第三章 社会保障管理

第三章社会保障管理
本章概要
社会保障的内容、任务和目标需要通过社会保障的组织管理来贯彻和实施。

社会保障管理是由国家或政府制定和实施有关社会保障的法律、政策，以及实现社会保障任务目标的行政工作过程。

社会保障管理的内容包括：制定社会保障法律、政策，监督和实施法律政策；筹集社会保障资金，支付社会保障待遇，对社会保障资金实行管理或监督；管理社会保障对象，服务于社会保障对象；社会保障机构管理，建立和改革机构设置等。

第一节社会保障管理的内容
根据社会保障的历史情况和目前世界各国社会保障的状况，社会保障管理可以归纳为以下各项内容。

一、社会保障政治法规管理
社会保障政策法规管理是指导政府制定社会保障的政策法规和运用政策法规实行管理和监督的过程，这是社会保障管理的第一个环节。

这些法律、法规和政策对社会保障的实施范围与对象、享受保障的基本条件、资金来源、待遇支付标准与方式，对国家、单位、个人责任、权利、义务等方面做出规定，规范社会保障活动，保证社会保障事业的顺利开展。

社会保障的法律、法规和政策属于行政立法和制定政策的工作过程。

其中，基本法律是由国家直接颁布的；具体法规和政策由政府主管部门颁布。

在立法过程中，一般的做法是由国家或中央政府统一立法，但是由于一个国家内各地区社会经济发展的不平衡，国家或中央政府的立法行为逐渐集中于一些基本法律、法规的制定、具体法规和政策细则、办法则更多的由地方政权或政府行政机构来制定。

二、社会保障资金管理
社会保障资金管理的内容包括：（1）筹集社会保障资金。

资金来源一般为国家、单位、个人按一定比例缴纳，私人和社会团体捐助等。

（2）支付社会保障待遇，即对享受者支付养老保险金、医疗补助、工伤保险金、失业期间社会保险补助、各种救济金、困难补助金等。

（3）管理、运用社会保障资金，即妥善地保管社会保障基金，安全可靠地运用这笔资金，使其保值并增值。

社会保障资金一般由专门的社会保障管理机构进行管理。

社会保障资金机构应由国家、单位、享受者的代表组成；保障资金一般由政府、单位、享受者承担，管理作为资金所有权的自然延伸，三方均具有管理权。

理由是：（1）社会保障作为现代文明国家一项社会制度，政府具有不可推卸管理责任和义务（2）享受者所在单位，是社会保障管理过程中的重要环节，承担主要的资金来源和上缴资金的任务（3）享受者不仅拥有享受社会保障的权利，而且具有缴纳社会保障基金的义务和管理监督资金的责任，由保障对象参与社会保障管理工作，有利于公民树立社会保障意识，也有利于社会保障资金的安全运行。

因此，应该将社会保障资金管理组织区别于政府行政机构和以营利为目的的企业或商业组织，将其建设成为一个由三方代表组成的具有法律效力的事业性公共机构。

三、社会保障对象管理
管理社会保障对象的工作也就是对社会保障的享受对象进行一系列日常性的服务。

在职的社会保障对象，一般由所在单位提供一系列日常服务，对他们的管理多由各单位进行。

但对于已经离开或者未曾参加工作的社会保障对象，则需要进行社会化的管理。

这些特殊对象包括：退休、退职的老年人、鳏寡孤独者、失业者、残疾人等社会保障对象。

对于这些社保对象，需要在政府的领导下，通过社会组织开展管理和服务工作。

对于这些社保对象的各种要求，需要分别不同情况采取不同办法，包括：组织残疾人参加福利企业、事业工作，组织贫困户发展生产脱贫致富，对失业人员进行职业培训，组织他们积极进行生产自救，为离退休人员发放退休金，报销医疗费等。

对于这些特殊对象的日常生活要求，如对丧失劳动能力又无亲属者提供衣食住行的帮助，老年的生活困难问题，由社会组织包括社区组织给予细致的安排，提供必要的照顾。

社会保障对象管理工作，从总体上说，属于社会性服务工作。

由于这项工作涉及社会的各个方面，所以需要由政府制定政策和协调各方面关系；另一方面，由于社会保障涉及的工作烦琐复杂，其具体问题需发动社会力量来解决，应特别注意发挥工会、社会组织等方面的作用，使专职人员和普通公民相结合。

