社会风险稳定评估学习教材

•一、我国投资项目评价体系发展进程•二、投资项目社会稳定风险评估要求•三、稳定风险评估报告主要内容
•一、我国投资项目评价体系发展进程•二、投资项目社会稳定风险评估要求•三、稳定风险评估报告主要内容
•我国的投资项目评价方法已经发展成为一个相对完整的体系，可以基本满足有关投资项目分析、评价的要求。

•包括6种评价方法，即技术评价、财务评价、经济评价、环境影响评价、社会影响评价和社会评价。

•对一个投资项目的工程技术、财务效益、经济效益、环境影响、社会影响、项目与当地社会的相互适应性和面临的社会风险等各个方面进行评价。

•投资项目评价方法体系的发展是一个渐进的过程。

–投资者追求资本收益最大化→财务评价方法；
–对地区经济发展的贡献→经济评价方法；
–环境污染及控制→环境影响评价方法；
–项目形成的社会影响→社会影响评价方法；
–受项目影响的利益群体在项目过程中的主动性作用→社会评价方法。

•各种评价方法中，社会风险在社会评价方法中首次出现，而且建立在以人为本的发展理念之上。

•对投资项目的认识，与对“发展”的认识是同步的。

–从单一的评价理念到全面的评价理念
–从单一的物质投入产出关系分析到复杂的社会风险分析
–从单一的价值判断标准到综合的价值判断标准
–从单一的技术、财务评价方法到包括环境影响评价、
稳定风险评价在内的更全面的评价方法
–从单向性的社会影响评价方法到双向性的社会评价方法。

•社会稳定风险评估，2005年由遂宁市首创，随后在各地逐步开展，并受到党中央和国务院的重视。

• 2010年10月18日十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，对建立社会稳定风险评估机制提出了明确要求，即“健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，整合各方面力量，建立调处化解矛盾纠纷综合平台。

畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制，正确处理人民内部矛盾，把各种不稳定因素化解在基层和萌芽状态”。

• 2 0 1 1年3月全国人大通过的《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》中，再次对社会稳定风险评估机制的建立提出了明确要求，即“完善化解社会矛盾的领导协调、排查预警、疏导转化、调解处置机制。

加强人民调解、行政调解、司法调解联动，整合各方面力量，有效防范和化解劳动争议、征地拆迁、环境污染、食品药品安全、企业重组和破产等引发的社会矛盾。

建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。

报告提纲
•一、我国投资项目评价体系发展进程•二、投资项目社会稳定风险评估要求•三、稳定风险评估报告主要内容
评估办法
• 适用于国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目。

• 项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。

社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章。

• 重大项目社会稳定风险等级分为三级:
–高风险:大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件。

–中风险:部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突。

–低风险:多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾。

• 由项目所在地人民政府或其有关部门指定的评估主体组织对项目单位做出的社会稳定风险分析开展评估论证–分析判断并确定风险等级，提出社会稳定风险评估报告
–评估报告的主要内容为项目建设实施的合法性、合理性、可行性、可控性，可能引发的社会稳定风险，各方面意见及其采纳情况，风险评估结论和对策建议，风险防范和化解措施以及应急处置预案等内容。

• 国务院有关部门、省级发展改革部门、中央管理企业在向国家发展改革委报送项目可行性研究报告、项目申请报告的申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告。

• 评估主体作出的社会稳定风险评估报告是国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准项目的重要依据。

评估报告认为项目存在高风险或者中风险的，国家发展改革委不予审批、核准和核报;存在低风险但有可靠防控措施的，国家发展改革委可以审批、核准或者核报国务院审批、核准，并应在批复文件中对有关方面提出切实落实防范、化解风险措施的要求。

• 国家发展改革委未按照本办法规定，对项目可行性研究报告、项目申请报告作出批复，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大或者重大损失等后果的，应当依法依纪追究国家发展改革委有关单位和责任人的责任。

• 评估主体不按规定的程序和要求进行评估导致决策失误，或者隐瞒真实情况、弄虚作假，给党、国家和人民利益
以及公共财产造成较大或者重大损失等后果的，应当依法依纪追究有关责任人的责任。

