动力。

本文首先介绍可行性缺口补助机制的概念与发展趋势，并对可行性缺口补助机制的项目适用性进行说明，然后介绍可行性缺口补助计算模式的两个基本要素，最后对PPP项目可行性缺口补助机制的计算方式进行科学设计。

关键词：可行性缺口补助发展趋势基本要素基本计算方式收益调整机制
一、可行性缺口补助机制概述
（一）可行性缺口补助机制的概念与发展趋势
项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

根据财政部
PPP 指南（财金〔2014〕113号），可行性缺口补助（Viability Gap Funding ），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

由于使用者付费类项目数量较少，同时，财办金〔2017〕92号文要求审慎开展政府付费类项目，因此，可行性缺口补助项目越来越具有发展动力。

根据《全国PPP 综合信息平台项目库第9期季报》，截至2017年12月末，管理库项目共计7137个，累计投资额10.8万亿元。

其中，可行性缺口补助项目2930个、投资额5.9万亿元，分别占管理库的41.1%和54.7%，高于其他两类项目。

图1 项目管理库项目数分布（个） 图2 项目管理库项目投资额分布（亿元）
根据《全国PPP 综合信息平台项目库第9期季报》，2016年9月末至2017年12月末管理库PPP 项目三种回报机制项目数占比、投资额占比如图3、图4所示。

可见，不管在数量还是在投资额占比上，可行性缺口补助项目的比重呈逐季度上升趋势。

随着财办金〔2017〕92号文的推广，未来PPP 项目将主要采用可行性缺口补助机制。

1323
28842930
15802
32912
58863
图3 管理库PPP 项目数按回报机制占比统计对比
图4 管理库PPP 项目投资额按回报机制占比统计对比
（二）可行性缺口补助机制的项目适用性说明
根据全国PPP 综合信息平台项目管理库信息，经研究分析，可行性缺口补助机制主要适用于综合管廊、垃圾处理、垃圾发电、污水处理、供水、燃气、片区开发、特色小镇、医养综合等领域。

根据项目是否独立运作可将可行性缺口补助项目划分为单一经营类可行性缺口补助项目与捆绑资源类可行性缺口补助项目。

31.70%
30.20%
23.70%
20.40%
18.50%
33.40%35.10%
39.30%
39.50%40.40%34.90%34.70%37.00%
40.10%
41.10%
15.00%
20.00%25.00%30.00%35.00%40.00%45.00%2016-9
2016-12
2017-6
2017-9
2017-12
使用者付费
政府付费可行性缺口补助
24.40%
23.60%
20.30%
16.30%
14.70%
25.70%27.20%
30.00%
29.40%
30.60%
49.90%
49.10%
49.80%54.30%
54.70%
0.00%
10.00%20.00%30.00%40.00%50.00%60.00%
2016-9
2016-12
2017-6
2017-9
2017-12
使用者付费
政府付费
可行性缺口补助
单一经营类可行性缺口补助项目适用于综合管廊、垃圾处理、垃圾发电、污水处理、供水、燃气等领域。

该类项目主要是因为项目本身的“市场化价格机制没有完全实现”，因而需要缺口补助弥补其经济性，这是最具典型的缺口补助项目。

从补贴机制上，补贴通常与价格形成紧密联系，补贴比例通常不超过50%。

项目名称
项目
总投资
所属行业
运作
方式
合作
期限
竞价标的及结果
武汉市江南中心绿道武九线综合管廊工程441,340
万元
市政工程BOT 30年
可用性资产回报率
5.8%；建安下浮率
4.5%；
黄石市黄金山餐厨废弃物处理厂项目6,950万
元
垃圾处理BOT 30年
餐厨废弃物补贴：
265.00元/吨
和田市生活垃圾焚烧发电项目73,873
万元
垃圾发电BOT 30年
垃圾焚烧发电服务费：
72.8元/吨
西咸新区沣东新城沣东南污水处理厂工程12,000
万元
污水处理BOT 30年缺口补贴额
金坛供水及管网改造PPP项目19.92亿
元
供水BOT 25年
初始供水基本单价
1.88元/吨，政府补贴
0.52元/吨
捆绑资源类可行性缺口补助项目适用于片区开发、特色小镇、医养综合等领域。