从社会各界聘请义务工作者参与社会保障事业，是很多国家的一条成功经验。

这些义务工作者也包括身体健康、有一定工作能力的社会保障对象。

由社会保障对象直接参与社会保障工作，有利于改进社会保障管理，加强社会保障工作的针对性，提高工作效率。

四、社会保障机构管理
社会保障的机构管理包括建立、完善和改进社会保障的工作机构，确定工作机构的体制、职责、权限、分工，实行对机构工作的监督、评价等。

现代各国社会保障机构一般都是根据各自的国情和行政体制，按照现代国家行政管理的基本原则建立起来的，其要求是分工明确、职责清楚、效率优先。

在机构运转和制度执行过程中，特别是经历了社会经济的变动之后，当社会结构、经济条件发生了较大的改变之后，社会保障制度的改革也就包括了管理机构的改变。

在实行社会保障的各个国家，社会保障系统一般是由中央和地方机构组成的。

但是在不同的制度体系的国家，中央和地方权限的分配有所不同。

在实行市场经济的国家，社会保障的基本法规和政策由国家和中央政府确定，更多的实施方式和细则一般由地方政府机构负责。

在中央集权制的国家，社会保障权限更多的集中在中央一级。

现代社会保障管理的四个方面：社会保障政策法规管理、社会保障基金管理、社会保障对象管理、社会保障机构管理。

这四方面是紧密相连、不可分割的。

国家和政府部门履行立法和制定政策的职能，开展行政执法工作，并对业务管理机构实施监督；社会保障资金管理是社会保障管理工作的关键部位和重点所在；社会保障机构管理对象是社会保障管理不可分割的服务系统；社会保障机构管理是社会保障管理的实体运行和组织保证。

这几个方面有机结合，形成完备的社会保障管理体系。

第二节社会保障管理的原则
建立一个完善的社会保障体制，使社会保障的管理运营始终通畅、规范，必须遵循一些重要的基本原则，具体如下：
1、社会化管理原则
现代社会保障是一种高度社会化的再分配形式。

它不是任何个人意志的产物，而是生产社会化客观要求。

作为社会化分配形式的社会保障必然要求社会保障基金要在全社会范围内
进行统筹使用，实行集中统一的社会化管理。

这种社会化管理就是由中央政府的社会保障职能部门统一制定社会保障基本制度，并由各级政府的社会保障主管和专管机构，统一管理社会保障对象和社会保障基金。

实行社会化管理，是因为：
(1)现代社会保障是面向全体社会成员的，广泛涉及社会各集团、各阶层的经济利益，只有国家直接出面进行管理，通过政府的收入分配政策，调节各方面的利益关系，才能实现社会公平目标。

(2)国家社会保障政策的制定，受到诸如国民经济和社会发展计划目标、财政经济状况、经济管理体制以及劳动、工资制度等诸多因素的制约，必须全面筹划，才能保证社会保障政策综合体现各制约因素的要求。

(3)现代社会保障的核心是社会保险，它所遵循的“大数法则”，要求在尽可能大的社会范围内统一筹集和调剂保险基金，统筹和调剂的范围越大，就越能分散风险损失，社会承受风险的能力也就越强。

(4)生产专业化程度的提高，市场竞争的加剧，导致企业经济活动趋向单一化，要求社会保障工作从企业管理中分离出来，由社会承担，使企业集中精力进行生产经营，提高市场竞争力。

建立起由政府统一组织、统一管理的社会化管理体制，成为世界各国社会保障发展的必然趋势。

2、统一管理原则
统一管理原则就是将社会保障体系中的社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚、社会互助和个人储蓄积累等六个子系统，实行相对集中而又统一的管理，防止“多头管理，各自为政”的局面出现。

