90年来党的农村土地政策发展演变与启示

90年来党的农村土地政策发展演变与启示
摘要：历史和现实都反复证明，中国农村土地政策问题，始终是关系党和国家前途命运的重大问题。

中国农村土地政策经历了土地改革、合作化运动、人民公社化运动、家庭联产承包责任制等一系列的漫长变革过程。

有成功的经验，也有失败的教训。

总结经验教训，得出有益启示，对于探索适合我国现阶段农村状况的新土地政策，推进社会主义新农村建设，实现农村经济社会的发展转型和全面建设小康社会，都具有十分重要而深远的意义。

关键词：中国共产党；农村土地政策；90年；演变；启示
土地问题是“三农”核心问题。

历史和现实都反复证明，中国农村土地政策问题，始终是关系党和国家前途命运的重大问题。

90多年来，在制定农村土地政策方面，中国共产党积累了丰富而宝贵的成功经验，也获取了很多值得借鉴的深刻教训。

回顾中国农村土地政策90年发展演变历程，深入分析其中所深藏的农村土地制度演变的动因、影响和得失，并得出有益的启示，对于探索适合我国现阶段农村状况的新土地政策，推进社会主义新农村建设，实现农村经济社会的发展转型和全面建设小康社会，都具有十分重要而深远的意义。

一、90年来党的农村土地政策发展演变历程
1.新民主主义革命时期：土地农民所有制（1921年—20世纪50年代中期）
中国共产党成立之后，就明确提出了解决农民土地问题的政纲。

中共一大制定的党的最高纲领就提出了土地国有的主张。

1927年11月28日，临时中央政治局通过的《中国共产党土地问题党纲草案》提出：“一切地主的土地无代价的没收，一切私有土地完全归组织成苏维埃国家的劳动平民所公有。

”这里的土地公有就是主张土地国有。

由于土地国有政策脱离了中国传统的土地私有观念，不能为广大农民所接受，甚至引起了广大农民对于土地革命的怀疑，为争取广大农民对苏维埃革命的热情，中国共产党农村土地政策开始了从土地国有到土地农有的转变。

1931年春，以毛泽东为书记的苏区中央局发出通告，明确规定了农民对土地的所有权，并开展了系列“限田”、“限租”、“打土豪地主分田地”的土地革命运动。

抗日战争时期，党根据中日民族矛盾上升为中国社会主要矛盾这一特殊情况，在各抗日根据地实行了抗日民族统一战线的土地政策，将第二次国内革命战争时期的没收地主土地政策改为减租减息政策，既调动了广大农民的生产热忱，又保证了抗日民主统一战线的扩大。

解放战争时期，国内阶级矛盾上升为主要矛盾，为进一步满足农民的土地要求，中国共产党实行了由减租减息向没收地主土地、实行“耕者有其田”土地政策的转变，有力地保障了人民解放战争迅速取得胜利。

新中国成立后，党不失时机地进行了更大规模的土地改革。

1950年，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确宣布了土地改革的目的是，废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民土地所有制。

到1953年春，全国除一部分少数民族地区外，基本上完成了土改任务。

土地改革的完成彻底消灭了数千年的封建土地所有制，建立了农民土地所有制，这是中国历史上几千年来在土地制度上的一次最彻底的变革，极大地解放了农村生产力和调动了广大农
民的生产积极性，促进了农村经济的发展，为整个国民经济的恢复和新政权的巩固奠定了坚实的基础。

通过土地改革，广大农民虽然获得了土地，但生产经营非常分散，方式非常落后，抗自然灾害的能力极差，扩大生产经营、改善生产条件、发展多种经营等都非常困难。

由于实行的是农村土地私有制，土地可以买卖，这使得土地重新向少数人手中集中，导致了农村重新出现了贫富分化的现象。

更重要的是，当时土地农有已无法适应国家大规模有计划经济建设的需要，从1953年开始我国农业就出现了停滞状态，无法为国家工业化提供足够的粮食和原料，不能为工业品提供广阔的市场，不可避免地与社会主义积极迅速发展的要求发生冲突。

