民政部赴加拿大、美国社区建设培训考察报告

民政部赴加拿大、美国社区建设培训考察
报告
民政部赴加拿大、美国社区建设培训考察报告
根据民政部与联合国粮农组织关于联合国开发计划署社区建设合
作项目的安排，民政部组织8个社区建设实验区的同志，于2000年9
月24日至10月8日对加拿大、美国城市的社区建设情况进行了考察。

由于加拿大多伦多市集中反映了加拿大社区建设的发展历史和高度水平，因此对加拿大居委会建设的考察主要集中在多伦多市及其所在的
安大略省。

在美国，重点考察了旧金山和旧金山两个城市。

在此期间，我们走访了政府有关部门，实地参观了10多个社区组织、社区服务机构、社区发展战略的研究机构和大专院校。

通过与两国政府官员、社
区从业员和专家、学者交流座谈，实地参观，使我们开阔了眼界，对
加拿大和美国的社区建设情况工程有了基本了解，受益匪浅。

现将考
察情况报告如下。

一、两国社区建设产业发展概况
新西兰加拿大社区工作的历史可以追溯到19世纪末。

一些省和矿
区成立了具有互助性质的合作社，他们提出的口号“一人为大家，大
家为一人”，具有典型的社区意义。

到了20世纪30年代，在阿尔伯
塔省的各个社区服务，组织起了各种剧社，以解决服务站中各种具体
问题，这种文学社就是社区当时的社区组织。

美国是西方国家最早开展社区工作的国家之一。

19世纪末，美国
成立了一些慈善组织或社会团体，与此同时，在一些城市的贫民区开
展了安置所老城区运动。

20世纪30年代，社区工作开始专业化，几个有特色的社区工作包括：防止青少年犯罪的芝加哥计划，由居民参与
提供服务的村民辛西纳社区组织试验计划。

工作重点也因此注重对个
人和家庭对环境的适应。

20世纪50年代后期，为解决发达国家弊病经济社会发展失衡问题，联合国把在取得成功的社区发展方法，推广至发达国家。

联合国的倡导，受到美、加两国政府的重视，成为实施这一计划的主要就国家。

到70年代前后，项目组加拿大开始出现社区工作站，80年代出现志愿者组织。

80年代末，由于经济全球化，家庭结构小型化，人口多元化、老龄化等各种因素影响，使加拿大面临经济和社会发展的并使巨大挑战。

为迎接这一挑战，多伦多市政府于1989年成立了专题组，其任务
是制订90年代社会发展战略。

这一战略的重要目标之一，就是加强设，强化社区功能。

90年代，社区网络在地区、省和国家逐步建立起来。

自80年代开始，美国将社区工作转向有特别需要的人群，如少数民族、妇女、精神病患者及老人等，也有一些以经济发展为重点的重点项目
社区发展公司，以改善贫民区居住前提条件、服务质量和解决就业等。

到90年代初，美国政府提出了“授权市中心区和事业社区”的法案，
并获国会通过。

这个法案以重新界定财政政府和社区的关系作为突破口，实现政治、经济、社会福利一体化推进目标。

从两国社区可知建设发展的总体情况来看，社区的形成与发展与
社会制度社会进步、经济发展和人口的变动等因素婚姻关系有密切的
关系，这种关系又从反面说明社区建设对促进经济和社会发展的重要
作用。

社区和社区组织的兴起，最初都是自发产生，在社区之内人们
互相帮助，对外争回和维护自身利益。

街道社区由于社区工作在解决
经济与社会发展失调所导致的社会冲突以及依靠社区服务满足居民日
益增长的社会化服务需求等各方面现阶段都发挥了重要作用，取得了
明显成效，因而后来成为美、加和两国政府有目标、有计划地实施社
区发展，不断地推进社区建设。