报告提纲
•一、我国投资项目评价体系发展进程•二、投资项目社会稳定风险评估要求•三、稳定风险评估报告主要内容
分析篇章
• 一、编制依据
• 二、风险调查
• 三、风险识别
• 四、风险估计
• 五、风险防范和化解措施
• 六、风险等级
• 七、风险分析结论
（一）拟建项目主要的风险因素
（二）主要的风险防范、化解措施
（三）拟建项目风险等级
（四）落实风险防范、化解措施的有关建议
（项目单位）
评估报告• 一、基本情况
项目概况、评估依据、评估主体、评估过程和方法
• 二、评估内容
风险调查评估及各方意见采纳情况
风险识别和估计的评估
风险防范和化解措施的评估
落实措施后的风险等级确定
• 三、评估结论
（一）拟建项目存在的主要风险因素（二）拟建项目合法性、合理性、可行性、可控性评估结论
（三）拟建项目的风险等级
（四）拟建项目主要风险防范、化解措施（五）根据需要提出应急预备和建议
（评估主体）
评估要点
• 合法性
–是否符合现行相关法律、法规、规范以及国家有关政策；是否符合国家与地区国民经济和社会发展规划、产业政策等；
–相关审批部门是否有相应的项目审批权并在权限范围内进行审批；决策程序是否符合国家法律、法规、规章等有关规定。

• 合理性
–否符合科学发展观要求，是否符合经济社会发展规律，是否符合社会公共利益、人民群众的现实利益和长远利益，是否兼顾了不同利益群体的诉求，是否可能引发地区、行业、群体之间的相互盲目攀比；依法应给予相关群众的补偿和其他救济是否充分、合理、公平、公正；拟采取的措施和手段是否必要、适当，是否维护了相关群众的合法权益等。

• 可行性
–建设时机和条件是否成熟，是否有具体、详实的方案和完善的配套措施；是否与本地区经济社会发展水平相适应，是否超越本地区财力，是否超越大多数群众的承受能力，是否能得到大多说群众的支持和认可等。

• 可控性
–是否存在公共安全隐患，是否会引发群众性事件、集体上访，是否会引发社会负面舆论、恶意炒作以及其他影响社会稳定的问题；对可能引发的社会稳定风险是否可控；对可能出现的社会稳定风险是否有相应的防范、化解措施，措施是否可行、有效；宣传解释和舆论引导措施是否充分等。

（篇章）
（评估）
（篇章）
（评估）
风险估计和评判方法
• 单因素风险概率估计
–估计单因素风险发生的概率。

风险概率一般应根据历史信息资料来确定，也就是客观概率。

• 单因素风险影响估计
–风险影响是指风险一旦发生对社会稳定和项目目标实现造成的负面影响。

风险影响估计就是分析和估计风险的负面影响程度及后果，即风险可能带来的负面影响的大小。

一般采用经验估计法或案例比较法来估计。

• 单因素风险发生时间的估计
–分析和估计项目引发风险的时间，即可能在项的哪个阶段或什么时间发生和如何发展变化。

一般也采用经验估计法估计。

风险事件及风险后果
风险事件重大影响较大影响一般影响
√
集体械斗、聚众
闹事、人员死亡
围堵党政机关√
示威静坐请愿√
非法集会√
堵塞交通√
围堵施工现场√
挂横幅√
√网络发布消息、
散发宣传品
个体上访√
关于落实措施后的风险等级评估
• （一）在风险防范、化解措施评估的基础上，对分析篇章中采取措施后各主要风险因素变化的分析是否得当进行评估，提出评估意见。

• （二）对分析篇章中采用的风险等级评判方法、评判标准的选择运用是否恰当，评判的结果是否合理提出评估意见。

• （三）结合补充的主要风险因素，和上述评估论证的结果，预测各主要因素风险可能变化的趋势和结果；通过分析变化情况，对落实措施后的风险等级进行综合判断，提出项目风险等级的评判结论。

其他说明
• （一）稳评报告应当在项目审批（核准）所需的各前置文件具备之后完成。

该项目规划、土地、环评等已完成社会稳定风险专项评估的，在社会稳定情况未发生较大变化的前提下，其结论可以直接引用。

•（二）稳评报告大纲适用的项目范围是按照国家和地方有关规定需要开展稳评的重大固定资产投资项目。

• （三）各地方、各部门可根据大纲，结合自身特点制定相应的评估大纲，以指导本地方、本行业项目的评估工作。

如何提升社会稳定风险评估能力？
1. 正确认识社会稳定风险概念
–社会稳定风险必然是人的行为所导致的风险，而且是特定事项中主动行为人与被动行为人之间双向互动导致的风险；
–社会稳定风险必然集中于当前发展面临的主要约束性条件范围之内，而且是人们普遍关注的、社会矛盾和冲突集中的范围之内；
–社会稳定风险必然因特定事项对特定利益相关者所造成的负面影响而产生，而且在对特定利益相关者的利益（包括物质利益和非物质利益）造成损害的过程中产生；
–社会稳定风险的影响或者伤害是双向性的，不仅对受特定事项影响的利益相关者造成伤害，而且对特定事项的决策者，如政府、投资者等，也造成损失。

