城投公司信用评级方法

城投公司信用评级方法
一、城投公司的定义
城市建设投资公司（以下简称“城投公司”）是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府批准或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，并拥有独立企业法人资格的经济实体。

其中，公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

东方金诚对水务企业的评级对象可分为二类：即主体信用评级和债券信用评级。

水务企业主体信用评级是企业主体长期信用评级，债券信用评级包括企业债券、公司债券、可转换公司债券、中期票据、短期融资券和集合债券等。

二、城投公司的风险特征
城投公司借助政府信用和政府财政支持通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加快城市基础设施建设中发挥了积极作用。

但与此同时，城投公司的信用风险也日益引起社会各界的广泛关注，这主要表现在：①城投公司自身的经营性收入有限，债务偿还主要依赖地方政府财政资金；②城投公司所承担的地方基础设施建设项目前期投入大，筹资压力大；③城投公司对所拥有的土地资产的实际处置和运营能力较差。

为此，国务院于2010年特别发布了19号文（《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》），加强了对城投公司的管理，地方各级政府也对城投公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形式的债务进行了全面清理。

1、部分城投公司的偿债能力主要取决于所属地方政府的偿债能力。

政府是市政建设的主要实施者，其委托城投公司投资的城市基础设施建设项目大多为公益性项目，盈利能力较差，城投公司难以从项目本身的运营中获取利润以偿还自身的债务，而主要是依靠政府以财政资金对项目进行回购的资金来偿还债务。

因此，部分城投公司的偿债能力最终取决于所属地方政府的财政实力。

2、基础设施建设项目前期投入巨大，筹资压力很大。

城投公司受政府委托进行市政基础设施项目的建设，工程竣工后由政府进行回购，并给予一定比例的代建管理费作为城投公司的收益，是目前多数城投公司最主要的收入来源。

然而，此类项目多为非盈利性的城市基础设施建设项目，属资金密集型项目，不仅前期要投入大量的资金，而且开发周期一般都很长，筹资压力很大，在一定程度上制约了城投公司的资金使用效率。

城投公司前期投入的大量资金中，多数来自于银行的项目贷款或发行债券融得的资金，这对于收入本来就不高的城投公司来说增加了还款的不确定性。

3、城投公司大部分资产为土地使用权，其实际处置和运营受到一定限制。

受制于国家发改委要求的企业债发行额度不得超过净资产40%的规定，为了能融入更多的资金以促进当地经济的发展，地方政府往往将大量的土地资产注入城投公司来充实其净资产的规模。

对收储的土地进行平整和开发，获得一定比例的土地出让收益是城投公司另一个重要的收入来源。

然而，土地资产的变现能力相对较弱，很难在必要时给予城投公司一定的流动性支持；其次，土地出让价格受当地经济发展水平、房地产业的发达程度、地理位置等一系列因素的影响，其实际的处置和运营受到一定的限制。

三、城投公司信用分析的主要内容
（一）分析框架
由于城投公司是受政府委托从事公益性或准公益性项目的投融资、建设及运营，所以部分城投公司债务的偿还能力主要由所属地方政府财政实力和债务压力决定，因此城投公司所属地区经济发展状况、地方政府财政实力以及债务负担是决定城投公司偿债能力和信用等级的关键性因素。

另外，城投公司自身的经营状况以及盈利能力也会对其信用等级产生重要影响。

（二）地区经济
地方财政状况与地区经济紧密相关，地方经济现状及未来发展前景将在较大程度上决定该地方政府未来财政收入的规模及其稳定性。

1、地区经济现状
通过地区经济实力和产业结构分析，判断地方经济基础的强弱，以此作为分析地方
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政府收入来源的稳定性及增长前景的基础。

（1）地区经济实力
地区经济实力重点分析地区经济总体规模及近年变化，地区经济在区域或全国的地位。

一方面，通过一些总量经济数据，如地区GDP总量及人均GDP、固定资产投资、社会消费品零售总额、进出口总额、物价指数、就业情况等，分析过去几年地区经济发展趋势及发展的稳定性；另一方面，通过与其他地区的比较，分析地区经济在区域或国家宏观经济中的地位及重要性，重点分析内容包括地区经济在区域或宏观经济中的份量、地区对国家利益及国家安全的重要性、与周边经济交往情况以及对周边地区发展的辐射带动作用、在国家或区域发展规划中的作用等。

（2）产业结构
产业结构不但是决定地区整体经济效率和发展态势的重要因素，还将对税收收入的稳定性和增长性产生直接影响。

在对产业结构进行分析时，结合地区特点，分析地区一、二、三产业占比及变化，以此为之后的财政收入分析做准备。

在对三大产业结构分析的基础上，还应重点分析地区经济构成中，对地区GDP和税收贡献较大的行业和企业所占的比例以及它们面临的主要风险。

如果一个地区行业分布完全集中于少数行业（如采矿、银行、纺织、制造等行业）或少数公司，或仅依赖少数高风险行业或初级就业领域，则预示着地区经济受商业周期、产品周期和行业竞争力的影响而较容易产生波动。