鉴于此，1949年9月29日，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》提出了开展互助合作和建立生产合作社的问题。

1953年12月16日，中共中央通过了《关于发展农业生产合作的决议》，正式实行土地统一经营、评工记分、按劳分配的农业生产合作运动，实现了由农户使用土地向集体使用土地的过渡。

这种土地政策在农户自主自愿的基础上进行，保留了农民对土地的私有权，能够解决农民生产中用工、农具农机短缺及抵御自然风险等各种实际困难，既发挥了合作经济的优越性，又发挥了农户家庭经营的积极性，极大地释放了生产力，在这个时期全国主要农作物产量都保持了持续快速增长的势头。

2.人民公社化时期：土地集体所有制（20世纪50年代中期—20世纪70年代末）
从1955年7月开始，党的农村土地政策发生了根本逆转，在党中央和各级各地政府的政治、行政、组织、群众运动等手段大力推动下，各地农村纷纷从初级合作社向高级合作社快速过渡。

高级合作社实行土地集体所有，耕畜和农机具也作价归公，收入按劳分配。

到1956年11月，全国加入高级社的农户达96%。

紧接着，在1958年3月的中央成都会议和“大跃进”运动的推动下，我国的农业生产合作社开始了小社并大社、大办人民公社的运动。

同年8月29日，中央政治局通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》决定把社员的土地、牲畜、果树、股金等收归集体所有，实行“一大二公”的人民公社，确立了农村土地等生产资料的集体所有制。

此后，全国掀起了公社化的高潮，短短几个月，我国农村就全面实现了人民公社化。

“大跃进”和公社化是“左”倾错误的产物，它强制性的超前变革生产关系，大大伤害了农民的感情，严重破坏了生产力，给农业生产和人民生活带来了灾难性的后果，这也是后来三年自然灾害的一个主要原因之一。

1960年10月，中央在调查研究的基础上进行了政策调整，建立了“三级所有”的公社体制，允许社员经营少量自留地和小规模家庭副业。

这就给农民在土地的家庭投入上打开了一条缝隙。

自留地里的产量大大高于大田地里的产量。

虽然在这之后，出现了多次的反复，但是“三级所有，队为基础”的体制，基本稳定到了1978年，这虽然在一定程度上解决了土地公有化程度太高所带来的“搭便车“现象，但是依旧不能从根本上解决农村土地的基本问题，广大农民依旧生活困顿。

3.家庭联产承包责任制产生和兴盛期：“所有权归集体，经营权归个人”的土地制度（20世纪70年代末—20世纪末）
1978年12月16日，安徽省凤阳县小岗村18户农民冒着“坐牢”的风险偷偷将集体耕地包干到户，正式拉开了以家庭联产承包责任制为主的农村经营体制改革的序幕。

从1980年开始，中央开始支持和推动包产到户，并向全国印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题（纪要）》。

又于1982、1983、1984年，相继发出了三个1号文件，对家庭联产承包经营责任制进行不断肯定和发展推行。

其中，1984年1号文件作出了延长土地承包期的决定，规定土地承包期一般应在15年以上。

15年到期后，中共中央又于1998年10月召开了十五届三中全会，将农民的土地承包期再延长30年。

此后，全国各地政府分别通过行政村与农户签订了土地延包30年的合同。

这次会议把长期实行的农业生产责任制正式确定为以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制实行统分结合。

实行家庭承包责任制以后，广大农民获得了土地等生产资料的自主经营权，农民同国家、集体之间的权、责、利关系划分得清清楚楚，大大激发了亿万农民的生产积极性，促进了农业生产的大发展。

这种土地经营制度与原来的集体经营体制相比较，具有较大的优越性。

它调动了广大农民的生产积极性，促进了农业产业结构的调整，促进了建立现代农业的进程，使农户成为独立的商品生产者，虽然经营规模还较小，但是促进了农业的社会分工，促进了农产品商业化的实现，形成了农业市场经济的良好开端。