同时根据社会保障体系的总体要求，使政策制定、资金运营和监督管理三位一体。

由政府的职能机构对社会保障实行统一管理，是由社会保障作为社会化分配形式的性质决定的，是社会保障管理发展的必然趋势。

只有实行集中统一管理，才能从全局上正确处理社会保障与国民经济与社会发展的各种关系，确保社会保障制度有效地运行，发挥其“安全网”和“减震器”作用。

只有实行集中统一管理，才能有利于统筹包括城乡居民、企业职工和公务人员在内的全体社会成员的社会保障事务，促进劳动力的合理流动，为建立统一的劳动力市场创造条件。

3、法制化管理原则
法制化管理原则是指社会保障的管理工作，必须受到法律法规的约束和调适，以法律为依据，以法规规范管理行为，并且以法规作为处理各种关系的准绳。

在立法上，强调中央立法与地方立法相结合，社会保障总体立法和分项立法并举；在执法上，强调在相互依托、彼此促进的法制网络下，认真按照法律程序和法律要求办事，对违法违规的行为决不姑息依法处置。

4、科学化管理原则
科学化管理原则使之社会保障管理部门的职责和权限，必须科学划分、层次分明，特别是对以下四个方面应采取分开管理：
(1)执资分开，管理部门不直接介入资金运作。

(2)执政分开，即管理部门只执行政策而不制定政策。

(3)执法分开，即管理部门不能以政代法，分清执法和立法的界限。

(4)执监分开，即管理部门要接受独立的监督检查机构的监督和社会监督，而不仅仅是自我监督。

第三节社会保障管理的模式
第二次世界大战后，到70年代以前社会保障制度进入了全面发展阶段，亚洲、非洲、拉丁美洲国家广泛建立了社会保障制度。

同时，欧洲国家和美国都把恢复重建和发展社会保障作为缓解战后社会危机、促进国民经济恢复和发展的重要手段。

社会保障无论在广度上还是在深度上，都取得了很大的进展。

从40年代末到70年代初，在世界上基本形成了四种社会保障模式。

一、投保资助型的社会保障模式
投保资助型的社会保障制度又称自保公助型社会保障制度，起源于德国，随后为西欧、美国、日本所仿效。

19世纪80年代，伴随着西欧工业化国家经济危机的加深，工人阶级为争取社会保障而进行的斗争日益高涨。

特别是当时的德国工人阶级有组织的力量已经相当强大，威胁着新兴资产阶级的利益和地位。

在这种情况下，俾斯麦政府为了顺利地推进经济的发展，争取工人阶级的支持，采用了历史学派的主张，用“国家干预”的做法，先后在1883年、1884年和1889年制定了《疾病社会保险法》、《工伤事故保险法》和《老年和残障社会保险法》，开社会保险之先河。

由俾斯麦创建的社会保险制度，在20世纪30年代的经济大萧条和第二次世界大战后时期，被西欧一些国家和美国进一步发展为比较完善的社会保险型社会保障制度。

美国1935年颁布的《社会保障法》就是在俾斯麦的社会保险基础上制定的，它不仅继承了俾斯麦所采取的一套理论，而且吸取了凯恩斯提出的“有效需求”和依靠政府干预经济摆脱失业和萧条的理论与建议，进一步确立了“保险费用部分由雇主、雇员交纳，国家给伤残和养老保险提供津贴”，的原则，追求的社会目标是使受保人不致陷入贫困。

