SPS协定风险评估规则探析

ＳＰＳ协定风险评估规则探析
SPS协定是WTO争端解决机构处理农产品贸易安全纠纷所适用的法律。

“风险评估”是其中让人费解且最难以掌握的核心问题。

DSB在相关裁决中的解释已成为事实上的判例法。

我国应合理利用这些规则，尽快建立相应的风险评估和风险管理机制。

未来的风险评估应当具体，基于主流科学观点,并包含充分的科学证据。

标签：SPS协定风险评估科学证据
随着食品安全成为农产品贸易的焦点问题，各国纷纷制定大量针对食品和动植物产品进口的严格的检验和检疫规则，以保护本国人类、动植物的生命健康，即所谓的SPS措施。

然而，一项SPS措施也可能盗科学之名，行贸易保护主义之实。

WTO争端解决机构（DSB）处理农产品贸易纠纷适用的主要法律是WTO 《实施卫生与植物卫生措施协定》(SPS协定)，其中的关键问题集中在如何理解和在实践中把握“风险评估”。

DSB专家组和上诉庭的相关解释已构成了事实上的判例法。

加强对风险评估的研究是深刻理解协定，积累经验的有效途径，有助于充分了解WTO成员合法维持SPS措施必须符合的条件和应采取的实施流程，以及如何合理利用规则，在贸易争端中正确地援引SPS协定。

一、SPS协定对风险评估的规定
风险评估在SPS协定附件A中被定义为：根据可能适用的卫生与植物卫生措施评价虫害或病害在进口成员领土内传入、定居或传播的可能性，及评价相关潜在的生物学后果和经济后果；或评价食品、饮料或饲料中存在的添加剂、污染物、毒素或致病有机体对人类或动物的健康所产生的潜在不利影响。

SPS协定第2条和第5条也专门针对风险评估施加了严格的纪律。

协定允许WTO成员在贸易方面给予食品安全和动植物健康以优先权，每个成员有权确定其认为适当的食品安全和动植物健康水平，并在对真实存在的有关风险进行适当评估的基础上确立SPS措施，而且还应将其所考虑的因素、所使用的评估程序和所确认的可接受的风险水平应要求公之于众。

第5条第2款列举了进行风险评估应考虑的因素，包括：有关国际组织制定的风险评估技术；可获得的科学证据和方法；病虫害非疫区的存在；相关的生态和环境条件；相关的经济因素，比如有害物质传入的潜在经济影响、包含和消灭规避所选SPS措施的有害物质的成本和采用替代方法控制风险的相对成本效益。

二、DSB对风险评估的相关阐释
DSB专家组和上诉庭在相关案例中对有关风险评估的一系列法律问题作了大量阐释，正逐步演变成为该领域的判例法，下面分别结合相关案例加以分析。

1.风险评估和SPS措施之间的关系
欧盟荷尔蒙牛肉案上诉庭将SPS措施必须基于风险评估解释为在二者之间必须存在合理关系，即一种持续的客观情况且能在SPS措施和风险评估之间被观察到，一成员也可以将其措施基于另一成员或国际组织开展的风险评估，只要在诉讼中能用风险评估证明措施合理足矣。

确定风险评估和SPS措施之间关系是否存在也只能个案分析。

只要措施的结论和风险评估的结论可比较，就符合第5条第1款。

因为如果该成员在措施引起争议时能找到科学证据，就可以假定在措施制定时证据同样得到了考虑。

因此，风险评估的缺失将被理解为存在对国际贸易变相限制的一个警示信号。

日本水果检疫措施案专家组还论证了“充分科学证据”的含义，认为“充分”通常指无论“其数量、程度和范围都表明足以实现一定的目标”，要求SPS措施和科学证据之间存在足够的关系，包括措施的性质和科学证据的数量、质量。

2.风险评估的科学性问题
欧盟荷尔蒙牛肉案上诉庭认为风险评估必须是对数据的“科学”考察和事实性研究，而不包括社会价值判断在内的“政策”，“SPS协定第5条第2款对风险评估所考虑的因素的列举不是一个可‘穷尽’的列举……依照第5条第1款所评估的风险不仅仅是在严格控制的条件下在科学实验室中可探知的，而且还是在人类社会中真实存在的”。

因此，成员国通常会把其措施基于主流的科学证据，当然一项措施也可以基于“来自有资格的和受尊敬来源的不同观点，特别是当有关风险具有威胁生命的特征并被觉察出对公共健康安全构成明显和逼近的威胁时”。

澳大利亚鲑鱼案上诉庭也认为在风险评估中对污染和损害的可能性的适当评价必须达到某种水平的客观程度，即必须是对所认定的风险水平能够让人合理地相信的水平。

SPS协定的纪律在此得到了最严格地执行，第5条第1款和第2款通过要求成员在进行风险评估时考虑可获得的科学证据、国际组织制定的风险评估技术和参考科学原理而强调了客观性。