2、地区经济发展前景
地区发展前景重点从基础环境、政策环境、金融环境、社会环境四个方面进行分析，目的在于分析评价区域外部环境是否有利于促进地方经济的稳定发展。

（1）基础环境
对地区基础环境重点分析地区自然资源、战略地位和基础设施建设三方面。

①资源禀赋
工业化社会对资源的依赖日益加重，资源成为获取资本的重要条件之一，因此，自然资源（包括煤炭、有色金属、石油、天然气等）丰富与否将对助推地方经济发展产生明显作用。

②战略地位
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我国的行政区域大致划分为三级，即省（自治区、直辖市），县（自治县、市），乡（民族乡、镇），省级行政单位是中央人民政府直接管辖的最高一级地方行政区域，目前中国有34个省级行政区，包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区。

二十世纪八十年代，中央政府让一些大城市在国家计划中实行单列，享有省一级的经济管理权限，但不是省一级行政级别。

计划单列市的收支直接与中央挂钩，由中央财政与地方财政两分，而无须上缴省级财政。

中国目前有大连（辽宁省）、青岛（山东省）、宁波（浙江省）、厦门（福建省）、深圳（广东省）等5个计划单列市，它们在经济上享有相当于省一级的计划决策权和经济管理权。

城市在国家或区域经济发展战略中的地位决定了国家给予地区经济发展的优惠政策以及中央或上级政府支持的力度，包括所处地理位置、地区经济社会发展潜力、与周边经济交往情况以及对周边地区的辐射带动作用、在国家或区域发展规划中的地位和作用等。

对于开发区而言，开发区的行政级别及与当地政府关系的密切程度是影响其战略地位的重要因素。

经济开发区是一个泛指的说法，是经济技术开发区，高科技工业园，高新技术开发区，各类产业工业园（如农业开发区，化学工业园，汽车工业园等）的一种通称，也简称开发区。

开发区是国家、省和城市吸引外商直接投资的重要载体，为城市及周边区域的发展起到了至关重要的辐射带动作用，在我国的经济发展进程中做出了重大贡献。

开发区根据国家相关外资产业政策对外国直接投资企业的鼓励类项目进行税收减免（如企业所得税的两免三减半），并为入驻企业优惠提供工业用土地和其他一些优惠政策。

根据开发区的规模等级，可以分为国家级开发区，省级开发区，市级开发区等。

开发区等级的高低直接决定了该地区在国家、省或城市整体发展规划中的作用和地位，进而决定了上级政府对该区域经济发展的支持力度。

③基础设施建设
对于基础设施建设，一方面可以拉动投资，另一方面则是地区经济快速发展的前提和保证，尤其像我国这样的发展中国家，基础设施建设仍是经济发展的瓶颈，如果投资更集中于制约地区经济增长的“瓶颈”领域，将会明显改善和帮助经济实现快速增长。

此外，基础设施建设是政府财政支出的重要组成部分，在对其进行分析时一方面要注重建设的资金来源，另一方面则需要关注基础设施建设所带来的长远战略意义。

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（2）政策环境
政策环境表现为两方面。

一方面表现为宏观经济政策对地区经济发展的影响。

应注重宏观经济政策对区域经济长期结构调整和增长的影响，重点从地区实际情况出发，分析财政和货币政策、国家区域经济发展规划及产业政策，对地区经济长期发展前景的影响。

另一方面表现为中央政府给予地方经济发展的自由度、政策扶持及财政支持。

应结合地区在国家或区域经济社会发展中的地位分析国家对地区经济发展可能给予的优惠政策以及当地政府得到中央或上级政府支持的力度。

此外，在不考虑行政级别差异的情况下，从地方政府的类型分析，我国地方政府主要包括一般行政地方的政府、民族自治地方的自治机关、特别行政区的地方政府以及特殊形式的地方政府（经济特区政府、开发区、矿山工业区、自然保护区等）四类。

我国制定了一系列政策赋予特别行政区、民族自治地区、经济特区、西部大开发地区以及国家级开发区政府一定的权利，使其享有不同于一般行政地方政府的经济权利，在对此类地方政府进行分析评价时，需结合当地情况以及中央政府或上级政府给予的特殊优惠政策予以特别关注。

（3）金融环境
金融环境是指由居民、企业、政府等部门构成的金融产品和金融服务的消费群体，以及金融主体在其中生成、运行和发展的经济、社会、法治、文化、习俗等体制、制度和传统环境。