这样，把义务和权利作为对等条件建立了以企业和个人投保为主的投保资助型社会保障制度。

投保资助型社会保障的理论依据是德国历史学派和德国政策协会的“国家干预主义”。

以弗里德里希·李斯特为先驱的旧历史学派强调国家对经济发展的作用，主张国家干预经济生活。

1 9世纪70年代，由旧历史学派演变而成的新历史学派进一步强调国家的阶级性及其对社会经济的决定作用，主张由国家通过立法进行自上而下的改良。

1873年由新历史学派成立的“社会政策协会”主张实行“社会政策”，诸如举办社会保险、缩短劳动时间、改善劳动条件以缓和阶级矛盾。

俾斯麦在内外交困的严峻形势下，采用了这种理论，建立了世界上最早的社会保障制度。

投保资助型社会保障制度是在工业化取得一定成效，经济有较雄厚基础，企业和个人都有了一定经济承受力的情况下实行的。

它的目标是为公民提供一系列的基本生活保障，使公民在失业、年老、伤残以及由于婚姻关系、生育或死亡而需要特别支出的情况下，得到经济补偿和保障。

这种社会保障制度有以下特征：
（1）政府进行有关社会保障立法，作为社会保障实施的依据。

（2）社会保险为强制性保险，企业主和个人缴纳社会保险费，各国政府以标准拨款资助。

公民只有在履行缴费义务取得享受权利后，才能依法领取各种保险津贴。

对公民来说，社会保险是权利与义务的统一。

（3）社会保险的覆盖面大，几乎包容了社会全体成员。

（4）保险项目有多有少，在一定程度上解决了人们生、老、病、死、失业、伤残的后顾之忧。

（5）资金来源以个人和企业为主，同时争取社会各界的资助，实现资金来源的多元化，有利于形成社会保险基金，增强保障的经济实力。

二、全民福利型社会保障模式
全民福利型社会保障制度是以《贝弗里奇报告》为依据建立起来的社会保障制度，也称国家福利型社会保障制度，来源于福利国家的福利政策。

它贯彻的是普遍性原则，所有公民，
无论是就业者或非就业者，也不论是否参加过工作，都有权获得基本的社会保障。

它的口号是“收入均等化、就业充分化、福利普遍化、福利设施体系化”。

保障内容包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要。

社会保障费按统一标准缴费，按统一标准给付，保障水平是以维持正常生活，享受期限以需要为准。

社会保障基金主要由国家税收来解决，保险业务由国家设立的机构统一管理。

属于这一类型的有英国和北欧诸国。

这一模式的社会保障制度由英国初创，然后在北欧各国实行。

全民福利型社会保障制度是在经济高度发达、整个社会物质生活水平提高的情况下实行的一种比较全面的社会保障形式，其目标在于对每个公民由生到死的一切生活及风险，诸如疾病、灾害、老年、生育、死亡以及鳏寡孤独、残疾都给予安全保障。

全民福利型社会保障的理论依据是福利经济学，主要代表人物是英国剑桥学派的庇古。

他认为，经济政策的目标在于使社会福利总和的极大化。

国民收入的总量愈大，社会福利就愈大。

在国民收入为一定总量的条件下，国民收入的分配愈是均等化，社会福利也愈大。

他主张通过国家的累进税政策，把富人缴纳的一部分税款给低收入者享用以增加社会福利。

全民福利型社会保障制度及其所推行的福利政策的主要特征是：
（1）实行收入所得再分配，用累进税办法使社会财富不集中于少数人手里。

（2）实行充分就业，使人人能有机会就业，消灭各种导致失业的因素。

（3）实行全方位社会保障制度，保障对象为全社会成员。

各种保险制度不局限于被保险本人，且推及其家属；不只限定某一保险项目，且推及到凡维持合理生活水平有困难和经济不安定的所有灾害，以最适当的方法给予保障。

“普遍性”和“全民性”是这一模式社会保障的原则，其目标不仅是使公民免遭贫困、疾病、愚昧、肮脏和失业之苦，而且在于维护社会成员一定标准的生活质量，加强个人安全感。

（4）社会保障制度依法实行，并设有多层次的社会保障法院监督体系。

（5）个人不缴纳或低标准交纳社会保障费，福利开支基本上由企业和政府负担。

（6）保障项目齐全，一般包括“从摇篮到坟墓”的一切福利保障，标准也比较高。

全民福利型社会保障制度实行的全方位社会保障政策，使其社会保障支出占国内生产总值的比重比较大，社会保障水平在世界上最高，由此给我们留下值得汲取的东西也比较多。

三、国家统筹型的社会保障模式
实行国家统筹型社会保障制度的主要是前苏联和东欧的原计划经济国家。

这一社会保障制度模式的依据是以马克思的“扣除学说”和列宁的“国家保险学论”，在实行计划经济的同时，将“老有所养是公民应享受的权利”为主要内容的各项社会保险制度列入宪法，以生产资料公有制作保证，由国家和单位负担各项社会保障的全部费用，个人不需缴费。