经过实践证明，家庭承包经营责任制适应我国目前的农村生产力发展水平，符合农业生产的自身特点，应当长期坚持和稳定。

但是，随着农村经济的发展，家庭承包经营责任制已经显露出诸多问题。

如由于农村土地的所有权为各级政府所掌握，所有权主体不清晰，限制了国家对农村土地的统一安排和宏观管理。

此外，由于单个农户家庭主要还是依靠手工劳动、靠天吃饭，土地分割得过于分散，且分散的土地无法实现大范围的合理流动以促进土地规模经营的形成，进而无法进行大规模的追加投资，限制了农业生产机械化水平的提高和新技术的推广采用。

因此，中国农村土地政策必须进行改革和创新，以适应规模经营和农业现代化发展的需要。

4.家庭承包双层经营体制的发展与完善期：“保持基本土地制度稳定并长期不变，允许农民以多种形式经营土地”的土地制度（20世纪末——现在）1998年10月召开的十五届三中全会把长期实行的农业生产责任制正式确定
为以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，去掉了以前的“联产”限制，会议还做出了自愿有偿依法对土地进行流转的规定，这就意味着国家开始有序对土地集体所有制实现形式和土地经营形式放开放活。

从2001 年起，全国出现了农村土地流转即土地使用权转让的势头，这次流转势头迅猛，形式多样，为农业的发展带来了活力。

2002年8月，《中华人民共和国农村土地承包法》公布，明确规定了国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转，未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书，标志着从法律上规定了未来一段时期内农村土地产权政策的基本走向。

随之，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2004年）、《农村土地承包经营权流转管理办法》（2005年）等一系列相关法律法规公布实施。

十七届三中全会提出，要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，
按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

农地使用权流转是对完善家庭承包经营制度的有益补充和完善，是新世纪中国农民的伟大创举。

土地使用权流转制度有利于解决土地抛荒与低效率问题，有利于发展多种形式的规模经营，有利于农业机械化的推广和新技术的采用，有利于进行标准化的现代化大生产，对于提高农业生产效率，提高农产品品质，增强中国农产品的国内外市场竞争力具有十分重要的现实和长远意义。

二、90年农村土地政策发展演变的启示
1.土地政策的确立和推行必须紧紧围绕党的政治路线，服从和服务于党在不历史同时期的主要任务和奋斗目标
政治路线是中国共产党根据一定历史发展阶段的社会、政治、经济情况和所要解决的主要矛盾，提出的党在不同时期的总路线、总任务或总政策。

政治路线决定党的事业的发展方向，是党制定政策的依据。

考察党的农村土地政策90年来的发展演变历程，不难看出：党制定和推行农村土地政策的一条宝贵成功经验是始终紧紧围绕党的政治路线，依据党在不同时期所处的历史形势、时代背景、主要任务等的不同，不断调整和完善农村土地政策。

在新民主主义革命时期，“反帝反封建”是中国共产党在这一时期的总路线。

这一时期的土地政策主张的最根本任务是消灭地主所有的封建土地制度，建立农民土地所有制。

因此，中国共产党从创建开始，就关注农民土地问题，提出了“限租、限田”、“减租减息”、“耕地农有”等土地主张，满足了几千年来中国农民阶级的强烈愿望。

为争取广大农民的革命支持，实现从农村包围城市，进而取得革命胜利奠定了最根本的基础。

抗日战争爆发后，联合抗日是中国共产党在这一时期的总路线，党及时将“地主不分田”的土地革命政策调整为“地主减租减息，农民交租交息”的抗日战争土地政策。

正是这种调整，使建立最广泛的抗日民族统一战线成为可能，为中华民族取得抗日战争的胜利争取了最广泛的力量。

解放战争时期，国内矛盾上升为主要矛盾，中国共产党及时将“减租减息”政策调整为“耕者有其田”政策，从而迅速取得了解放战争的彻底胜利。

新中国成立后，建立和建成社会主义是中国共产党在这一时期的总路线。

于是1953年，中国共产党提出了党在过渡时期的总路线。

围绕这一路线，农村土地政策从改变土地经营主体开始，实现了从“家庭自主经营”向“劳动互助”再向“集体统一经营”过渡，同时，土地所有权主体从“农民个体所有”向“劳动群众集体所有”推进，从而在中国大地迅速建立起了社会主义制度，并进行了声势浩大的社会主义建设。