二、几建设国社区建设的概念和主要内容
（一）关于社区本体论及社区建设的概念
在加拿大，社区有两个意义：一是地域意义上为的社区。

这个参
考价值上的社区是一个由彼此认同，彼此认为有重要共同点的普遍认
为人组成。

社区的共同点是：
1、住所邻近；
2、人际间有交往；
3、可以通过组织来认同。

因此，极富一个具有很强组织形式的社
区需要同时兼具三个条件：一是生活在同一区域；二是具有很强的社
会联系；三是通过某些共同点来不同之处联系。

对社区工作来说，地
理环境社区的地域概念是加拿大开展社区服务项目的主要标准，政府
用于社区服务的资金，就是根据这一概念。

二是功用意义上的社区。

人们也可以是不以常住在同一地区绝大部分为基础的社区的一部分，
这称为“不具相邻性的社区”，如具备相似的兴趣、问题、需要和取
向的人。

例如华裔在多伦多市就形成一个社区。

因此，一些社区组织
工作就是专为多伦多市的华裔开展。

还有是针对具有特殊需要人群开
展的社区工作，如精神病患者、残疾人、老年人等。

这些都属于功能
社区，也是今后社区发展的目标之一。

在美国大多数老城区，社区也也具有明确的地理区域。

纽约市规定，社区必须符合如下表所示要求：
（1）只位处一个自治区镇的辖区内，并与建筑史城市发展过程中
同的历史、地理及特征相符；
（2）各社区间应建成服务互联网络，特别是在产品服务领域、警
务和卫生部门；
（3）实施规模控制，每个社区服务人口不超过25万人。

曼哈顿
划分为四个区和一个岛，五个区、岛又划分为59个社区。

考察期间，通过与政府官员、社区工作者和专家、学者交流座谈，我们感到，他们对街道社区建设社区的看法和认识有所不同，归纳起
来主要有三种认识：一是认为社区建设是一个整个过程。

通过这个过程，社区拟定本身的需要和外在目标，定下先后顺序、寻找所需要资源，并采取行动去一下满足这些需要和实现目标。

二是认为社区建设
是一种社会工作则表示方法。

通过这种原理合理配置资源，协助居民
实现目标，培养居民的参与、自决及业务合作的素质，从而保证社区
需要；三是认为便民服务站建设是通过组织居民，采取集体行动，控
制及消极影响社区的一切程序、计划、决定及有关政策。

虽然观点不同，但他们的共同点是：人才培养社区成员的民主意识和居民自治、
互助的能力，鼓励社区居民扶持解决社区内问题，促进居民广泛参予，提高居民的综合素质和生活质量，这是社区建设的主旨。

（二）社区组织的构建
在美、加两国，社区工作主要是通过社区组织活动中心来联系并
具体实施的。

在加拿大，社区组织主要是不以营利为目的的非政府和
非营利组织，其中许多是根据某项该些目的形成的，也有许多是由扶
弱助残的扶残助残慈善机构演变而来的，如我们参观的迪克森社区服
务服务中心、联合之路、中心邻舍房、社会规划小组等。

这些社区组
织的服务领域都甚为广泛，涉及到社区居民物质与碳氢化合物时代精
神需求的方方面面。

拒绝接受他们除了接受政府的资格审定，以及来
自政府的财政、政策提供支持和监督之外，不接受政府的直接管理，
有权决定为本社区居民提供提供服务的内容租用和方式，为社区筹款
捐物，各自运作的自主性都很强。

这些组织根据公众的需求和利益制
定自己的发展规划组织机构和基层工作目标，如对老年人、残疾人、
单亲家庭、无家可归者的扶养，家政服务、修缮民房，再就业培训等等。

他们所积累的资金不作为个人分配，而是返还于社区，用于社区
服务，以服务养服务。

同时，通过这些组织，居民可以为本社区服务
提供志愿服务。

在美国，社区组织机构形式和活动方式多种多样，分为服务组织
和管理组织两种类型。

非政府服务组织主要包括是非营利组织，如社
区发展开展合作组织、各类慈善组织、各类基金会、各种志愿组织等等。

他们的资金来源于政府的存量资助和基金会的捐款、私人捐款以
及所收取的服务费等。

随着政府与民间组织的共同合作和相互融合，
社区委员会组织已经成为政府介入一种工作的社区社区管理组织形式。

纽约市规定，在新建的社区区域都设社区委员会或社区董事会。

元老
社区委员会成员采取选举任命制，任期为二年。

政府官员也可以成为
社区委员会成员，但数量不得超过四分之一。

社区委员会成员是无报
酬的，但可以报销参加董事会时支付的一些除非必要花费。

社区委员
会的重要职责包括：所研究本社区的各种需要，增进本社区的福利；
增进社区老年公寓内交往和社区与外部的沟通；参与编制预算，拟定
资金使用计划和本社区发展规划；监督和评估社区服务质量；专业领
域选聘社区主任和专业职员。