2. 领会社会稳定风险评估中的辨证法思想
–任何一个发展的政策或举措，或多或少都会给特定的利益相关者带来利益，也会给特定的利益相关者造成损失。

受益与受损，永远是发展过程中共生并存的一对矛盾。

没有绝对、全部受益的发展，也没有完全、整体受损的发展。

单纯追求社会稳定风险最小化，是不完整的，单纯因为维护社会稳定的目标而否定发展的举措，也是不可取的。

–发展是动态的变化过程，在决策前的低风险判断，并不等于决策后仍然可以保持低风险。

在发展的动态过程中，任何因素都是会转换的，同样会带来风险。

因此，社会稳定风险的预测、分析、论证和评估，不仅仅是决策前的任务，而且是贯穿于整个发展过程中的重要工作。

社会稳定风险评估的政策目标，应当是全过程的，而不是仅仅停留在决策阶段。

3. 处理好社会稳定风险评估与其他项目分析评价要求的关系
–投资体制改革以前，在投资项目管理中，技术、财务、经济等项目内部可控因素一直是重点考虑的要素，而环境、资源和社会等其他项目无法实施内部控制的要素，或者说项目面临的外部性条件，不是分析、评价和管理的重点– 2010年开始的投资项目节能评估审查，代表了投资项目涉及的物质要素的外部性管理；社会稳定风险评估办法的出台，代表了社会要素的外部性管理，标志着政府对投资项目的前期管理进一步向外部性管理倾斜
–项目的产品或功能、技术方案、建设规模、建设地点等诸多因素，均可能引发相应的社会矛盾和冲突，产生社会风险。

在投资项目的分析评价中，技术、财务、经济、环境等方面的内容，必然与社会风险有着密切的联系。

4. 社会稳定风险评估涉及多元化的责任主体
–项目单位，包括中央管理企业，应当对投资项目社会稳定风险调查的真实性负责；
–地方政府或其有关部门、国务院有关部门、省级发展改革部门、国家发改委等作为行政管理部门，按照职能分工履行相应的行政管理责任；
–金融机构，对贷款是否面临社会稳定风险进行独立判断，并在此基础上独立决策，承担相应的风险；
–工程咨询机构等中介服务机构，在接受项目单位、政府行政管理部门委托后，对社会稳定风险评估的结论负责。

5. 责任主体各走各的工作流程，工作前后衔接
–项目单位对项目可能引发的社会稳定风险进行调查、分析和评价。

项目单位的社会稳定风险评估报告（篇章）完成后，与项目可行性研究报告或项目申请报告同时向地方政府投资主管部门递交申报。

–地方政府或其有关部门指定一个“评估主体”对由项目单位完成的社会稳定风险分析（结论）进行评估论证。

地方政府或其有关部门指定的评估主体，需在项目单位递交的评估报告（篇章）基础上，展开独立的社会稳定风险分析、评价，是对项目单位完成的相关报告（篇章）的再分析论证，取得的结论，是地方政府同意项目进行建设与否的依据。

如果认定社会稳定风险可控，由地方政府投资主管部门向国家发改委递交、上报项目申报材料。

–国家发改委进行或核报国务院进行审批、核准管理。

如有必要，国家发改委可以委托相关的工程咨询机构在咨询评估中对项目的社会稳定风险进行再次的评估论证。

受委托的工程咨询机构，必须站在国家宏观调控、宏观管理的角度，对项目的社会稳定风险进行评估论证，对国家发改委负责。

6. 稳评报告要体现暂行办法的规定和要求
–项目建设实施的合法性、合理性、可行性、可控性等四个方面的分析，一定要与现行投资项目管理的要求对接；
–一定要在项目单位分析的基础上，进行独立的调查分析，排除项目单位自身利益诉求背后可能存在的对地方政府的误导性意见；
–在分析各方面意见及其采纳情况时，一定要注意“双向性”的评估理念，除了分析项目单位的意见，更为重要的是分析受项目影响的相关利益群体的意见，尤其是反对项目的意见；
–提出风险评估结论和对策建议时，一定要综合分析地方政府、项目单位两者各自的立场和利益所在，同时要从受影响的利益群体角度进行反向思考，准确判断社会稳定风险发生的可能性和强度；
–在提出风险防范和化解措施以及应急处置预案时，一定要充分考虑地方政府的可承受力以及风险背后隐含的成本，包括政治责任、行政责任、经济成本、公信力的损失成
本等多个因素，确定风险防范和化解措施以及应急处置预案的可能性、可行性和合理性；
–在评估报告中，一定要再次对社会稳定风险的等级进行确认，向国家发改委提供准确的评估结论。

主要参考文献
1. 国家发改委，发改投资〔2012〕2492号文，《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》；
2. 国家发改委，发改办投资〔2013〕428号文，国家发展改革委办公厅关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知;
3. 《中国投资》杂志投融资论坛，“投资项目管理体制的改革与发展”。