3.风险评估的步骤
澳大利亚鲑鱼案上诉庭认为一项有效的风险评估必须包括以下步骤：a、确认措施所针对的疾病，以及导致其对当地动植物污染事件的潜在生物学和经济影响；b、对疾病传入、定居或传播以及随之而来的生物学和经济损害可能性的评估；c、对在拟采取的SPS措施条件下疾病传入、定居或传播的可能性的评估。

三、关于风险评估制度的思考及我国的法律对策
1.建立风险评估和风险管理机制
“风险评估”最重要的启示就是必须建立科学的风险评估和风险管理机制。

风险评估和风险管理在SPS协定中具有举足轻重的地位。

一般而言，DSB专家组往往首先考察是否存在风险评估。

如果没有，仅凭这一点就可能导致败诉。

因此，我国应当尽快建立科学的风险评估和风险管理机制，首要任务是设立专门机构来负责这一工作。

在鲑鱼案败诉后，澳大利亚就在农林渔业部内设立了一个澳大利
亚生物安全局（Biosecurity Australia）的新机构，专门负责提供进口风险分析。

2.风险评估必须具体且包括所有风险
目前，DSB在抽象意义上对风险评估的要求已经作出了合理、清楚的陈述，产生于可能的未知因素而不能用数量表示的风险或理论上的风险量是远远不够。

风险评估必须是具体的，而且可能比SPS协定字面要求更严格。

在荷尔蒙案中，上诉庭认为SPS协定并不要求一项风险评估必须识别最小程度的风险，而仅仅是可确定的风险，欧盟的研究应当锁定于特定的荷尔蒙，而非荷尔蒙的类别。

此外，所有的风险必须包括在风险评估之中，甚至那些不能通过实验方法进行数量分析的对人类健康的所有威胁。

欧盟当初败诉也由于没有提供这一阶段风险的证据。

因此，我国在提供风险评估报告时应尽可能详尽具体，包括所能确知和考虑到的几乎所有风险。

同时，还应密切跟踪WTO有关风险评估书面形式的裁定等指南。

3.突出风险评估的科学性
毫无疑问，不管所完成的风险评估如何，WTO必然会在SPS措施基于充分的科学证据这一点上持强硬立场。

具体地说，我国未来开展风险评估一定要遵循澳大利亚鲑鱼案中的三步法，并考虑SPS协定第5条第2、3款所列举的因素，对数据进行“科学”考察和事实性研究，而不能是包括社会价值判断在内的“政策”。

同时，注意风险评估的客观程度水平。

鲑鱼案专家组认为虽然在风险评估定义的文本中并无门槛要求，但在参考了一系列客观因素后要求达到“对所作的评估和所认定的风险水平能够让人合理地相信” 的水平。

这很可能意味着要求在风险评估中科学分析的力度必须是能够经得起怀疑的，哪怕不是太严格。

4.慎用非主流科学观点
虽然DSB承认非主流科学可以被用来支持风险评估，但其是否足以支持一项风险评估只能个案分析。

应该说，SPS协定下的数量程序要求在全球范围内的运作都是极其近似，“伽利略现象”是十分罕见的。

即便这种现象真的发生，专家组也仍然有能力去评估所谓“科学”的可信度，并得出结论。

因此，我们应当慎用非主流科学观点，最好尽量把风险评估建立在主流科学观点之上。

加入WTO之后，我国一些劳动密集型和具有地域优势的农产品的出口屡遭进口国SPS措施暗箭。

这说明我国作为WTO的新成员, 应对SPS问题的相关经验还需要一个积累的过程。

我们缺乏应对SPS措施引起贸易纠纷的诉讼经验，缺乏参与制定国际标准和跟踪国际SPS措施变化的经验。

对风险评估的研究无疑是在经验积累和学会利用SPS协定方面迈出的第一步。

吸取别国在风险评估等问题上的经验教训，既保护国内公共健康又保护国内相关产业，对于我国在遵循WTO义务的同时，有效地抵御外来SPS壁垒，充分运用多边贸易机制所赋予的权利并在争端中掌握主动都是十分必要的。

参考文献：
[1]《实施卫生与植物卫生措施协定》，附件A
[2]《实施卫生与植物卫生措施协定》第5条第2款
[3]欧共体荷尔蒙牛肉案上诉庭报告，第193-194段
[4]日本水果检疫措施案专家组报告，第8段；上诉庭报告，第73段、84～85段
[5]欧共体荷尔蒙牛肉案上诉庭报告，第187段
[6]欧共体荷尔蒙牛肉案上诉庭报告，第194段
[7]澳大利亚鲑鱼案上诉庭报告，第121段
[8]参见Andrew P. Thomson, Australia –Salmon and Compliance Issues Surrounding the SPS Agreement: Sovereign Acceptance and Measure Adaptation, Law and Policy in International Business, V ol.33 (2002 summer),no. 4, P 737
[9]澳大利亚鲑鱼案专家组报告，第7.57段。