每个社区老年公寓委员会推选一名社区
主任。

社区主任受社区董事会的直接领导，负责社区日常事务。

（三）社区建设的主要内容
美、加两国开展社区建设的内容各不相同，各服务站之间开展的
项目也不之间一样，有多有少，给我们留下突出印象的主要有五项：
一是社区服务。

社区服务的对象主要包括老年人、残疾人、妇女、学龄前儿童、无家可归者、低收入家庭、单亲家庭、移民、难民、失
业人员等。

服务内容包括对老年人和残疾人提供照顾，对学前儿童提
供更多保育，对在校儿童组织培训班，为失业者提供职业培训和业余
介绍服务小家庭并进行家庭企业咨询，为无家可归者、单亲家庭提供
食宿和住房优惠照顾，为妇女儿童提供支持保护服务，为低收入个人
或家庭提供支持资助，帮助移民或难民迅速融入本地社会、实现本地化。

服务的方式有：
（1）设施服务。

如多伦多市的迪克森社区服务中心服务部为社区
居民提供综合性提供服务，多彩读书中心为移民、失业人员为客户提
供语言、专业技术培训、就业信息和职业介绍、对家庭企业进行咨询
服务，旧金山邵逸夫夫人耆英中心专为老年人提供养老服务。

（2）外展服务。

又叫走出服务政府机构的服务。

具体采取哪一种
服务方式，完全取决于实际需要。

服务的提供者主要是由社区中介组
织或非营利机构提供，也有由私人机构提供的。

如加拿大联合之路组
织是全国性非政府社区服务组织，其分支遍布世界各地各个社区。

超
过一半服务资金绝大部分来自政府拨款，部分来自服务收费。

二是社区文化。

社区文化是美加两国社区建设中普遍开展的内容，受到政府的高度重视和提供支持。

他们认为，开展社区文化有利于促
进人们的智力开发和恢复人们的活力，创造祥和的气氛，塑造社区的
形象，修补和完善社区的社会结构。

两国开展社区民俗活动中心的形
式很多，主要是利用老年公寓中心、展览馆、音乐厅、图书馆、咖啡
屋等新村社区场地和社区内的各种文化设施组织开展文艺、教育、科普、体育、娱乐等活动。

例如举办故事会，举办文艺演出会，举办沙龙。

社区居民在观赏中受到社区佛教文化熏陶，并在参与中所发现自己，提高自己。

美国的社区学院是开展社区文化教育的内容。

它兴建于20世纪50年代初，以满足战后出生者对高等教育和职业教育的需求。

社区学院
几乎遍及分校全美各个社区。

有56%以上的美国本土学生就读于社区老年公寓学院。

社区学院的非常重要特点是学费低廉（每年仅需1600美元），为多数社区居民所能直接参与。

三是社区治安。

社区治安是社区居民最为认同的事情，良好的社
区治安，不仅有利于减低社区环境，提高居民的生活质量，而且有利
于改进投资环境，吸引商业投资。

在美加两国，社区治安是某种新的
警务，其功能：一是控制犯罪。

警员在社区建立责任区，设置社区警务，可产生威慑力量，使潜在的罪犯不法行为收敛，使惯犯减少犯罪；二是向处于危难中的人提供快速援助。

三是可缓解警民关系。

为加强
社区治安，多伦多市成立了社区治安工作组。

军代表由参议员两名议
员共同担任主席。

工作组成员中有警察、学校的代表、预防家庭暴力、邻舍预防犯罪专业机构的代表、商业、残疾人代表组织机构和市议会
的代表等。

通过加强活动中心治安，实行群防群治，健全社区治安防
范体系，以消除社区内不各种不稳定原因。

三、两国社区建设的提法和特点
社区发展在美加两国已经走过转型了近半个世纪，形成了较为系
统的社区发展理论假说和方法。

目前，两国有许多大学和专业学院设
有“社会工作系”或“社会工作学院”，对社区工作进行系统内的理
论研究和指导社区工作的开展，积累了比较丰富的实践经验。

他们的
做法和专业知识，给我们印象突出的有以下几个各方面：
（一）中央政府高度重视社区建设，计划性、规范性强
美加两国的社区工作俄中在形成和发展的初期，带有自发性质。

随着社区地位、作用的突出，特别是50年代联合国倡导社区发展后，
社区两国建设成为两国政府有计划、有着力点地引导社会发展的重要
内容，成为国家实现现代化必不可少的被誉为环节之一。

因此，两国
政府每年对社区建设工作都要计划一系列的工作制定和发展规划，每
项计划除此以外工作内容、组织机构措施和目标要求等等，大多都有
数量指标。

如每年对老旧社区的改造数量，新社区福利机构、文化娱
乐设施、教育培训中心的设置标准，逐步解决社区居民就业、贫困、
医疗、老年、青少年与儿童等方面的各类社区发展计划、廉价住宅计划、济贫计划等等。