十一届三中全会以后，围绕着“一个中心、两个基本点”的基本路线，党制定了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的农村土地政策，成功开启了改革开放的大幕，并为中国工业化和现代化建设提供了强劲的物质基础、资金积累和市场需求。

可以说，没有农村家庭承包经营制的建立，中国工业化和现代化进程就不可能取得如此瞩目的成绩。

目前，中国共产党的主要任务是转变经济发展方式，全面建设小康社会。

新的历史任务要求农村土地政策必须做出创新和变革，促进土地有序流转，发展规模经营和现代化标准化大生产，以促进农村经济发展转型，实现农业的社会化、集约化、现代化经营。

总之，无论是新民主主义总路线时期，还是过渡总路线时期，还是在社会主义初级阶段基本路线时期，农村土地政策的确立推行无不是紧紧围绕党的
政治路线，无不是服从和服务于党在不同时期的历史任务和奋斗目标。

2.土地政策的确立和推行必须适应具体历史时期的生产力发展水平，以解放和发展生产力为根本目的
生产力决定生产关系的产生、发展变化及发展的方向和形式。

因此，农业生产关系必须适应农村生产力水平，才能真正解放和发展农村生产力，实现农业增产增效。

90年来党的农村土地政策演变的过程，本质上是一个不断调整农业生产关系以适应不同时期农村生产力发展的过程。

新民主主义革命时期颁布的一系列土地政策、50年代初的土地改革，都是党较好地适应了小农经济生产力水平的具体体现。

中国共产党登上政治舞台后，认识到地主所有的封建土地制度、土地占有关系很不合理，严重阻碍中国生产力的发展。

先后提出了“限租”、“限田”、“耕地农有”的口号，开展了土地革命,使“耕者有其田”得以实现，调动了农民经营土地积极性，解放和发展了农村生产力。

但是后来却过早地追求“完美”的社会主义模式，不考虑当时生产力落后的客观条件，过快地推进了由“农民个体所有，家庭自主经营”向“劳动群众集体所有，集体统一经营”的人民公社化生产关系转变，过度超前变革了农业生产关系，结果不仅土地的规模效益未能得到发挥，“一大二公”的集体协作优势也荡然无存，反而成为生产力的障碍，导致了农村经济发展出现了20多年的徘徊。

改革开放以后，党迅速在全国实行了家庭联产承包经营为基础的双层经营体制，实行了所有权与使用权分离的“权责明晰”的经营体制，彻底改变了过度超前的生产关系，使社会主义生产关系得到了适合小农生产力的合理回归，使农民有了经营土地的自主权，这一政策激发了农民长久以来积压的生产积极性，农村生产力得到了历史上前所未有的大发展。

新时期，党又开始了农村土地经营形式的多样化探索，以促使农村土地的规模化经营，适应现代农业大生产的发展，进一步促进了农村生产力的发展，实现了粮食生产的连续8年增产，农业的现代化、集约化发展水平不断提升。

我国历次农村土地政策的变迁显示：农村的土地改革必须按照不同历史时期生产力发展的客观规律要求来完善生产关系，改革不相适应的农村土地政策。

任何脱离农村生产力发展实际的“右”的或“左”政策都只能阻碍农业的发展，减缓农村乃至全国的经济发展。

农村土地政策的发展演变，实质上就是不断调整束缚农村生产力发展的生产关系,不断解放和发展农村生产力，通过土地生产关系的调整不断推动农村土地资源充分合理利用，推动农业乃至整个社会经济的发展。

3.土地政策演进的速度和力度必须与具体实践紧密结合，与具体历史时期经济社会的容纳能力相匹配，要做到循序渐进、风险可控、不断完善
政策是根据不同历史时期经济社会发展的实际需要提出来的，不同发展阶段的特定政策目标必须与不同历史时期的实践紧密结合，与具体历史时期的经济社会容纳能力相匹配。

土地革命时期，土地政策目标是“限租”、“限田”、“耕地农有”；抗日战争时期，土地政策目标是“减租减息”；解放战争时期，土地政策目标是“耕者有其田”；土改运动时期，土地政策目标是耕地农民所有。