地方经济的发展依赖于金融环境的发展，反过来又促进金融环境的改善，因而是地方区域经济特征的重要体现。

金融环境对城投公司信用等级的影响可以通过地方金融机构的发达程度、企业融资的便利性、企业负债程度、不良资产率、人均存款额等指标进行评价。

（4）社会环境
对社会人文环境的分析重点包括人口状况和科技创新能力两个方面。

人口状况重点分析人口规模、密度、增长率和年龄分布。

对人口状况的分析需要结合社会保障政策进行，以判断地区人口状况对教育、医疗、养老等社会保障支出的影响。

区域创新实力为区域经济的可持续发展提供重要的保障，主要从基础技术水平、研发经费投入、技术人才投放等主面加以比较评价。

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（三）财政状况
依据《中华人民共和国预算法》，在我国上级政府对下级政府的财政预算汇总，只是统计上的处理，以向更高层级政府上报本行政区域总预算。

但是，上级政府对下级政府的财政收支只具有监督权，而没有支配权。

因此，本级财政收支状况是本级政府财政实力的直接反映，是信用分析的重点。

不过，从《中华人民共和国预算法实施条例》来看，上级政府所确定的“上下级之间有关收入和支出项目的划分以及上解、返还或者补助的具体办法”会对上下级政府的财政收支产生直接影响，而上级政府对下级政府“编制预算草案的指示和要求”也会对下级政府的财政收支产生一定影响。

因此，在对地方政府本级财政实力重点分析的同时，还需结合本级政府对地区财政资源的控制力进行综合分析。

1、财政收入
（1）财政收入构成
①一般预算收入
一般预算收入是地方政府最稳定的财政收入来源，是通过一定的形式和程序，有计划有组织并由国家支配的纳入预算管理的资金。

一般预算收入主要包括：各项工商收入、各项税收收入、国有资产经营收益、纳入预算的行政性收费、罚没收入、其他收入等。

其中，税收收入是一般预算收入的最主要组成部分，通常情况下占一般预算收入的比例可达90%以上。

因此，对一般预算收入的分析主要是对税收收入的分析。

1994年我国开始实行分税制的财政管理体制，分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制，将税收按照税种划分为中央税、地方税和共享税进行管理而形成的一种财政管理体制。

分税制的基本原则是将一些关系国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展关系密切以及适合地方征管的税种划归地方，同时把收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划归中央和地方共享。

地方政府按固定比例与中央政府分享特定税种的收入，且分享的收入来源于本级政府辖区，凡由地方100%享有的税种划为地方固有收入，地方对其拥有征管权。

税收分享模式有利于中央政府集中掌握大部分财政资源，为中央政府有效实施宏观财政调控奠定了坚实的财力基础，但地方政府的财权自主程度较低，而且行政级别越低财权自主性越低。

中央政府与地方政府税收收入划分
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②基金收入
国有土地使用权出让收入计入地方政府性基金收入中，是基金收入的主要来源。

国有土地使用权出让收入包括：新增建设用地土地有偿使用费收入、国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发基金收入四部分。

根据1996年财政部颁布的《财政部关于制发政府性基金预算管理办法的通知》，政府性基金全额纳入预算管理，实行收支两条线，在预算上单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。

因此虽然从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，但不计入政府预算报告公布的地方财政收入中。

因此要衡量土地出让收入对地方财政的影响，不宜直接计算国有土地使用权出让收入占地方一般预算收入的比重。

应将国有土地使用权出让收入与地方全口径的财政总收入进行比较，并分析地方财政收入对土地出让收入的依赖程度。

③转移支付
转移支付，又称无偿支出，主要是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用以补充公共物品而提供的一种无偿支出，是政府财
政资金单方面的无偿转移，体现的是非市场性的分配关系，是二次分配的一种手段。

转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分，根据分级预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称的，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。

按照转移支付的性质划分，转移支付又可以分为以下几大类：
税收返还。

税收返还是中国财政转移支付的主要形式，是地方财政收入的重要来源。

因此，税收返还的设计合理与否决定了整个制度的合理程度。

但是，中国的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力较强地区的倾斜原则，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨背道而驰。

并且，税收返还虽然在名义上是中央财政收入，但实际上，地方财政对这部分资金具有最终决定权。

财力性转移支付。

财力性转移支付是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，由中央财政安排给地方财政的补助支出。

财力性转移支付是缩小地区财政差距的重要手段，是转移支付的主要组成部分。

主要包括：一般性转移支付、调整工资转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等形式。

专项转移支付。

专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，重点用于各类事关民生的公共服务领域。

地方财政需按规定用途使用资金。

其他转移支付。

其他转移支付包括上述民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付，但在一定程度上又具有均等化的性质。