目前，两国政府在社区建设中的作用与以前有很大的不同。

据安
大略省负责管理社区事务的官员介绍，过去，政府既要日常事务掌舵，又要划船，现在则只负责掌舵，不再参与划船。

将事务具体事务交给
社区非政府或民间团体，政府机构只负责宏观调控。

这样做商业机构
既大大减轻了政府机构的负担，又发挥了关键作用政府在社区建设中
的主导作用。

目前，各级政府和政府各部门之间对社区建设都有明确
的相互配合，各负其责。

如安大略省政府与多伦多市政府在社区服务
方面的分工是：为正常人的服务，由市政府负责，为非正常人提供的
服务由省政府负责。

在美国纽约，政府和官员在社区中的职责都很明确，如市长的主
要职责是：
（1）确保市政府职能部门在涉及到地方服务和居民意见的所有事
务中与社区委员会进行开展合作；
（2）审核委员会对资金预算和使用的合理性并建议拨款数额；
（3）确保城市各专业职能部门指派官员参加社区委员会领导下的
社区服务的工作，为社区中的各种问题提出解决方案；
（4）对社区常务委员会提出的各种问题和困难给予总体帮助。

区
政府包括对社区卫生的主要职责包括：
（1）与社区委员会协同就社区划分划分事项、公民和企业以及其
他直接影响两个社区的土地使用事宜提出建议；
（2）审议社区总体或该些计划；
（3）街道社区对社区的财政预算做出综合申明；
（4）对社区的财政状况和相关服务状况的数量、质量进行评估；
（5）与社区二者之间委员合作调解社区间的争议和冲突。

从这里
我们也可以看出两国政府对社区建设工作的重视。

（二）大量具体工作主要民间组织由民间团体承担，工作机制、
组织体系健全
美加两国的社区工作组织体系是由政府各职能部门、政府资助的
社区组织和民间团体举办的非营利机构以及商业性的机构服务企业所
组成，他们称之为“三大板块”，或叫做“三个部门”。

政府在社区
工作体系中承担的主要职能：一是制定相关人员政策与立法，重新制
定并通过制定发展规划来贯彻执行；二是财政支持。

健康发展政府每
年要拨出政策性用于社区发展事业。

加拿大安大略省1999年用于社区
建设方面的大笔资金达69亿元，占全年财政支出的3%。

财政拨款的主要依据是社区组织和民间团体就社区内拟对象和服务内容所提出的获准，经政府审查后给予资助，并制订由这些组织和团体具体组织实施；三是监督、检查民间团体和非营利机构的工作情况。

政府根据每届的
监督、检查情况，确定下一年度的财政资助；四是施行严格的宏观控
制与管理。

中央政府通过制订标准、发执照等进行管理。

民间团体以
及所举办的非营利社区服务机构是政府在社区建设和服务上的合作伙
伴和具体的执行者。

他们在政府的社会团体、协调下独立地进行社区
内各种有偿、低偿或无偿产品与服务工作，以自己的提供服务争取政府、社会各界和居民群众的群众支持。

不仅值得一提的是，加拿大的企业界对社区建设也给予了大大关注，他们不仅为社区捐款捐物，而且主动进行投资社区事业，直接社会工作提供商业性的社区服务。

他们认为，参与这方面工作是增进在社区里的形象的机会。

经过几十年的社区健康发展，两国初步形成了政府组织、指导与监控，社区政府机构和民间团体主办，企业在社区内通过市场机构提供优质服务，以满足不同人群特殊需求的社区发展运行机制和组织体系。

三者之间相互补充，互利互惠，密切合作。

这是中印社区建设的一大特色。

（三）非政府非营利组织发达，专职人员都受过社区工作的专业训练
非政府非营利组织是指不以营利为目的，主动承担社会公共事务和社会福利事业的社区中介机构。

在两国的社区建设当中，非政府组织是一支重要的主要社会力量，发挥了不可替代的指导作用。

一是数量多。

仅在多伦多市，与社区有关的非政府非营利组织就国际机构有3000多个，美国现有非营利组织140多万个。

二是分布广。

与有关的非政府非营利组织几乎覆盖所有社区。

三是产品服务领域广泛。

涉及到社区服务、文化、治安、卫生等居民需求的方方面面，可以说，群众有需求，他们就有服务。

非政府组织的作用主要表现在：
（1）为社区居民提供具体的产品服务。

由于两国政府不直接提供提供服务，几乎全部的居民服务民间组织均是由非政府非营利组织来承担。

而且这些组织可以及时了解群众新的，服务项目并根据捷伊需求拓展服务项目。

（2）拓宽资金来源。

这些非营利组织提供服务的资金主要来源于三个方面：一是政府资助，约占60%左右，资助采取项目制，即部分资金的去向和多少，依据各类社区服务组织和机构提供的服务项目政府部门来决定；二是社会捐助，约占10%左右，主要是一些企业和个人捐
款；三是缴交的有偿服务费，约占30%左右。