与这种模式相适应，国家是社会保障的主体，从上至下统一由政府社会保险部门直接管理和操作。

解体前的苏联、原东欧等国，改革前的中国，其社会保障模式都属于此类型。

随着原计划经济国家的经济体制改革，实行国家统筹型社会保障模式的国家也在进行改革，如在俄罗斯，职工按照工资的l%缴纳社会保险费。

国家社会保障型模式的特征是：
（1）社会保障事业由国家统一制定法律、统一领导、统一收支标准、统一管理。

（2）社会保障资金均由国家和企事业单位负担，个人不负担任何保险费。

（3）实行低工资、高福利政策，实行公费医疗、低房租，设有失业保险等。

（4）社会保障目标追求社会公平。

四、强制储蓄型的社会保障模式
强制储蓄型的社会保障制度，始于18世纪英国产业革命的“职业保障基金”，以后传到英国的殖民地国家。

这种制度由国家立法，强制劳方或劳资双方缴费，以职工个人名义存入储金局或公积金局制定的保险公司，职工退休或在需要时，连本带息发还职工；用完后，国
家不予补贴。

这种制度实行自我保障，但没有社会统筹，在受保人之间不存在收入再分配，因此不能互助互济，不能共担风险。

这种制度以新加坡、智利为代表，亚、非、拉约有19个发展中国家实行。

新加坡的中央公积金制度是通过国家立法，强制所有雇主、雇员依法按工资收入的一定比例向中央公积金局缴纳公积金，由中央公积金局加上每月应付的利息，一并记入每个公积金会员的账户，专户储存。

会员所享受的待遇，只在其账户的公积金额度以内支付。

新加坡中央公积金制最初只是一种简单的养老储蓄制度。

后来，随着社会经济的发展和收入水平的提高，逐步发展成综合性的包括养老、住房、医疗在内的制度。

会员除在达到退休年龄时才能领取养老金之外，退休前，还可在特准范围内用于购买住房，支付医疗、教育费用等。

这种制度的特点是：要求会员首先自立，依靠自己；在因工资收入低下、存款达不到最低限额时，由家属填补，会员之间并无调剂互助。

这样就把个人享受的待遇和自己的努力与存款的多少紧密地联系在一起，而且公积金存款越多，所享受的养老金、医疗保健等待遇也越多。

因此，公积金制度极大地调动了自我保障的积极性。

第四节社会保障管理体制
一、社会保障管理体制的概念
社会保障管理，是指通过一定的机构与程序，采取一定的方式、方法和手段，对各种社会保障事务进行计划、组织、协调、控制与监督的过程。

社会保障管理不同于生产管理，是一种社会事务和社会政策管理，致力于提供公共服务和公共产品。

社会保障管理典型的表现为一种政府行为，是国家上层建筑的重要组成部分。

社会保障管理是随着社会保障制度的建立而诞生的，是现代社会管理专业化分工的一个必然产物。

在市场经济条件下，社会保障管理是政府的一项基本的社会管理职责。

社会保障管理主要是通过制度、法律和行政三大手段来实现的。

社会保障管理体制是指国家为实施社会保障管理而建立的从中央到地方的各种各类社会保障管理机构以及规定的管理内容、管理方式的总和。

社会保障管理体制的核心部分，是社会保障管理机构。

但社会保障管理机构本身不能等同于社会保障管理体制。

二、社会保障管理体制的内容
社会保障管理体制的内容包括三个方面：社会保障管理机构(管理主体)、社会保障管理内容(管理客体)和社会保障管理方式。

（一）社会保障管理机构
社会保障管理机构是指负责社会保障法令的贯彻、监督和审查，维持社会保障制度正常运行而设立的权力和办事机构。

社会保障事务是复杂化、专业化的社会事务，需要有专门的机构来管理。

在市场经济条件下，社会保障管理机构是政府管理机构中不可缺少的重要组成部分。

社会保障管理机构的组成。

根据不同的划分标准，社会保障管理机构实际上分为以下两类：
1．根据行政层次或者行政权限为标准，社会保障管理机构分为高层管理机构、中层管理机构和基层管理机构三个层次。

这是一种横向切块的划分办法。

高层管理机构，即中央级管理机构，属于领导和决策层次，负责制定国家社会保障事业发展的全国规划，制定社会保障政策、法规和法律，指导、统筹和协调社会保障事务，组织、贯彻和实施社会保障法津法规。

对社会保障事务实施全面监督。

中层管理机构，即省级地方管理机构，属于辅助和传递层次，负责具体贯彻实施中央政府社会保障管理机构的决策和法律法规，制定地方性实施细则和补充规定，反馈社会保障法律法规在实施过程中发现的问题和有益的经验，以及地区内。