（2）财政收入分析
地方政府财政的收支规模及其收支平衡能力是决定其判断财政实力和管理水平的内容之一，财政盈余是衡量本级财政收支平衡状况的重要参考指标。

而考察本级财政收入在区域和全国范围内的整体水平可以从另一方面反映该地方财政实力的强弱及发展变化趋势。

①政收入总量分析
结合宏观经济和地区经济运行情况，分析本级财政收入规模及近年变化，以及本级财政收入在区域或全国的整体水平，并结合财政收入结构对收入的质量、增长潜力及其
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可持续性进行判断和预测。

此外，本级财政收入占财政总收入（本级和以下各级财政收入之和）的比重也是重点分析因素，代表了本级政府获得当地财政收入的能力，反映了本级政府对财政资源的控制能力。

但财政收入的分配与财政体制和政策有关，需要关注政策可能的变化。

②财政收入结构分析
结构分析的目的是分析本级财政收入的主要影响因素，以及当其发生变化时可能会对财政收入产生的影响。

一般情况下，税收收入占一般预算收入的比重较大。

对税收收入的分析是地方财政收入分析的重点，而税收收入又受地区经济发展水平和产业结构影响较大，因此，在分析时要结合地区经济特点及未来发展趋势来对地方财政收入的增减进行预判。

对于税收收入一是分析税收收入规模、变化趋势及产生的原因、结构、周期性等；二是分析构成当地税收收入的主要税种、占比及各自的变化趋势等；三是分析主要税种产生行业的发展现状及前景；四是分析税收收入对高风险、周期性行业的依赖程度等。

基金收入也是财政收入的重要来源，应对基金收入占财政收入的比例给予关注。

此处应对城投公司所属地区的土地资源、土地出让价格及升值空间、近几年的土地出让情况、未来的土地出让计划等进行重点分析。

需要特别注意的是，土地出让价格较易受房地产市场和土地政策调整的影响，波动性较大，分析时应结合地区经济发展水平、房地产行业发展状况等因素。

上级转移支付体现了上级政府对本级政府财力的支持，也具有较强的稳定性，在分析时也应关注转移支付在财政收入中所占的比例。

其他的财政收入则需要结合具体科目收入规模的大小以及相关政策，抓住重点，具体问题具体分析。

通过结构分析，如果发现本级财政收入对高风险、周期性行业的依赖程度较大，则不利于财政收入的稳定增长，尤其在我国现阶段，多数地区与土地出让、房地产相关的税收收入占比较大，更是需要对此加以关注。

③收入弹性分析
收入弹性反映了本级政府调节财政收入的能力和潜力。

一般来讲，对收入弹性的分析需要结合经济的发达程度，经济越发达，政府收入的弹性就越大，应对外部环境变化
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的自身调节能力就越强，收入自然也就越高。

收入弹性分析需要结合地区经济实力和产业结构情况，以及影响地区经济前景的基础环境、政策环境、金融环境、社会环境，重点分析地方财政收入稳步增长的可能性或者面对外部不利环境变化的自我调节能力。

同时，面对我国税收体制改革的可能，在对收入弹性分析时，应特别关注我国分税制改革以及中央政府与地方政府税收收入划分具体内容的变化，以判断相应政策变化对未来地方政府主要税收来源和税收收入弹性变化的影响。

2、财政支出
（1）财政支出总量分析
根据我国财政量入为出的原则，经济发展水平高、财政收入规模大的地方政府在预算支出时可操作的空间也相应较大，但是，目前我国各地经济均呈现快速增长，越是经济发展快的地区，对大规模的基础设施建设、社会保障体系的完善、环境治理和节能减排的推进等财政投入的需要越高，因此即使在经济发达、财政实力较强的地区，也可能会面临一定的财政支出压力。

所以，财政支出的总量分析要与财政收入总量分析相结合，并在此基础上对支出结构进行进一步分析。

（2）财政支出结构分析
财政支出的结构决定了地方政府财政资金如何使用的问题，在此基础上需要结合国家产业政策分析资金投向是否合规、结合地区经济特点、地区经济发展水平、宏观政策分析其支出结构的合理性，及其是否符合经济发展的内在要求。

对财政支出的结构分析可以从以下两个角度进一步深化。

按经常性支出和资本性支出分类进行分析。

分析经常性支出和资本性支出总量及占比的变化，并挖掘变化的原因及未来可能对经济发展和财政收支的潜在影响。

经常性支出主要用于工资福利支出、商品和服务支出，对于维持地方经济的正常运行具有较强的刚性；对于资本性支出，短期内可以拉动需求，推动地区经济增长，长期来看则可以为地区经济发展提供更好的基础保障，但如果是过度投资和盲目投资则需要引起关注，可能会损害未来的经济发展。

（3）财政支出弹性分析
一般来讲，由于经常性支出具有较强的刚性，该部分支出占比越大，则财政固定费
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