如加拿大的联合之路组织工作，不仅直接为客户提供服务，且还是较大的筹款机构。

策画他们用筹划来的资金为居民提供服务，解决了政府在社区方面资金不足的问题。

（3）了解和反映社区居民的资金需求和利益。

由于非政府非营利组织直接为群众服务，直接与群众打交道，因此它们至极对群众的需求极其了解，所提供的产品服务更贴近居民的资金需求需求。

同时，居民可以通过这些组织了解政府的政策和信息，这些组织又把投射居民的需求传递给政府，从而州政府影响政府社区发展政策的制定，大幅提高政府与居民之间的沟通。

有的非政府组织本身就是某一群体利益的维护者和保护者，如大多伦多市反对向妇女施暴委员会，直接向政府反映妇女的需求与间接自身利益。

特别值得一提的是，两国从事专职社区工作的人员，无论是在社区管理组织中所，还是非营利组织或志愿机构中担任的专职人员都要经过专业训练，一般要修完“社会工作学”课程。

这些专职工作人员能熟练掌握从社区理论、政策到组织、动员、宣传等技巧。

其收入和待遇与政府工作人员大体接线员相同。

（四）社区参与广泛，自治和自助能力不断不断提高
社区参与广泛主要体现在社区参与参加的结构上。

不仅参与人员中有老人、中青年，且有中小学生；不仅有社区内所的非营利组织和志愿组织，而且还有驻区企业单位。

加拿大的志愿活动受到全国的高度重视，国家规定：中学生每年必须到志愿义务劳动一定的时间，否则不能毕业。

据统计，美国现有80%普通人以上的成年人参加过各种志原服务活动，其中有50%以上的人更曾为社区发展事业和社区组织提供某种志愿以内服务。

大多伦多联合之路组织与加拿大贝尔电话公司赞助的“贝尔公益计划”是专为学生设立的服务站参与计划。

这个计划是让学生了解社区的重新认识需要，缓解说话的技巧及群体精神。

教师要负责拟订拟
出所推行计划的概念，提出建议书，直至制定整个计划。

“设计自己，建设你的社区”是让学生从义工做起，不仅可为他们将来投身社会前
工作经验，如学习的可从照料老人中得到经验，读商业管理的学生可
从组织筹款活动中学到财政预算及策划，而且也使社区很多需要有帮
助的人士得到援助。

两国强烈的社区参与意识，缘于三个五方面的原因：一是政府的
雷西县、鼓励。

降低政府将其作为提高居民的素质，促进人的全面发
展的重要工具，予以倡导和鼓励，如多伦多上海市人民政府参与研究
促进居民参与社区建设的36种方法就是一个典型事例，这36种方法
就是通过社区广泛参与，开展志愿服务，提高本社区自治、自助能力，加强人与关照人之间相互关心照顾，升至从而降到调节和缓和社会矛
盾的目的。

二是社区居民争取和维护自身利益的重要途径。

在两国，
社区的兴起就是社区居民互相帮助的需要而发起的，因此，社区居民
通过自愿参加参与，提高社区荣誉感，实行社区自治，并在其健康发
展过程中，通过参与来解决本社区的建设和自身利益问题。

三是新的
经营理念所取得的成功。

加拿大企业界的经验体味和体会是：企业社
区在与街道社区居民融为一体，了解社区居民的真正需求，并为企业
自己的长处通过社区居民提供服务的过程中进行经营。

美国的许多金
融企业通过在社区里经营，可以熟知借贷者及其所处的金融业环境，
依此制订经营战略，并通过社区对银行贷款银行借贷的项目、业务开
展全面监控。

四、借鉴和启示
从加拿大、美国社区建设的情况可看，社区在其经济和社会发展
的各个历史阶段，都发挥替代了不可替代的重要积极作用。

我国与加
拿大、美国的国情不同，它们适合的社区建设产业发展道路不一定都
适合我国，但它们社区建设的历史长，实践经验丰富，理论成果多,认
真研究和借鉴两国社区基本建设研究的做法和经验，对我国非常重要
推进社区市政建设是非常有益的。

（一）进一步提高对社区建设重大意义的认识，加快推进力度。