该类项目基于项目运营延伸出来的资源捆绑，应当与项目本身形成良好的协同运营性，提升公共服务的效果。

如在城市公园中，增加部分配套商业、广场等，便于整体发挥效应。

但是若只是考虑财务上的缺口机制构建，则会产生不经济，不物有所值情况。

项目名称
项目
总投资
所属
行业
运作
方式
合作
期限
竞价标的及结果
浙江省丽水市龙泉市43,855公园BOT 12年建设期资金占用上浮率
项目名称
项目
总投资
所属
行业
运作
方式
合作
期限
竞价标的及结果
龙渊公园及地下空间开发PPP项目万元29%；投资回报上浮率29%；
公园运营费5万/年
内蒙古包头市包医国际医院100,000
万元
医疗
卫生
BOO 30年
政府可行性缺口补助3400
万元/年。

江苏省扬州市仪征市铜山体育小镇片区开发建设项目24.03亿
元
体育
小镇
BOT 25年年投资回报率：6.3%
2016唐山世界园艺博览会基础设施及配套项目336,298
万元
文化BOT 15年年回报率：8%
宁乡经济技术开发区玉屏山食品产业区片区开发PPP项目99,000
万元
园区
开发
BOT 11年可行性缺口补助额
二、可行性缺口补助计算模式的两个基本要素
可行性缺口补助作为PPP项目的主流回报机制，因其融合政府付费和使用者付费的基本特点，因此一般从项目产出单位计量可行性和使用者付费可测性两个基本要素出发构建清晰的可行性缺口补助的计算公式。

（一）项目产出单位计量的可行性
项目产出单位计量的可行性是公共服务产出能否实现市场化定价的基础，以能够明确单一消费者的使用量作为基本的衡量标准。

1、产出可以单位计量
针对收费公路、轨道交通、供水、污水处理、垃圾处理、污泥处置等公共服务产出类别单一的PPP项目，普遍能够通过检测手段实现单位计量且面向全部使用者提供平等公平的公共服务。

2、产出难以单位计量
针对医院、养老、片区开发等经营业态复杂、产出类别不一的
PPP项目，往往难以简单的进行单位计量，即使能够实现单位计量但面向不同使用者提供拥挤非均衡的准公共服务。

（二）项目使用者付费的可测性
项目使用者付费的可测性是PPP项目投资决策的关键评定要素，是社会资本参与PPP项目的风险收益结构匹配的核心识别指标，以影响可行性缺口补助的具体收益调整机制。

1、使用者付费可以准确预测
针对污水处理、垃圾处理等项目产出内容单一、服务能力有限、公共服务需求稳定、使用者付费定价单一、定价受到严格管制的PPP 项目，一般通过科学合理的财务模型可以相对准确地测算整个合作期内的使用者付费水平。

2、使用者付费难以准确预测
针对轨道交通、收费公路、综合开发等项目产出内容不一或服务能力充足或公共服务需求动态变化或使用者付费定价不一或服务定价完全市场化的PPP项目，一般通过科学合理的财务模型往往难以准确地测算整个合作期内的使用者付费水平。

三、可行性缺口补助机制的计算方式设计
为了便于科学确定政府可行性缺口补助，降低政府支出责任和优化补助计量办法，以两个基本要素为决策因素进行组合，构成四种不同的计算办法。

图5 基本要素不同组合下的可行性缺口补助计算方式
（一）基本计算方式说明 1、基本方式一：影子价格计价 具体的公式如下：
VGF n =（P 1－P 0）×Q 0±（Q n －Q 0）×P 0×Var 1 其中：
VGF n ：指运营期第n 年政府可行缺口补助金额； P 1：指影子价格； P 0：指公共产品单价； Q 0：指目标保底使用量；
Q n ：指运营期第n 年实际使用量；
Var 1：实际使用量与目标保底使用量发生偏离时的可行性缺口补助调整系数。