中国革命由土地革命阶段演进到抗日战争阶段最后到土改运动阶段，土地政策都紧密结合了当时的革命实践，并做到了循序渐变。

党的土地政策不是直接从封建地主土地所有制演变为土地农民所有制，而是要经过了“限租”、“限田”、“地主分坏田，富
农财产不没收”等政策的缓冲过渡，经过前后30年的呈阶梯状的逐渐突破并最终达到全面转变，从而取得了社会各个阶层的广泛支持，团结了革命力量，取得了新民主主义革命的彻底胜利。

后来的家庭经营双层经营体制，也是紧密结合了不同时代的农村实践，经历了从“尊重生产队自主权”开始，到“包工到组、包产到组”，到“包产到户”，到最后实现“家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”前后近20年时间的发展演变历程，才最终找到了一种适合中国特色的农村土地经营体制。

但是，20世纪50年代中期开始的从高级合作社到人民公社化运动，在实际工作中，严重超前农村生产力实践和农民的实际意愿，要求过急、改变过快，导致农业生产经营管理严重脱离小农经济实际，农民观念严重跟不上政策演进，引起农民的不满，最终被农民和历史抛弃。

新时期，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制面临着紧迫而繁重的完善和创新任务。

要应对土地经营规模细碎化、土地资源配置福利化和土地经营权调整等因素的挑战；要针对土地所有权公有制实现形式，土地产权明晰方式，土地所有权、承包权和经营权的结合与分离结构等一些重要又敏感的问题提出政策方案。

在完善和创新农村土地政策的实践中，同样要注意紧密结合具体实践，有重点、有区别、有步骤的试行和推进，做到循序渐进、风险可控和不断完善，让社会有一个适应的过程，让农民真正感受到新政策带来的实惠，化政策实施阻力为政策推行动力，最终实现土地政策的演进成功。

4.土地政策的确立和推行必须充分尊重农民的主创性，以维护好、实现好、发展好广大农民的利益为根本出发点和落脚点
农民群众是农村历史的创造者，是农村生产力最重要、最活跃的因素，是农村物质财富和精神财富的主要创造者。

一部农村发展的历史就是一部不断挖掘、发挥农民劳动和创造积极性的历史。

90年来，党的农村土地政策始终注重发挥农民的主创性，始终是以维护好、实现好、发展好广大农民的利益为根本出发点和落脚点。

打地主土豪、分田地是中国农民早在太平天国时期就有的夙愿和创举。

新民主主义革命时期，党正是顺应了中国农民这一夙愿和创举确立和推行了“耕地农有”政策，满足了农民对土地的迫切需要，调动了广大农民的积极性，取得了革命的胜利。

20世纪50年代，为克服人畜和农机具等生产资料不足和一家一户生产常常延误农时的困难，中国农民自发开展了互助合作运动，党不失时机的充分发掘了这一创举，引导农民成立了大批初级农业合作社，促进了农村生产力和农业生产的快速发展进步。

1978年，小岗村进行了家庭承包经营的大胆尝试，党充分尊重农民的这种首创精神，把小岗村的这种解放农村土地生产力的做法，以党和国家土地制度形式予以固定并在全国推行，将生产经营、管理和收益分配的自主权给了农民，使农民真正成为了生产经营和市场的主体，广大农民的生产和创造的积极性、主动性得到了最大化的挖掘和发挥，中国农村从此走上了一条农民自主经营、充分发挥自身优势和资源的健康发展之路。

新时期，农村剩余劳动力转移力度加大，农业生产的规模效益不断彰显，广大农民迫切要求发展适度规模经营，党中央及时把握了农民的这一需求，作出了适度发展土地规模的重大决定。

这一重大政策安排，从党的宏观政策制度的高度促进了农民生产积极性的提高，中国农业从而走上了集约化、现代化的发展之路。

当然，党在调整土地政策的过程中也走过一些弯路，20世纪50年代中期开始的高级互助合作社和人民公社化运动，采取政治、行政和群众运动，甚至是恐吓、体罚的措施逼迫农民参。