适用范围：产出可以单位计量但使用者付费难以准确预测的项目，
产出单位计量可行性
使用者付费可测性
可行(A 1)
影子价格计价 年度资产投资
综合回报计价
单价补贴计价 年度补贴总额
计价
不可行(A 2)
可测(B 1)
不可测(B 2)
（A 1+B 2）
（A 2+B 2）
（A 1+B 1）
（A 2+B 1）
比如：收费高速公路、轨道交通等项目。

报价竞争点：以影子价格作为报价竞争点。

2、基本方式二：年度资产投资综合回报（类可用性付费）计价
具体的公式如下：
VGF n=A－C0±（C n－C0）×Var2
其中：
A：指根据类可用性付费测算方法计算的运营期每年资产综合回报金额；
C0：指目标使用者付费金额；
C n：指运营期第n年实际使用者付费金额；
Var2：实际使用者付费金额与目标使用者付费金额发生偏离时的可行性缺口补助调整系数。

适用范围：产出难以单位计量且使用者付费难以准确预测的项目，比如：片区开发、医养综合体等项目。

报价竞争点：以资产综合回报率作为报价竞争点。

3、基本方式三：单价补贴计价
具体的公式如下：
VGF n=P2×Q0－（Q n－Q0）×P0×Var3
其中：
P2：指补贴单价；
Var3：指针对实际使用量超过目标保底使用量所取得的超额收入，政府方的超额分成比例系数。

适用范围：产出可以单位计量且使用者付费可以准确预测的项目，比如供水、污水、污泥等项目。

报价竞争点：以补贴单价作为报价竞争点。

4、基本方式四：年度补贴总额计价
具体的公式如下：
VGF n=VGF0－（C n－C0）×Var4
其中：
VGF0：指运营期每年可行性缺口补助基准值；
Var4：指针对实际使用者付费金额超过目标使用者付费金额的收入，政府方的超额分成比例系数。

适用范围：产出难以单位计量且使用者付费可以准确预测的项目，比如医院、养老院改扩建等预期使用者付费可控的项目。

报价竞争点：以每年可行性缺口补助基准值作为报价竞争点。

（二）收益调整机制
考虑到可行性缺口补助机制运用下的使用者付费的动态不确定性，采用使用者付费波动下的收益调整安排以满足社会资本合理回报的弹性要求。

1、超额累进分成机制
收益调整系数Var可采用超额累进方式进行设置，具体如下：
Var=
−σn−α1%；σ
n
∈[−100%,−α1%]
0；σ
n
∈[−α1%,α1%]
−β1(σn−α1%)；σn∈[α1%,α2%]
−β2(σn−α2%)−β1(α2%−α1%)；σn∈[α2%,+∞]
σn=Q n−Q0
Q0
×100% 或 σn=
C n−C0
C0
×100%
其中：
σn：为运营期第n年实际使用量与目标使用量的偏离程度或实际使用者付费与目标使用者付费的偏离程度；
β1、β2：为政府超额分成比例；
α1、α2：为政府超额分成区间临界值。

Var1、Var2系数可按照上述方式设置；由于在单价补贴计价和年度补贴总额计价模式下，政府不承担使用量偏离风险，只享受超额收益分成，因此，Var3、Var4系数在使用上述设置时不考虑负偏离部分，从正偏离开始设置区间及相应超额分成比例。

2、固定比例分成机制
收益调整系数Var也可采用固定比例分成方式进行设置，具体如下：
Var=β3×（−σn−α1%）；σn∈[−100%,−α1%] 0；σ
n
∈[−α1%,α1%]
−β4×(σn−α1%)；σn∈[α1%,+∞]
其中：
β3：为负偏离情况下政府额外补贴比例；
β4：为政府超额分成比例。

Var1、Var2系数可按照上述方式设置；同上，Var3、Var4系数在使
用上述设置时不考虑负偏离部分，从正偏离开始设置固定分成比例。